KHO:2002:4

Kilpailuoikeus - Kilpailunrajoituksista annetun lain soveltamisala - Elinkeinonharjoittajan käsite - Kunta - Liikuntatoimi - Julkinen tehtävä - Liikuntatilojen vuokrauksen hinnoittelu

Pelkästään se seikka, että vuokratessaan koulujen kuntatiloja yleisölle käytettäväksi liikuntatoimintaan kunta harjoitti liikuntalaissa tarkoitettua julkista tehtävää, ei sulkenut pois sitä, että kilpailunrajoituksista annettu laki voisi tulla sovellettavaksi kuntaan. Kun kuitenkin otettiin huomioon liikuntatilojen vuokraamiseen liittyvät piirteet kokonaisuutena, erityisesti koulujen liikuntatilojen hyötykäytön tehostaminen ja maksujen määräytyminen muiden kuin liiketaloudellisten periaatteiden mukaan, kunnan toimintaa ei ollut pidettävä kilpailunrajoituksista annetun lain 3 §:n 1 momentissa tarkoitettuna ammattimaisena hyödykkeiden luovuttamisena vastiketta vastaan eikä kunta siten ollut momentissa tarkoitettu elinkeinonharjoittaja.

Laki kilpailunrajoituksista 3 § 1 mom.

Kort referat på svenska

Asian aikaisempi käsittely

Kilpailuvirastoon 22.4.1999 antamassaan päätöksessä dn:o 221/68/98 katsonut, että Rauman kaupunkia ei ole pidettävä liikuntatilojensa vuokrauksessa kilpailunrajoituksista annetun lain 3 §:n tarkoittamana elinkeinonharjoittajana,
joten kaupungin liikuntatilojen hinnoittelua ei voida arvioida kilpailunrajoituksista annetun lain säännösten perusteella. Rauman Tenniskeskus Oy:n toimenpidepyyntö on poistettu enemmästä käsittelystä.

Kilpailuvirasto on vielä todennut, että kuntien liikuntatilojen ja -palvelujen hinnoittelukäytännön ja tuotantotapojen selvittämistä jatketaan kilpailuvirastosta
annetun lain 2 §:ssä tarkoitettuna julkisena kilpailurajoituksena.

Rauman Tenniskeskus Oy on kilpailuneuvostolle tekemässään valituksessa vaatinut, että kilpailuviraston päätös kumotaan ja Rauman kaupungin todetaan olevan kilpailunrajoituksista annetun lain 3 §:n tarkoittama elinkeinonharjoittaja sen vuokratessa omistamiaan sisäliikuntatiloja yleisölle. Lisäksi yhtiö on vaatinut kilpailuneuvostoa tekemään päätöksen siitä, rikkooko kaupunki liikuntatilojen alihinnoittelulla kilpailunrajoituksista annettua lakia.

Kilpailuneuvosto on hylännyt Rauman Tenniskeskus Oy:n valituksen. Päätöksensä perusteluissa kilpailuneuvosto on lausunut asian tosiseikoista muun muassa seuraavaa:

Länsi-Suomen lääninhallituksen vuonna 1998 tekemän selvityksen mukaan kaupungilla on yhteensä 20 koulujen sisäliikuntatilaa, jotka ovat kaupungin liikuntatoimen käytössä siltä osin kuin koulut eivät niitä tarvitse eli lukukauden aikana arkisin kello 16.30 - 21.30 ja viikonloppuisin koko päivän. Kauppaoppilaitoksen liikuntatilat ovat kokonaisuudessaan liikuntatoimen hallinnassa. Liikuntatoimi ei maksa tilojen käytöstä korvausta. Liikuntanuorisolautakunta vahvistaa liikuntatiloista perittävät maksut. Maksujen tarkoituksena ei ole tulojen kerääminen, vaan niillä on pyritty nostamaan tilojen käyttöastetta, eivätkä ne perustu kustannuslaskelmiin. Maksuja ei peritä lainkaan alle 21-vuotiailta, ja ne määräytyvät salin koon mukaan siten, että pienen salin maksu on 10 markkaa tunnissa, keskisuuren 15 markkaa ja suuren 20 markkaa. Liikuntamuodolla ei ole vaikutusta maksun suuruuteen. Kaupunki saa vuosittain sisäliikuntatiloista vuokratuloa noin 80 000 markkaa. Näistä sisäliikuntatiloista poiketen jäähallin osalta käyttömaksut on vahvistettu niin suuriksi, että niistä kertyy kaupungille tuloja.

Raumalla yksityisiä liikuntatiloja vuokraavat Rauman Reflex Oy ja Rauman Tenniskeskus Oy, jossa yhtiössä kaupunki on mukana kolmanneksen osuudella. Rauman Reflex Oy:n Liikuntakeskus Kuntosumpussa voi pelata myös sulkapalloa ja squashia. Perittävät maksut vaihtelevat 30 - 72 markan välillä. Rauman Tenniskeskus Oy:n Liikuntakeskus Troppi vuokraa tiloja tenniksen, sulkapallon ja salibandyn pelaamiseen. Sulkapallon tuntihinnat vaihtelevat 48 - 64 markan välillä, tenniksessä 50 -118 markan välillä ja salibandyssä 140 - 240 markan välillä pelaajamäärästä riippuen.

Lääninhallituksen selvityksen jälkeen kaupungin käyttömaksujen hinnoittelua on muutettu siten, että myös alle 21-vuotiailta peritään käyttömaksu, mutta se on urheiluseurojen osalta puolet aikuisten maksusta. Uudet käyttömaksut ovat 1.9.1998 lukien olleet harjoitusmaksujen tuntihinnoilta seuraavat. Urheiluseurat: kauppis 90 markkaa, isot salit 40 markkaa, keskisuuret salit 30 markkaa ja pienet salit 20 markkaa. Muut yhdistykset: kauppis 120 markkaa, isot salit 60 markkaa, keskisuuret salit 45 markkaa ja pienet salit 30 markkaa. Yritykset: kauppis 200 markkaa, isot salit 80 markkaa, keskisuuret salit 60 markkaa ja pienet salit 40 markkaa. Ottelut ja yksityiset: kauppis 200/100 markkaa, isot salit 100/50 markkaa, keskisuuret salit 80/40 markkaa ja pienet salit 60/30 markkaa.
Kaupungin ilmoituksen mukaan urheiluseurojen taholta on tuotu paineita maksujen laskemiseen.

Rauman kaupungin menettelyn kilpailuoikeudellisesta arvioinnista kilpailuneuvosto on lausunut muun ohella seuraavaa:

Tässä tapauksessa on arvioitava ensinnäkin sitä, jääkö Rauman kaupungin toiminta omistamiensa ja hallitsemiensa liikuntatilojen hinnoittelussa kilpailunrajoituksista annetun lain soveltamisalan ulkopuolelle erityislain säännösten perusteella. Toisaalta on arvioitava sitä, voidaanko Rauman kaupungin sanottua toimintaa pitää kilpailunrajoituksista annetun lain 3 §:ssä tarkoitettuna elinkeinonharjoittamisena. Vasta mikäli sanotut lain soveltamisen yleiset edellytykset täyttyvät, päästään tarkastelemaan sitä kysymystä, onko kaupunki menetellyt kilpailunrajoituksista annetun lain vastaisesti.

Liikuntalain (1054/98, oikeastaan 894/1979) 5 §:n mukaan kunnan tulee luoda edellytyksiä liikunnalle edistämällä liikunta-alan paikallista ja alueellista yhteistyötä, tukemalla liikunnan kansalaistoimintaa ja tarjoamalla liikuntapaikkoja sekä tarvittaessa itse järjestää liikuntatoimintaa ottaen huomioon myös erityisryhmien tarpeet. Tällä toiminnalla on huomattava merkitys Suomen
kansanterveydelle. Suomen 29 000 liikuntapaikasta valtaosa (80%) on joko välittömästi kuntien omistamia tai kuntaenemmistöisten yhteisöjen hallitsemia ja siten muun kuin yksityisen markkinahinnoittelun sääntelemiä. Liikuntatilat ja niiden ylläpitäminen rahoitetaan pääosin verovaroilla, koska nämä toiminnot on
liikuntalain perusteluissa määritelty kunnallisiksi peruspalveluiksi. Koulujen liikuntatilojen ja muiden kuntien omistamien ja ylläpitämien liikuntatilojen antaminen korvauksetta tai kustannuksia vastaamatonta korvausta vastaan liikuntaseurojen tai muiden tahojen käyttöön on tavanomaista. Toiminnalla on vahva sosiaalinen aspekti ja se antaa tasa-arvoiset mahdollisuudet
liikuntaharrastuksiin myös niille kuntalaisille, jotka tilanpuutteen tai taloudellisten mahdollisuuksiensa puolesta eivät olisi voineet muuten valita kyseisiä liikuntamuotoja.

Liikuntalain tavoitteiden toteuttamisessa kyse on epäilemättä julkisesta tehtävästä. Toiminnan lakisääteinen perusta nostaa kilpailunrajoituksista annetun lain soveltamiskynnystä. Liikuntapalvelujen tuottamisen julkisoikeudellisesta luonteesta ei voida kuitenkaan tehdä vielä sitä johtopäätöstä, että kaikki kuntien tarjoamat liikuntapalvelut jäisivät automaattisesti kilpailunrajoituksista annetun lain soveltamisalan ulkopuolelle. Täysin mahdollista on, että kunta tarjoaa julkisoikeudellisten suoritteidensa ohella myös kaupallisia palveluja, joissa yksityisten yrittäjien tapaan tarjotaan hyödykkeitä asiakkaille. Kilpailuoikeudellisen yleisperiaatteen mukaan ratkaisevaa ei ole toiminnalle annettu juridinen muoto vaan toiminnan luonne ja vaikutukset. Ratkaisu on siten tehtävä kunnan toiminnan sisällöllisen arvioinnin perusteella. Kunnan laajentaessa toimintaansa selvästi liiketoiminnan puolelle, toimintaa tulee arvioida samojen pelisääntöjen mukaan kuin muutakin elinkeinonharjoittamista.

Liikuntapalveluiden saatavuuteen liittyvät yleiset liikuntapoliittiset ja kansanterveydelliset päämäärät eivät lähtökohtaisesti estä kilpailunrajoituksista annetun lain soveltamista, mikäli palvelun tarjoamisen toteuttamistapaa ja luonnetta on pidettävä liiketoiminnallisena. Kilpailunrajoituksista annetun lain esitöissä (HE 148/1987 vp. s. 16) on todettu, ettei elinkeinon harjoittaminen aina
välttämättä edellytä, että toimintaa harjoitetaan taloudellisen voiton tavoittelemiseksi elinkeinonharjoittajalle itselleen tai toiselle.
Elinkeinonharjoittaminen edellyttää kuitenkin yleensä, että toimintaan liittyy ansiotarkoitus. Tavallisesti tämä ilmenee siitä, että hyödykkeitä myydään vastiketta vastaan. Toiminta voi olla luonteeltaan vastikkeellista, vaikka jokaisesta suorituksesta ei vaaditakaan vastasuoritusta. Jotta kyse olisi elinkeinotoiminnasta, toiminnan on kokonaisuutena tarkastellen täytettävä 3 §:n 1 momentissa edellytetyt liiketoiminnallisuuden vaatimukset, eli että toiminta on organisoitu liiketoiminnallisesti ja konsepti muutoinkin on verrannollinen yksityiseen yritystoimintaan. Vastikkeellisuus indisoi elinkeinotoimintaa. Ottaen kuitenkin huomioon, että varsin suuresta osasta kuntien ja muiden julkisyhteisöjen suoritteista peritään vastike, tilojen vuokrauksen vastikkeellisuus ei yksinään riitä tekemään siitä elinkeinotoimintaa.

Rauman kaupunki on pyrkinyt lisäämään kaupungin omistuksessa ja hallinnassa olevien liikuntatilojen hyötykäyttöä antamalla tilat iltaisin yleisön käyttöön.
Menettelyllä kaupunki on liikuntalain mukaisesti pyrkinyt lisäämään liikuntapalvelujen saatavuutta kunnan alueella. Perityillä vastikkeilla katetaan oppilaitosten ilta-aukiolosta syntyviä ylimääräisiä kustannuksia. Toisaalta vuoromaksun perimisellä on pyritty edistämään sitä, että varatut vuorot käytetään.

Liikuntatilojen maksut eivät määräydy liiketaloudellisten periaatteiden mukaan, vaan niissä käytetään yhteiskuntapoliittista harkintaa kuten muissakin kunnallisissa palveluissa. Maksut koituvat kaupungin liikunta- ja nuorisotoimen hyväksi. Maksujen määrittämisessä etusija on annettu kansalaisten liikuntaa lisääville urheiluseuroille ja muille aatteellisille yhdistyksille, joiden maksama korvaus on yrityksiltä perittyä olennaisesti alhaisempi. Myös nuorison taksat ovat
alhaisempia. Toiminta ei ole ollut rajoituksetta yleisölle kohdennettua eikä ole tapahtunut tiettyä liikuntamuotoa harrastaville.

Toiminnalla tehostetaan julkisin varoin rahoitettujen julkisten tilojen hyötykäyttöä. Samalla kaupunki toteuttaa edellä mainittua liikuntalain 5 §:n mukaista velvoitettaan liikunnan edistämisessä ja liikuntapaikkojen järjestämisessä. Tarkoituksena ei ole taloudelliseen tulokseen tähtäävä toiminta eikä kunnalla ole liiketaloudellisia tavoitteita. Oppilaitosten liikuntatilojen vuokrauksen vastikkeellisuudesta huolimatta kunnan menettelyä ei ole pidettävä kokonaisuutena arvioiden sillä tavoin liiketoiminnallisena, kuin mitä kilpailunrajoituksista annetun lain 3 §:ssä tarkoitetaan. Rauman kaupunkia ei ole, salliessaan hallitsemiensa urheilutilojen iltakäytön korvausta vastaan, pidettävä
kilpailunrajoituksista annetun lain 3 §:n 1 momentin tarkoittamana elinkeinonharjoittajana. Tähän nähden kaupungin liikuntatilojen hinnoittelua ei voida arvioida kilpailunrajoituksista annetun lain säännösten perusteella.

Kilpailuneuvosto on lisäksi lausunut, että Rauman kaupungin riitautetulla menettelyllä oppilaitosten salien vuokraamisessa ei voi olla vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Kauppavaikutusten puuttuminen on ilmeistä. EY:n kilpailuoikeuden elinkeinonharjoittajan määritelmä ei myöskään eroa sillä tavoin kilpailunrajoituksista annetun lain määritelmästä, että lakien välillä voitaisiin katsoa olevan hakijan väittämän kaltainen ristiriita. EY-oikeus ei siten anna aihetta muuttaa edellä olevaa ratkaisua, johon on päädytty kansallista lakia soveltaen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Rauman Tenniskeskus Oy on kilpailuneuvoston päätöksestä tekemässään valituksessa uudistaen ja osittain täydentäen aikaisemmin esittämänsä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa kilpailuneuvoston päätöksen kokonaisuudessaan ja toteaa Rauman kaupungin olevan kilpailunrajoituksista annetun lain 3 §:n tarkoittama elinkeinonharjoittaja sen vuokratessa omistamiaan ja hallitsemiaan sisäliikuntatiloja yksityisille ja yhteisöille. Lisäksi yhtiö on pyytänyt, että korkein hallinto-oikeus ryhtyy toimenpiteisiin Rauman kaupunkiin nähden tämän toimiessa vastoin kilpailunrajoituksista annettua lakia vuokratessaan liikuntatiloja kustannusvastaamattomalla alihinnoittelulla.

Rauman kaupungin toiminta täyttää kilpailunrajoituksista annetun lain 3 §:ssä tarkoitetun elinkeinonharjoittajan tunnusmerkistön. Rauman kaupunki tarjoaa yleisölle vuokraa vastaan tiloja käytettäväksi käyttäjäryhmille, joita ei ole ennalta määritelty, ja ehdoilla joissa ei tilojen käyttötarkoitusta ole tarkemmin rajattu. Toiminta ei ole satunnaista vaan pitkälle aikavälille luotua ja suunnitelmallista.

Maksujen perimispolitiikka, joka on mainittu kilpailuneuvoston päätöksessä, antaa vääristyneen kuvan todellisuudesta, sillä faktisesti käyttäjäryhmiltä peritään
kautta linjan maksuja, joskin kustannusvastaamattomasti.

Rauman kaupungin toiminta tähtää suunnitelmallisesti tulojen hankkimiseen. Kaupungin rooli ei tässä toiminnassa ole terveys- ja sosiaalihuollon tai koulutoimen lakisääteisten velvoitteiden täyttämistä. Kaupunki harjoittaa liikuntatilojen vuokraamistoimintaa vapailla, lailla sulkemattomilla markkinoilla suhteessa muihin saman alan yrittäjiin nähden kilpailuasetelmassa.

Liikuntalaki ei anna kunnille oikeuksia eikä valtuuksia toimia kilpailunrajoituksista annetun lain vastaisesti. Kilpailuneuvoston päätöksestä ei käy ilmi se rajanveto,
jolla kilpailuneuvosto katsoo Rauman kaupungin harjoittaman toiminnan lukeutuvan kilpailunrajoituksista annetun lain soveltamisen ulkopuolelle.

Rauman kaupunki tarjoaa yleisölle vastiketta vastaan juuri samantyyppisiä liikuntatiloja kuin Rauman Tenniskeskus Oy. Erona toiminnoille on vain se, että kaupungin toiminta on verovaroilla subventoitua. Tästä seuraa, että Rauman
Tenniskeskus Oy:llä ei ole edes teoriassa mahdollisuutta toimia liiketaloudellisesti mitattuna kannattavasti.

Rauman kaupunki on antanut asiassa selityksen.

Rauman Tenniskeskus Oy on antanut vastaselityksen, jossa se on pyytänyt suullisen käsittelyn järjestämistä. Rauman kaupungin toiminnassa on kysymys tavanomaiseen liiketoimintaan saadusta subventiosta, joka antaa saajalleen merkittävän kilpailuedun. Rauman kaupunki ei ole täyttänyt käsiteltävänä olevassa asiassa liikuntalain 2 §:n 3 momentissa säädettyä kunnan velvollisuutta olla paikallinen ja alueellinen koordinaattori, yleisten edellytysten ja puitteiden luoja sekä yhteistyön ja -toiminnan kehittäjä. Koordinaatio on käsittänyt ainoastaan
omien liikuntapaikkojen polkuhinnalla tapahtuvan tarjonnan ja ohjaamisen yleisölle.

Rauman Tenniskeskus Oy on vastaselityksensä jälkeen toimittanut vielä lisäkirjoituksen korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että nyt kysymyksessä olevan asian tosiseikat ovat tulleet riittävästi selvitetyiksi niiden oikeudellista arviointia varten. Koska asian selvittämiseksi ei ole tarpeen järjestää suullista käsittelyä, korkein hallinto-oikeus hylkää hallintolainkäyttölain 37 §:n nojalla Rauman Tenniskeskus Oy:n suullisen käsittelyn toimittamista koskevan vaatimuksen.

Asiassa on kysymys Rauman kaupungin noudattamasta, kilpailuneuvoston päätöksessä lähemmin selostetusta hinnoittelusta kaupungin vuokratessa omistamiaan ja hallitsemiaan koulujen sisäliikuntatiloja. Rauman Tenniskeskus Oy:n mukaan kaupunki on tarjonnut koulujen sisäliikuntatiloja käyttäen kustannuksia vastaamatonta alihinnoittelua rajallisilla markkinoilla vaikeuttaen siten kilpailunrajoituksista annetun lain vastaisella tavalla yksityisen yrityksen liiketoimintaa samalla alalla.

Kilpailunrajoituksista annetusta laista, erityisesti sen 8, 12 ja 16 §:stä, ilmenee, että kilpailuvirastolla on toimivalta ryhtyä sanotun lain nojalla siinä tarkoitettuihin toimenpiteisiin kilpailunrajoituksen johdosta, kun on kysymys elinkeinonharjoittajan tai elinkeinoharjoittajien yhteenliittymän toiminnasta. Lain 3
§:n 1 momentissa määritellään laissa käytetty elinkeinonharjoittajan käsite. Säännöksen mukaan elinkeinonharjoittajalla tarkoitetaan luonnollista henkilöä tai yksityistä tai julkista oikeushenkilöä, joka ammattimaisesti pitää kaupan, ostaa, myy tai muutoin vastiketta vastaan hankkii tai luovuttaa tavaroita tai palveluksia (hyödykkeitä).

Liikuntalain (984/1979) 2 §:n mukaan yleisten edellytysten luominen liikuntatoiminnalle on ensisijaisesti valtion ja kuntien tehtävänä. Lain 5 §:ssä (1164/1996) täsmennetään, että kunnan tulee luoda edellytyksiä liikunnalle edistämällä liikunta-alan paikallista ja alueellista yhteistyötä, tukemalla liikunnan kansalaistoimintaa ja tarjoamalla liikuntapaikkoja sekä tarvittaessa itse järjestää liikuntatoimintaa ottaen huomioon myös liikunnan erityisryhmien tarpeet. Vuoden 1999 alusta voimaan tulleen uuden liikuntalain (1054/1999) 2 §:n 1 ja 3 momentissa on vastaavanlaiset säännökset kunnan tehtävistä.

Vuokratessaan koulujen sisäliikuntatiloja yleisölle käytettäväksi liikuntatoimintaan Rauman kaupunki harjoittaa liikuntalaissa tarkoitettua julkista tehtävää.
Pelkästään tämä seikka ei kuitenkaan sulje pois sitä, että kilpailunrajoituksista annettu laki voisi tulla sovellettavaksi kaupunkiin. Liikuntatilojen vuokraaminen on luonteeltaan yleisesti ottaen toimintaa, jota myös yksityiset yritykset harjoittavat elinkeinotoiminnan muodossa. Kunnan harjoittama liikuntatilojen tarjoaminen
yleisölle voi olla rinnastettavissa yritysten vastaavaan toimintaan siten, että kilpailunrajoituksia koskevat säännökset tulevat yhdenmukaisella tavalla sovellettavaksi.

Edellä olevan johdosta asiassa on arvioitava, liittyykö Rauman kaupungin toimintaan liikuntatilojen vuokraamisessa sellaisia piirteitä, ettei siinä ole kysymys kilpailunrajoituksista annetun lain 3 §:n 1 momentissa tarkoitetusta ammattimaisesta hyödykkeiden luovuttamisesta vastiketta vastaan.

Asiassa on selvitetty, että Rauman kaupunki on pyrkinyt lisäämään kaupungin omistuksessa ja hallinnassa olevien liikuntatilojen hyötykäyttöä antamalla tilat iltaisin yleisön käyttöön. Tästä käytöstä on peritty vastiketta, mutta maksut eivät ole määräytyneet liiketaloudellisten periaatteiden mukaan eivätkä ole perustuneet kustannuslaskelmiin. Maksujen määrittämisessä on annettu etusija kansalaisten liikuntaa lisääville urheiluseuroille ja muille aatteellisille yhdistyksille, joiden maksama korvaus on ollut yrityksiltä perittyä maksua olennaisesti alhaisempi.
Myös nuorisolta perityt maksut ovat olleet alhaisempia kuin aikuisilta perityt vastikkeet.

Kun otetaan huomioon nyt kysymyksessä olevien liikuntatilojen vuokraamiseen liittyvät edellä mainitut piirteet kokonaisuutena, kaupungin tätä toimintaa ei ole
pidettävä kilpailunrajoituksista annetun lain 3 §:n 1 momentissa tarkoitettuna ammattimaisena hyödykkeiden luovuttamisena vastiketta vastaan eikä kaupunki siten ole momentissa tarkoitettu elinkeinonharjoittaja.

Koska kilpailuneuvoston päätöksen lopputulos ei näin ollen ole lainvastainen, korkein hallinto-oikeus hylkää Rauman Tenniskeskus Oy:n valituksen.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Olof Olsson, Raimo Anttila, Tuulikki Keltanen, Olli Nykänen ja Heikki Kanninen. Asian esittelijä Satu Heikkilä.