KHO:2005:58

Kunnallisasia - Valtuuston työjärjestys - Puheoikeuden rajoittaminen - Luottamustoimesta pidättäminen

Valtuutettu oli useasti ylittänyt valtuutettujen puheenvuorojen pituudelle työjärjestyksessä määrätyn ajan sekä puheenjohtajan kiellosta huolimatta jatkanut puhettaan. Kunnanvaltuusto oli päättänyt tehdä asiasta rikosilmoituksen ja pidättää valtuutetun luottamustoimistaan tutkimuksen ajaksi sekä panna päätöksen täytäntöön heti. Kihlakunnansyyttäjä oli sittemmin päättänyt, että asiassa ei toimiteta esitutkintaa. Valtuutetun voitiin katsoa menetelleen valtuutetulle kuuluvien velvollisuuksien vastaisesti, kun hän oli jättänyt noudattamatta valtuuston työjärjestykseen perustuvia valtuuston puheenjohtajan kieltoja jatkaa puheenvuorojaan. Valtuuston puheenjohtaja oli siten voinut määrätä valtuutetun poistettavaksi valtuuston kokouksesta. Kuntalain 15 a §:n 1 momentissa on säädetty niistä keinoista, joilla valtuuston puheenjohtaja voi puuttua valtuutetun kokouksen kulkua häiritsevään käytökseen. Valtuutetun toimintaa ei voitu rajoittaa tätä enempää. Pidättäessään valtuutetun luottamustoimestaan valtuusto oli siten ylittänyt toimivaltansa. Kunnanvaltuuston päätös on tältä osin lainvastainen.

Kuntalaki 40 ja 90 §

Kort referat på svenska

Asian aikaisempi käsittely

Kunnanvaltuusto on 25.6.2002 yksimielisesti todennut, että valtuutettu A on valtuuston kokouksissa 21.5.2002 ja 25.6.2002 jättänyt noudattamatta puheenjohtajan kuntalain 15 a §:n ja valtuuston työjärjestyksen nojalla antamia kehotuksia ja määräyksiä ja siten toiminut virkavelvollisuuksien vastaisesti. Kunnanvaltuusto on samana päivänä päättänyt tehdä asiasta rikosilmoituksen ja pidättää valtuutettu A:n luottamustoimistaan tutkimuksen ajaksi sekä panna päätöksen täytäntöön heti.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että valtuuston päätös kumotaan ja päätöksen täytäntöönpano kielletään. A kiistää menetelleensä kokouksissa siten, että se olisi ollut virkavelvollisuuksien vastaista. Hän ilmoittaa 21.5.2002 pidetyssä kokouksessa käyneensä puheenjohtaja kanssa kiivasta keskustelua valtuuston uudesta puheenvuoroja rajoittavasta työjärjestyksestä. Työjärjestyksen tarkoituksena ei hänen mukaansa ole missään tapauksessa rajoittaa lakisääteisiä puheenvuoroja. A katsoo, että laillisia edellytyksiä rikosilmoituksen tekemiseen ei ole ollut. A:n käsityksen mukaan kokouksessa on lisäksi tapahtunut menettelyvirhe, koska puheenjohtaja ei ole ottanut käsittelyyn hänen tekemäänsä kannatettua työjärjestyspuheenvuoroa. Lisäksi A katsoo, että uutta työjärjestystä ei olisi tullut noudattaa ennen sen lainvoimaisuutta.

Kunnanhallitus on selityksessään lausunut, että puheenjohtaja joutui kokouksessa 21.5.2002 useasti keskeyttämään kokouksen. Kokouksessa saatiin käsitellyksi ennen lopullista keskeyttämistä kolme asiaa. Myös näiden asioiden käsittelyn aikana puheenjohtaja joutui keskeyttämään kokouksen. Tuossa valtuuston kokouksessa valtuuston muutettu työjärjestys oli voimassa ja puheenjohtaja on voinut rajata puheenvuorojen pituuden työjärjestyksen määräämään viiteen minuuttiin. A ei noudattanut puheenjohtajan määräyksiä. Myöskään kokouksessa 25.6.2002 A ei noudattanut puheenjohtajan antamia kehoituksia ja määräyksiä. Tämän vuoksi puheenjohtaja joutui turvautumaan poliisin virka-apuun. Luottamushenkilö on toimessaan rikosoikeudellisessa virkavastuussa. Virkarikoksen ja virheellisen menettelyn arviointi ja toimenpiteisiin ryhtyminen on ensisijaisesti kunnanhallituksen tehtävä.

A on antanut vastaselityksen.

Kouvolan hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kuntalain 40 §:n, 90 §:n ja 98 §:n nojalla hylännyt A:n valituksen sekä täytäntöönpanon kieltoa koskevan hakemuksen.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluina, siltä osin kuin nyt on kysymys lausunut, että kuntalain 40 §:n mukaan jos luottamushenkilön voidaan todennäköisin perustein epäillä syyllistyneen toimessaan virkarikokseen tai muuten menetelleen siinä velvollisuuksiensa vastaisesti, kunnanhallituksen on vaadittava asianomaiselta selitys sekä tarvittaessa ilmoitettava asiasta valtuustolle. Asiasta on viipymättä tehtävä rikosilmoitus, jos kysymyksessä on ilmeinen virkarikos. Valtuusto voi tutkimuksen tai oikeudenkäynnin ajaksi pidättää luottamushenkilön toimestaan. Ennen valtuuston kokousta voi pidättämisestä väliaikaisesti päättää valtuuston puheenjohtaja. Pidättämispäätös voidaan panna täytäntöön heti.

Valtuutettu A on valtuuston kokouksissa 21.5.2002 ja 25.6.2002 jättänyt noudattamatta puheenjohtajan kehotuksia ja määräyksiä.

Valtuutettu A on syyllistynyt luottamustoimessaan velvollisuuksiensa vastaiseen menettelyyn, kun hän on valtuuston kokouksissa 21.5.2002 ja 25.6.2002 jättänyt noudattamatta puheenjohtajan hänelle antamia kehoituksia ja määräyksiä, jotka ovat perustuneet kuntalain 15 §:ään ja kunnanvaltuuston työjärjestykseen. Valtuuston harkittavissa on ollut pidätetäänkö valtuutettu A luottamustoimesta, pidättämisen kestosta ja tehdäänkö asiassa rikosilmoitus. Asian käsittelyn yhteydessä ei ole ilmennyt mitään, joka antaisi aihetta kunnanvaltuuston päätöksen muuttamiseen.

Kunnanvaltuusto ei ole ylittänyt toimivaltaansa. Päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä eikä ole muutoinkaan lain vastainen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on vaatinut, että kunnanvaltuuston päätös kumotaan ja päätöksen täytäntöönpano kielletään. Kunnanvaltuuston puheenjohtajalla ei ollut oikeutta ryhtyä toimiin A:ta vastaan, koska hän ei ollut rikkonut työjärjestystä vastaan. Valtuusto on tietoisesti ylittänyt toimivaltansa rajat harkitessaan A:n syyllistyneen ilmeiseen virkarikokseen. Edes esitutkintakynnys ei asiassa täyttynyt.

Selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa:

Kunnanhallitus on antanut valituksen johdosta selityksen, jossa se on viitannut hallinto-oikeudelle antamaansa selitykseen ja korostanut, että toimenpiteisiin on ryhdytty, jotta voidaan turvata kunnan päätösvaltaa käyttävän toimielimen toiminta.

A on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen siltä osin kuin se koskee valtuuston päätöstä tehdä rikosilmoitus. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta tältä osin.

2. Korkein hallinto-oikeus kumoaa Kouvolan hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset luottamustoimesta pidättämisen osalta.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset, asiassa saatu selvitys sekä Kouvolan hallinto-oikeuden ratkaisu ja sen perustelut, hallinto-oikeuden päätöstä ei ole syytä muuttaa.

2. Perustuslain 12 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on sananvapaus. Sananvapauteen sisältyy oikeus ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Tarkempia säännöksiä sananvapauden käyttämisestä annetaan lailla. Kuntalakiin 1.2.2002 annetulla lailla (81/2002) lisätyn 15 a §:n 3 momentin mukaan valtuuston työjärjestyksessä tai muussa johtosäännössä voidaan antaa kokouksen kulun turvaamiseksi tarpeellisia määräyksiä valtuutettujen puheenvuorojen pituudesta yksittäisissä asioissa. Iitin kunnanvaltuusto oli päätöksellään 15.4.2002 muuttanut valtuuston työjärjestystä muun ohella siten, että kokouksen sujuvan kulun turvaamiseksi puheenjohtajalla on oikeus yksittäisessä asiassa rajoittaa valtuutettujen puheenvuorojen pituutta niin, että ryhmäpuheenvuoro voi kestää 10 minuuttia ja muu puheenvuoro 5 minuuttia.

Kuntalain 15 a §:n 1 momentin mukaan puheenjohtaja johtaa asioiden käsittelyä ja pitää huolta järjestyksestä valtuuston kokouksessa. Mikäli valtuutettu käytöksellään häiritsee kokouksen kulkua, puheenjohtajan tulee kehottaa valtuutettua käyttäytymään asianmukaisesti. Jos valtuutettu ei noudata kehotusta, puheenjohtaja voi määrätä valtuutetun poistettavaksi. Jos syntyy epäjärjestys, puheenjohtajan on keskeytettävä tai lopetettava kokous.

Jos luottamushenkilön voidaan todennäköisin perustein epäillä syyllistyneen toimessaan virkarikokseen tai muuten menetelleen siinä velvollisuuksiensa vastaisesti, kunnanhallituksen on kuntalain 40 §:n 1 momentin mukaan vaadittava asianomaiselta selitys sekä tarvittaessa ilmoitettava asiasta valtuustolle. Asiasta on viipymättä tehtävä rikosilmoitus, jos kysymyksessä on ilmeinen virkarikos.

Saman pykälän 2 momentin mukaan valtuusto voi tutkimuksen tai oikeudenkäynnin ajaksi pidättää luottamushenkilön toimestaan.

Kunnanvaltuusto on yksimielisesti todennut, että valtuutettu A on valtuuston kokouksissa 21.5.2002 ja 25.6.2002 jättänyt noudattamatta puheenjohtajan kuntalain 15 a §:n ja valtuuston työjärjestyksen nojalla antamia kehotuksia ja määräyksiä ja siten toiminut virkavelvollisuuksiensa vastaisesti.

A oli ylittänyt valtuutettujen puheenvuorojen pituudelle työjärjestyksessä määrätyn ajan sekä puheenjohtajan kiellosta huolimatta jatkanut puhettaan. Kunnanvaltuuston puheenjohtaja oli joutunut keskeyttämään neljästi 21.5.2002 pidetyn valtuuston kokouksen ja kerran 25.6.202 pidetyn valtuuston kokouksen.

Kunnanvaltuusto on päättänyt tehdä asiasta rikosilmoituksen ja pidättää valtuutettu A:n luottamustoimistaan tutkimuksen ajaksi sekä panna päätöksen täytäntöön heti. Kihlakunnansyyttäjä on sittemmin 4.9.2002 päättänyt, että asiassa ei toimiteta esitutkintaa.

A:n voidaan katsoa menetelleen valtuutetulle kuuluvien velvollisuuksien vastaisesti, kun hän on jättänyt noudattamatta valtuuston työjärjestykseen perustuvia valtuuston puheenjohtajan kieltoja jatkaa puheenvuorojaan. Valtuuston puheenjohtaja on näin ollen kuntalain 15 a §:n 1 momentin nojalla voinut määrätä A:n poistettavaksi valtuuston kokouksesta.

Perustuslain 12 §:n 1 momentin mukaiseen sananvapauteen sisältyy oikeus ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Perusoikeusuudistusta koskevan hallituksen esityksen mukaan sananvapaussäännöksen keskeisenä tarkoituksena on taata kansanvaltaisen yhteiskunnan edellytyksenä oleva vapaa mielipiteen muodostus, avoin julkinen keskustelu, joukkotiedotuksen vapaa kehitys ja moniarvoisuus sekä mahdollisuus vallankäytön julkiseen kritiikkiin. Ydinajatukseltaan sananvapautta voidaan pitää poliittisena perusoikeutena (HE 309/1995 vp s. 56).

Kuntalain 15 a §:n 3 momentin mahdollistamaa sananvapauden rajoitusta on edellä mainituilla perusteilla tulkittava suppeasti ottamalla huomioon tällaiselta rajoitukselta edellytettävä täsmällisyys ja tarkkarajaisuus. Kuntalain 15 a §:n 1 momentissa on säädetty niistä keinoista, joilla valtuuston puheenjohtaja voi puuttua valtuutetun kokouksen kulkua häiritsevään käytökseen. A:n toimimista valtuutettuna ei ole voitu rajoittaa tätä enempää. Pidättäessään A:n luottamustoimestaan valtuusto on siten ylittänyt toimivaltansa. Kunnanvaltuuston päätös on tältä osin lainvastainen.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pirkko Ignatius, Marita Liljeström, Niilo Jääskinen, Ilkka Pere ja Jukka Mattila. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.

Eriävä mielipide

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Pirkko Ignatiuksen äänestyslausunto:

"1. Hylkään valituksen siltä osin kuin se koskee valtuuston päätöstä tehdä rikosilmoitus. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei tältä osin muuteta.

2. Kumoan Iitin kunnanvaltuuston ja Kouvolan hallinto-oikeuden päätökset A:n luottamustoimista pidättämisen osalta.

Perustelut

Jos luottamushenkilön voidaan todennäköisin perustein epäillä syyllistyneen toimessaan virkarikokseen tai muuten menetelleen siinä velvollisuuksiensa vastaisesti, kunnanhallituksen on kuntalain 40 §:n 1 momentin mukaan vaadittava asianomaiselta selitys sekä tarvittaessa ilmoitettava asiasta valtuustolle. Asiasta on viipymättä tehtävä rikosilmoitus, jos kyseessä on ilmeinen virkarikos.

Saman pykälän 2 momentin mukaan valtuusto voi tutkimuksen tai oikeudenkäynnin ajaksi pidättää luottamushenkilön toimestaan. Ennen valtuuston kokousta voi pidättämisestä väliaikaisesti päättää valtuuston puheenjohtaja. Pidättämispäätös voidaan panna täytäntöön heti.

Kuntalain 40 §:n säännökset virheellisestä menettelystä luottamustoimessa koskevat paitsi valtuutettuja myös kunnan muita luottamushenkilöitä. Pykälän 1 momentista käy ilmi, että kunnan on tehtävä rikosilmoitus vain, jos kyseessä on ilmeinen virkarikos. Muussa tapauksessa rikosilmoituksen tekeminen on kunnan harkinnassa. Rikosilmoituksen tekeminen edellyttää kuitenkin, että luottamushenkilön voidaan todennäköisin perustein epäillä syyllistyneen toimessaan virkarikokseen.

Luottamushenkilön pidättäminen tutkimuksen tai oikeudenkäynnin ajaksi toimestaan on pykälän 2 momentin mukaan valtuuston harkinnassa.

Kuntalain 15 a §:n 3 momentin mukaan valtuuston työjärjestyksessä tai muussa johtosäännössä voidaan antaa kokouksen kulun turvaamiseksi tarpeellisia määräyksiä valtuutettujen puheenvuorojen pituudesta yksittäisissä asioissa. Kuntalain 15 a § on lisätty kuntalakiin 1.2.2002 annetulla lailla (81/2002) ja pykälä on tullut voimaan 1.3.2002.

Iitin kunnanvaltuusto on 15.4.2002 tekemällään päätöksellä muuttanut Iitin kunnanvaltuuston työjärjestyksen 13, 17 ja 18 §:iä. Valtuuston työjärjestyksen 17 §:n 5 momentin mukaan kokouksen sujuvan kulun turvaamiseksi puheenjohtajalla on oikeus yksittäisessä asiassa rajoittaa valtuutettujen puheenvuoroja niin, että ryhmäpuheenvuoro voi kestää kymmenen minuuttia ja muu puheenvuoro viisi minuuttia.

Kun valtuusto ei ole muuta päättänyt työjärjestyksen muutoksen voimaantulosta, muutos on tullut voimaan heti valtuuston kokouksen pöytäkirjan tarkistamisen jälkeen. A on siten ollut velvollinen noudattamaan valtuuston puheenjohtajan yksittäisessä asiassa antamia puheenvuorojen pituutta koskevia määräyksiä siitä huolimatta, että hän oli valittanut työjärjestyksen muutosten hyväksymistä koskevasta asianomaisesta valtuuston päätöksestä hallinto-oikeudelle.

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan valtuuston puheenjohtaja on valtuuston kokouksissa 21.5.2002 ja 25.6.2002 ennen keskustelun avaamista asianomaisissa yksittäisissä asioissa ilmoittanut, että valtuuston työjärjestyksen 17 §:n mukainen puheenvuoron pituutta koskeva määräys on voimassa. Valtuutettu A ei ole kuitenkaan noudattanut valtuuston puheenjohtajan määräyksiä. Kunnanvaltuuston puheenjohtaja oli joutunut keskeyttämään neljästi 21.5.2002 pidetyn valtuuston kokouksen ja kerran 25.6.2002 pidetyn kokouksen. Valtuuston puheenjohtaja on myös kuntalain 15 a §:n 1 momentin nojalla määrännyt A:n poistettavaksi valtuuston kokouksesta.

Jättäessään noudattamatta valtuuston työjärjestykseen perustuvia valtuuston puheenjohtajan kieltoja jatkaa puheenvuorojaan A:n voidaan, kun otetaan huomioon rikoslain 40 luvun 10 ja 11 §:n säännökset sellaisina kuin ne olivat voimassa 8.9.1989 annetussa laissa, todennäköisin perustein epäillä syyllistyneen toimessaan virkarikokseen. Valtuusto on siten voinut kuntalain 40 §:n 1 momentin nojalla päättää rikosilmoituksen tekemisestä. Valtuusto ei ole ylittänyt asiassa toimivaltaansa. Tältä osin ei ole syytä muuttaa hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.

Valtuusto on, samalla kun se on päättänyt rikosilmoituksen tekemisestä, myös päättänyt pidättää A:n luottamustehtävistään tutkimuksen ajaksi. Vaikka luottamustoimesta pidättäminen onkin kuntalain 40 §:n 2 momentin perusteella valtuuston harkinnassa, asiassa on otettava huomioon, että kysymyksessä on kunnanvaltuutettu, ja että A:n on epäilty syyllistyneen virkarikokseen sen vuoksi, että hän ei ollut noudattanut valtuuston puheenjohtajan puheenvuorojen pituutta koskevia määräyksiä. A oli lisäksi valittanut asianomaisesta työjärjestyksen hyväksymistä koskevasta valtuuston päätöksestä, jota hän ei ollut katsonut olevansa velvollinen noudattamaan. A:n pidättämistä luottamustoimistaan on näissä oloissa, kun otetaan myös huomioon perustuslain 12 §:n 1 momentin säännökset sananvapaudesta, pidettävä kohtuuttomana. Valtuusto on käyttänyt asiassa tältä osin harkintavaltaansa väärin ja ylittänyt siten toimivaltansa."