KHO:2012:7

Viestintämarkkinalaki - Viestintäviraston toimivalta - Teleyritysten välisen erimielisyyden ratkaiseminen - Seuraamukset - Takautuva puuttuminen hinnoitteluun

Viestintävirastoa oli pyydetty selvittämään muun ohella, onko teleyritys noudattanut hinnoittelussaan viestintämarkkinalakiin perustuvia velvoitteita ja millaisiin toimiin tulisi ryhtyä mahdollisesti havaittujen hinnoittelun vääristymien oikaisemiseksi takautuvasti. Viestintävirasto oli noin kymmenen kuukautta toimenpidepyynnön vireille tulon jälkeen tekemällään päätöksellä poistanut pyynnön kohteena olleelta teleyritykseltä eräitä viestintämarkkinalakiin perustuvia hinnoittelua koskevia velvoitteita. Viestintävirasto antoi päätöksensä toimenpidepyynnön johdosta yli kaksi vuotta asian vireille tulon jälkeen, ja siinä teleyrityksen hinnoittelua oli arvioitu vain näiden muutettujen velvoitteiden perusteella.

Viestintävirasto ei ollut tutkinut teleyrityksen hinnoittelua toimenpidepyyntöä tehtäessä voimassa olleiden viestintämarkkinalain mukaisten velvoitteiden perusteella. Viestintävirasto ei myöskään ollut tutkinut toimenpidepyynnössä esitettyä hinnoittelun takautuvaa selvittämistä ja oikaisemista koskevaa vaatimusta, jolta osin se oli aiemmin siirtänyt asian Kilpailuviraston käsiteltäväksi.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että Viestintäviraston menettely oli viestintämarkkinalain vastainen siltä osin kuin virasto ei ollut mainitun lain mukaisesti ja siinä säädetyssä ajassa tutkinut sitä toimivaltaansa kuuluvaa asiaa, oliko teleyritys noudattanut viestintämarkkinalakia ja sille kyseisen lain nojalla asetettuja velvoitteita. Kun Viestintäviraston toimivaltaa koskevat säännökset mahdollistivat kysymykseen tulevilta osiltaan puuttumisen vain teleyrityksen voimassa olevaan hinnoitteluun tai muutoin sellaiseen Viestintäviraston asiaa koskevan tutkinnan aikana vielä noudattamaan menettelyyn, jota teleyritys oli tätä koskevasta kehotuksesta huolimatta jatkanut, ei teleyrityksen hinnoitteluun voitu viestintämarkkinalaissa säädetyllä tavalla tässä tapauksessa enää puuttua. Tämän vuoksi asiaa ei siinä noudatetusta virheellisestä menettelystä huolimatta palautettu Viestintävirastolle uudelleen käsiteltäväksi, vaan viraston päätöksestä tehty valitus hylättiin.

Viestintämarkkinalaki (393/2003) 119 § 2 momentti sekä 126 § 1 ja 2 momentti
Hallintolaki (434/2003) 21 § 1 ja 2 momentti

Kort referat på svenska

Päätös, jota valitus koskee

Viestintävirasto 18.6.2010 nro 349/9313/2010

I ASIAN AIKAISEMMAT VAIHEET

1. Viestintävirastolle tehty toimenpidepyyntö

MTV Oy, Subtv Oy, Suomen Urheilutelevisio Oy, SW Television Oy/Nelonen ja Yleisradio Oy ovat 28.1.2008 tehneet Viestintävirastolle toimenpidepyynnön Digita Oy:n televisio- ja radiolähetysten jakelukustannuksista. Yhtiöt ovat pyytäneet Viestintävirastoa selvittämään

– onko Digita Oy noudattanut televisio- ja radiolähetysten jakelua koskevassa hinnoittelussaan viestintämarkkinalaissa sekä Viestintäviraston päätöksissä ja hinnoitteluohjeessa annettuja määräyksiä;

– millaisiin toimiin tulisi ryhtyä mahdollisesti havaittujen hinnoittelun vääristymien oikaisemiseksi takautuvasti ja jäljellä olevan toimilupakauden ajalta; sekä

– millaisiin toimiin tulisi ryhtyä, että vuoden 2010 jälkeen tulevan toimilupakauden aikana varmistetaan jakelukustannusten pysyminen kohtuullisen pääoman tuoton rajoissa.

2. Viestintäviraston päätös 23.5.2008

Viestintävirasto on tehnyt päätöksen Digita Oy:n digitaalisten televisiolähetyspalvelujen hinnoittelusta 23.5.2008 (nro 249/9313/2008).

Viestintäviraston päätöksen perusteluissa on asian rajauksen osalta todettu muun ohella seuraavaa:

Televisioyhtiöiden Viestintävirastolle jättämä toimenpidepyyntö koskee sekä televisio- että radiolähetysten jakelukustannusten selvittämistä. Osapuolten tapaamisessa 29.2.2008 sovittiin kuitenkin, että tässä vaiheessa Viestintävirasto selvittää ainoastaan televisiolähetyspalvelujen hinnoittelun ja radiolähetyspalvelujen osalta hinnoittelu tutkitaan tarvittaessa myöhemmin.

3. Valitus korkeimmalle hallinto-oikeudelle

MTV Oy, Subtv Oy, Suomen Urheilutelevisio Oy, SW Television Oy/Nelonen ja Yleisradio Oy ovat Viestintäviraston päätöksestä 23.5.2008 tekemässään valituksessa vaatineet, että korkein hallinto-oikeus ensisijaisesti:

– palauttaa Viestintäviraston päätöksen kohteena olevan asian käsittelyn kokonaisuudessaan Viestintävirastolle;

– määrää Viestintäviraston käsittelemään asian uudelleen alkuperäisessä toimenpidepyynnössä määritellyssä asiallisessa ja ajallisessa laajuudessa siten, että valittajilla on käsittelyn aikana tiedoksi saatuna se aineisto, joka yhtiöille niiden asianosaisaseman perusteella kuuluu ja joka määritellään tarkemmin Helsingin hallinto-oikeudessa käsiteltävänä olevassa prosessissa eriyttämislaskelmien julkisuudesta; sekä

– velvoittaa Viestintäviraston korvaamaan yhtiöille näiden asian hoidosta aiheutuneet oikeudenkäynti- ja asianosaiskulut korkolain mukaisine viivästyskorkoineen.

Yhtiöt ovat toissijaisesti vaatineet, että korkein hallinto-oikeus kumoaa Viestintäviraston päätöksen niiltä osin kuin Viestintävirasto on päätöksessään:

– todennut, ettei sillä ole huomautettavaa Digita Oy:n hinnoitteluperusteiden osalta tai että Digita Oy:n soveltamat laskentatavat ovat Viestintäviraston antaman ohjeistuksen mukaisia;

– rajannut tutkinnan alasta Digita Oy:n takautuvan hinnoittelun ja siirtänyt asian hinnoittelun mahdollisten vääristymien takautuvaa oikaisua koskevilta osin Kilpailuviraston käsiteltäväksi; sekä

– rajannut tutkinnan alasta radiolähetyspalvelujen hinnoittelun.

4. Korkeimman hallinto-oikeuden päätös 18.12.2009

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 18.12.2009 taltionumero 3603 jättänyt tutkimatta valittajien vaatimukset siltä osin kuin ne ovat kohdistuneet Viestintäviraston menettelyyn toimenpidepyynnön johdosta radiolähetyspalveluja koskevalta osalta. Muilta osin korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen.

Korkein hallinto-oikeus on kumonnut Viestintäviraston päätöksen ja palauttanut asian virastolle uudelleen käsiteltäväksi siltä osin kuin päätöksessä on katsottu, että Digita Oy on esittänyt kustannusperusteet 1.5.2008 voimaan tulleissa digitaalisten televisiolähetyspalvelujen (A-, B- ja C-kanavaniput) hinnastoissa olevalle kapasiteetin (All time) hinnalle kuukautta kohden 1 Mbit/s nopeudella, kun sopimus on vähintään vuoden mittainen, ja että hinnaston mukainen kapasiteetin (All time) hinta 1 Mbit/s nopeudella on yhtiölle Viestintäviraston päätöksessä 3.9.2004 (dnro 183/934/2004) asetettujen velvoitteiden ja viestintämarkkinalain 84 §:n mukaisesti kustannussuuntautunut.

Korkein hallinto-oikeus on muutoin hylännyt valituksen sekä valittajien ja Digita Oy:n esittämät vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

II VIESTINTÄVIRASTON VALITUKSENALAINEN PÄÄTÖS

Viestintävirasto on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut, että Digita Oy:n valtakunnallisen analogisen radiolähetyspalvelun hinnoittelu on yhtiölle Viestintäviraston päätöksessä 10.11.2008 (dnro 1668/934/2008) asetettujen velvoitteiden ja viestintämarkkinalain 84 §:n mukaisesti syrjimätöntä.

Viestintävirasto on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, lausunut päätöksensä perusteluina (kohdat 4-6) seuraavaa:

– – –

Kohta 4. Digita Oy:n velvollisuudet radiolähetyspalvelujen hinnoittelussa

Viestintävirasto antoi 3.9.2004 Digita Oy:lle päätöksen (dnro 183/934/2004) huomattavasta markkinavoimasta televisio- ja radiotoiminnan lähetyspalvelujen markkinoilla. Digita Oy:lle asetettiin päätöksessä velvollisuudet luovuttaa maanpäällisen joukkoviestintäverkon kapasiteettia, julkaista toimitusehdot ja hinnasto, noudattaa kustannussuuntautunutta ja syrjimätöntä hinnoittelua ja muutoinkin syrjimättömiä ehtoja, käyttää kustannuslaskentajärjestelmää sekä eriyttää säännelty toiminto yhtiön muusta palvelun tarjonnasta.

Viestintävirasto antoi 10.11.2008 Digita Oy:lle uuden päätöksen (dnro 1668/934/2008) huomattavasta markkinavoimasta televisio- ja radiolähetyspalvelujen tukkumarkkinalla. Tässä päätöksessä Digita Oy:lle asetettiin analogisten valtakunnallisten radiolähetyspalvelujen markkinalla velvollisuudet vuokrata maanpäällistä joukkoviestintäverkkoa, julkaista toimitusehdot ja hinnasto sekä noudattaa syrjimätöntä hinnoittelua ja muutoinkin syrjimättömiä ehtoja.

Syrjimättömällä ehdolla tarkoitetaan viestintämarkkinalain 84 §:n mukaan ehtoa, joka kohtelee samanlaisessa tilanteessa olevia teleyrityksiä tasapuolisesti. Jos teleyritys käyttää tiettyä palvelua itse tai tarjoaa sitä tytäryhtiölleen tai muulle sellaiselle taholle, sen on tarjottava vastaavaa palvelua vastaavin ehdoin myös kilpailevalle teleyritykselle.

Teleyritys vastaa itse viestintämarkkinalain nojalla säänneltyjen tuotteiden hinnoittelun säädöstenmukaisuudesta. Viestintämarkkinalain 86 § asettaa teleyritykselle velvollisuuden osoittaa, että sen tuotteesta tai palvelusta perimä hinta on kustannussuuntautunut ja/tai syrjimätön, kun yrityksellä on velvollisuus kustannussuuntautuneeseen ja/tai syrjimättömään hinnoitteluun ja hinnoittelua koskeva asia on Viestintäviraston käsittelyssä. Digita Oy on lain tarkoittama teleyritys.

Kohta 5. Viestintäviraston toimivalta

Viestintävirasto on tutkinut Digita Oy:n radiolähetyspalvelujen hinnoittelua viestintämarkkinalain 119 §:n ja 126 §:n nojalla. Jos teleyritys tai henkilö, jonka oikeutta tai etua asia koskee, katsoo, että joku toimii viestintämarkkinalain ja sen nojalla annettujen säännösten vastaisesti, se voi saattaa asian Viestintäviraston tutkittavaksi. Viestintäviraston tehtävänä on valvoa viestintämarkkinalain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamista.

Kohta 6. Asian käsittely Viestintävirastossa

Asian selvittäminen

Viestintävirasto pyysi 3.3.2010 päivätyllä selvityspyynnöllään Digita Oy:tä selvittämään ja osoittamaan radiolähetyspalveluista perimiensä korvausten ja toimitusehtojen syrjimättömyyden. Digita Oy:tä pyydettiin selvityksessään esittämään vähintään seuraavat yksityiskohtaiset tiedot:

– yksittäisten asiakkaiden kanssa sovitut, julkiseen hinnastoon perustuvat hinnat tai siitä poikkeavat sopimushinnat;
– valtakunnallisista analogisista radiolähetyspalveluista myönnetyt alennukset ja niiden määräytymisperusteet;
– kaikkien Digita Oy:ltä vuonna 2009 valtakunnallisia analogisia radiolähetyspalveluja ostaneiden asiakkaiden tiedot, mukaan luettuna asiakkaan hankkiman kapasiteetin määrä ja/tai muut asiakkaan maksaman korvauksen määräytymiseen vaikuttaneet seikat;
– kunkin asiakkaan Digita Oy:lle valtakunnallisista analogisista radiolähetyspalveluista maksamat korvaukset vuodelta 2009;
– Digita Oy:ltä vuonna 2009 valtakunnallisia analogisia radiolähetyspalveluja ostaneiden asiakkaiden kanssa solmittujen sopimusten sopimusehdot; sekä
– tammikuun 2008 jälkeen valtakunnallisten analogisten radiolähetyspalvelujen hinnoitteluperusteissa tapahtuneet merkittävät muutokset.

Digita Oy toimitti vastaukset viraston selvityspyyntöön 30.3.2010 sekä 30.4.2010. Lisäksi selvityksiä on käyty läpi Viestintäviraston ja Digita Oy:n edustajien tapaamisessa 19.5.2010.

Viestintävirasto on 25.5.2010 antanut Digita Oy:lle sekä toimenpidepyynnön tekijöille tiedoksi viraston valmisteleman päätösluonnoksen sekä varannut osapuolille mahdollisuuden lausua päätösluonnoksen perusteluista.

Digita Oy ilmoitti 8.6.2010, ettei sillä ole lausuttavaa asiasta. Yleisradio Oy, MTV Oy ja Sanoma Entertainment Oy ovat yhteisessä 9.6.2010 päivätyssä lausunnossaan todenneet, ettei viraston päätösluonnoksessa ole riittävällä tavalla tarkasteltu osavaltakunnallisten verkkojen hinnoittelua, yleistä kustannussuuntautuneisuutta eikä toiminnan tehokkuutta. Yhtiöt ovat pyytäneet, että virasto selvittää radiolähetyspalvelujen hinnoittelun selvityspyynnön mukaisesti koko laajuudessa. MTV Media Oy on 9.6.2010 antamassaan lausunnossa todennut, ettei se ole tyytyväinen Viestintäviraston päätökseen, ja on pyytänyt asiasta uutta ja laajempaa selvitystä. Televisioyhtiöiden lausunnoissa ei ole puututtu päätösluonnoksessa esitettyihin syrjimättömyyden arvioinnin perusteisiin.

Asian rajaus

Televisioyhtiöt ovat 28.1.2008 tehneet virastolle toimenpidepyynnön Digita Oy:n televisio- ja radiolähetyspalvelujen hinnoittelusta. Televisiolähetyspalvelujen osalta asia on ratkaistu Viestintäviraston päätöksillä 23.5.2008 ja 16.3.2010. Televisiolähetyspalvelujen hinnoittelun selvittämisen yhteydessä on osapuolten kanssa sovittu, että radiolähetyspalvelujen hinnoittelu tutkitaan tarvittaessa myöhemmin.

Digita Oy:lle asetettuja HMV-velvoitteita on muutettu 10.11.2008 annetulla päätöksellä. Päätöksestä ei ole valitettu, ja se on lainvoimainen. Viestintävirasto on alkuvuodesta 2010 ryhtynyt selvittämään Digita Oy:n valtakunnallisten radiolähetyspalvelujen hinnoittelua voimassa olevien HMV-velvoitteiden nojalla. Digita Oy:llä ei ole 10.11.2008 jälkeen ollut velvollisuutta hinnoitella valtakunnallisia radiolähetyspalvelujaan kustannussuuntautuneesti.

Viestintäviraston tehtävänä on viestintämarkkinalain 119 §:n perusteella valvoa kyseisen lain ja sen nojalla annettujen määräysten noudattamista. Viestintävirasto voi viestintämarkkinalain 121 §:n mukaisesti velvoittaa lakia tai sen nojalla annettuja säännöksiä ja määräyksiä rikkovan tahon korjaamaan virheensä tai laiminlyöntinsä, mikäli tämä ei kehotuksesta huolimatta kohtuullisessa, vähintään kuukauden määräajassa oikaise menettelyään. Velvoitteen tehosteeksi voidaan asettaa uhkasakko tai uhka siitä, että toiminta keskeytetään taikka että tekemättä jätetty toimenpide teetetään rikkojan kustannuksella. Viestintäviraston käytettävissä olevien sanktiokeinojen tavoitteena on lainrikkomistilanteissa varmistaa, että yritys oikaisee toimintansa lainmukaiseksi. Sen sijaan Viestintävirastolla ei ole mahdollisuutta takautuvasti puuttua Digita Oy:n hinnoitteluun eikä velvoittaa Digita Oy:tä muuttamaan vuonna 2008 voimassa ollutta hinnoittelua. Edellä mainituista syistä johtuen Viestintävirasto ei ole tutkinut Digita Oy:n valtakunnallisten radiolähetyspalvelujen ennen 10.11.2008 voimassa olleen hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta.

Digita Oy:llä on todettu olevan huomattavan markkinavoiman asema valtakunnallisten radiolähetyspalvelujen markkinoilla. Tämän vuoksi Viestintäviraston selvitys on rajattu koskemaan ainoastaan valtakunnallisia radiolähetyspalveluja ja suppeammat osavaltakunnalliset ja paikalliset radiolähetyspalvelut on rajattu selvityksen ulkopuolelle. Digita Oy:llä on oikeus hinnoitella muut kuin valtakunnalliset radiolähetyspalvelunsa HMV-velvoitteiden sitä rajoittamatta.

– – –

III KÄSITTELY KORKEIMMASSA HALLINTO-OIKEUDESSA

1. Yleisradio Oy:n valitus

Yleisradio Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus:

– palauttaa Viestintäviraston päätöksen kohteena olevan asian käsittelyn Viestintävirastoon;

– määrää Viestintäviraston käsittelemään asian uudelleen alkuperäisessä toimenpidepyynnössä määritellyssä asiallisessa laajuudessa siten, että Viestintävirasto tutkii Digita Oy:n radiolähetyspalvelujen hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden;

– määrää Viestintäviraston käsittelemään asian uudelleen alkuperäisessä toimenpidepyynnössä määritellyssä ajallisessa laajuudessa siten, että Viestintävirasto tutkii Digita Oy:n radiolähetyspalvelujen hinnoittelun toimenpidepyynnön tekemistä edeltävältä ajalta; sekä

– velvoittaa Viestintäviraston korvaamaan Yleisradio Oy:n oikeudenkäynti- ja asianosaiskulut korkolain mukaisine viivästyskorkoineen.

Yleisradio Oy on esittänyt vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa:

Yleisradio Oy on yhdessä eräiden muiden yhtiöiden kanssa tehnyt Viestintävirastolle 28.1.2008 toimenpidepyynnön, jossa Viestintävirastoa on pyydetty tutkimaan Digita Oy:n perimiä televisio- ja radiolähetysten jakelukustannuksia. Yleisradio Oy on lisäksi 27.3.2008 pyytänyt Viestintävirastoa sisällyttämään tutkintaansa toimenpidepyynnön mukaisesti myös muun ohella Digita Oy:n radiolähetyspalvelujen hinnoittelun arvioinnin.

Viestintävirasto on 3.9.2004 antamassaan huomattavaa markkinavoimaa koskevassa päätöksessään määritellyt Digita Oy:n huomattavan markkinavoiman yritykseksi analogisten ja digitaalisten radiolähetyspalvelujen markkinoilla. Kyseisellä päätöksellä Viestintävirasto on asettanut Digita Oy:lle velvoitteen hinnoitella kyseiset palvelut kustannussuuntautuneesti ja syrjimättömästi.

Viestintävirasto on 10.11.2008 antanut uuden huomattavaa markkinavoimaa koskevan päätöksen, jossa Viestintävirasto on analogisten radiolähetyspalvelujen osalta pitänyt voimassa Digita Oy:n huomattavan markkinavoiman aseman, mutta poistanut yhtiön velvoitteen hinnoitella radiolähetyspalvelut kustannussuuntautuneesti. Digitaalisten radiolähetyspalvelujen markkinalla Viestintävirasto on tulkinnut Digita Oy:n huomattavan markkinavoiman aseman päättyneen.

Viestintävirasto ei ole valituksenalaisessa päätöksessään selvittänyt Digita Oy:n radiolähetyspalvelujen hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta. Perusteena menettelylleen Viestintävirasto on käyttänyt 10.11.2008 tekemäänsä huomattavan markkinavoiman päätöstä, jonka nojalla se oli poistanut Digita Oy:ltä radiolähetyspalveluja koskevan hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden velvoitteen.

Yleisradio Oy:n yhdessä muiden yhtiöiden kanssa tekemän toimenpidepyynnön aikaan tammikuussa 2008 Digita Oy:tä sitoi velvoite hinnoitella radiolähetyspalvelunsa kustannussuuntautuneesti. Viestintäviraston olisi tullut tutkia Digita Oy:n hinnoittelu toimenpidepyynnön tekemisen aikana voimassa olleiden velvoitteiden mukaisesti.

Viestintäviraston päätöksessä on todettu, ettei Viestintävirastolla ole mahdollisuutta puuttua takautuvasti Digita Oy:n hinnoitteluun. Viestintäviraston esittämä toimivallan rajaus on lakiin perustumaton. Viestintäviraston oikeus asettaa teleyritykselle velvollisuus kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun perustuu viestintämarkkinalain 37 §:ään. Viestintävirastolla on viestintämarkkinalain 119 §:n mukaisesti toimivalta ja velvollisuus valvoa viestintämarkkinalain sekä sen nojalla annettujen säännösten noudattamista. Viestintämarkkinalaki tai laki viestintähallinnosta ei ajallisesti rajaa Viestintäviraston toimivaltaa.

Viestintämarkkinalain esityöt eivät tunne Viestintäviraston valvontavelvollisuuden ajallista toimivaltarajausta, vaan valvontavelvollisuus on kirjoitettu yleisesti voimassa olevaksi. Jos Viestintäviraston esittämä toimivaltarajaus olisi olemassa, siitä olisi säädetty laissa.

Viestintämarkkinalain 126 §:n 1 momentissa annetaan teleyritykselle tai henkilölle, jonka oikeutta tai etua asia koskee, oikeus saattaa asia Viestintäviraston tutkittavaksi, mikäli se katsoo, että joku toimii viestintämarkkinalain tai sen nojalla annettujen säännösten vastaisesti. Viestintämarkkinalain 126 §:n 2 momentissa velvoitetaan Viestintävirasto ratkaisemaan 1 momentissa mainittu asia.

Viestintäviraston on valvottava viestintämarkkinalain nojalla asettamiensa hinnoitteluvelvoitteiden noudattamista kyseisten velvoitteiden asettamisesta lähtien. Viestintäviraston olisi siten tullut valvoa Digita Oy:n radiolähetyspalvelujen hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta vuonna 2004 tekemänsä huomattavan markkinavoiman päätöksen antamispäivästä alkaen.

Digita Oy:n hinnoittelun kustannussuuntautuneisuus on ollut Yleisradio Oy:n lakiin perustuva oikeus ja etu. Yleisradio Oy:llä on ollut oikeutettu odotus Digita Oy:n hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuteen. Yleisradio Oy:llä on ollut oikeus saattaa asia Viestintäviraston käsiteltäväksi ja saada se käsitellyksi ilman aiheetonta viivytystä. Yleisradio Oy ei ole saanut sen oikeutta ja etua koskevaa asiaa käsitellyksi.

Viestintävirasto on 17.4.2008 siirtänyt Yleisradio Oy:n toimenpidepyynnön Kilpailuvirastolle siltä osin kuin toimenpidepyynnössä oli esitetty pyyntö oikaista mahdollisesti havaittuja hinnoittelun vääristymiä takautuvasti. Asian siirto Kilpailuvirastolle radiolähetyspalvelujen taannehtivan hinnoittelun osalta on ollut lakiin perustumaton ja epälooginen sekä vastoin Kilpailuviraston ja Viestintäviraston välistä yhteistyötä käsittelevässä muistiossa sovittuja menettelytapoja.

Kilpailuviraston tutkinta perustuu kilpailunrajoituslakiin, eikä kilpailunrajoituslaissa säännellä eikä edellytetä kustannussuuntautuneisuutta. Viestintämarkkinalain mukainen hinnoitteluarviointi on tässä tapauksessa kilpailunrajoituslain mukaista hinnoitteluarviointia ankarampaa.

Kilpailuviranomaisen tehtäväkenttään ei lähtökohtaisesti tule kuulua hintaregulaattorina toimiminen etenkään aloilla, joihin liittyen hinnoittelusta on annettu erityissäännöksiä ja joiden valvontaa varten on perustettu erityinen markkinaviranomainen. Kilpailuviraston ja Viestintäviraston välisessä työnjaossa on pyritty siihen, että Kilpailuvirasto tutkii tavanomaisilla markkinoilla esiintyviä kilpailunrikkomuksia ja jättää erityissääntelyn alaisina toimivien markkinoiden valvonnan erityisviranomaisille. Kilpailuvirastolla ei ole samoja resursseja eikä markkinakohtaista asiantuntemusta tutkia viestintämarkkinakohtaisen hinnoittelun kohtuullisuutta kuin Viestintävirastolla.

Digita Oy:n radiolähetyspalvelujen hinnoittelu ei ole useana viimeksi kuluneena vuonna ollut kustannussuuntautunutta. Yleisradio Oy on maksanut radiolähetyspalveluista Digita Oy:lle ylihintaa.

2. Viestintäviraston lausunto

Viestintävirasto on Yleisradio Oy:n valituksen johdosta antamassaan lausunnossa vaatinut, että valitus hylätään. Viestintävirasto on esittänyt perusteluina vaatimukselleen muun ohella seuraavaa:

Yleisradio Oy ja eräät muut yhtiöt ovat 28.1.2008 tehneet Viestintävirastolle toimenpidepyynnön Digita Oy:n televisio- ja radiolähetyspalvelujen hinnoittelusta. Televisiolähetyspalvelujen osalta asia on ratkaistu Viestintäviraston päätöksillä 23.5.2008 ja 16.3.2010. Televisiolähetyspalvelujen hinnoittelun selvittämisen yhteydessä on osapuolten kanssa sovittu, että radiolähetyspalvelujen hinnoittelu tutkitaan tarvittaessa myöhemmin.

Digita Oy:lle on 10.11.2008 annetulla huomattavan markkinavoiman päätöksellä asetettu valtakunnallisten radiolähetyspalvelujen markkinoilla velvollisuus hinnoitella palvelunsa syrjimättömästi ja käyttää muutoinkin syrjimättömiä ehtoja. Päätöksestä ei ole valitettu. Digita Oy:llä ei ole 10.11.2008 jälkeen ollut velvollisuutta hinnoitella valtakunnallisia radiolähetyspalvelujaan kustannussuuntautuneesti.

Viestintäviraston huomattavan markkinavoiman velvoitteiden valvonnan tarkoituksena on varmistaa, että kulloinkin voimassa olevia velvoitteita noudatetaan. Viestintäviraston valvonta kohdistuu ainoastaan huomattavan markkinavoiman yrityksen voimassa oleviin hintoihin ja sopimusehtoihin. Viestintävirastolla ei sen sijaan ole viestintämarkkinalain perusteella mahdollisuutta tutkia hinnoittelun kohtuullisuutta takautuvasti sellaisten hintojen osalta, jotka eivät enää ole voimassa.

Viestintämarkkinoita koskevat direktiivit edellyttävät ennakollista puuttumista huomattavan markkinavoiman yrityksen aiheuttamiin kilpailuongelmiin siten, että kohtuuton hinnoittelu estetään tulevaisuudessa. Sen sijaan direktiivien tai viestintämarkkinalain tarkoituksena ei ole keskittää sääntelyviranomaisen valvontaa menneen markkinavoiman mahdollisen väärinkäytön valvontaan.

Epäillyn määräävän markkina-aseman väärinkäytön takautuva tutkinta kuuluu kilpailuviranomaisille. Tältä osin Viestintävirasto on siirtänyt nyt kysymyksessä olevan asian Kilpailuvirastolle.

Hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden tutkiminen edellyttää täsmällisiä ja yksityiskohtaisia tietoja hinnoittelun perusteena olleista kustannuksista. Digita Oy:llä ei ole velvollisuutta säilyttää ennen 10.11.2008 voimassa olleen hinnoittelun perusteena olleita kustannuslaskennan tietoja ja hinnoittelulaskelmia. Hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden tutkiminen on mahdotonta ilman tutkittavalta yritykseltä saatavia hinnoittelu- ja kustannuslaskelmia.

Viestintävirasto on valituksenalaisessa päätöksessään tutkinut, noudattaako Digita Oy:n hinnoittelu päätöksen tekemisen aikaan voimassa olleita huomattavan markkinavoiman velvoitteita. Viestintävirasto on todennut, että palvelun hinnoittelu on ollut yhtiölle asetettujen velvoitteiden mukaisesti syrjimätöntä.

3. Muut selitykset

Digita Oy on Yleisradio Oy:n valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus hylätään.

Yleisradio Oy on antanut Viestintäviraston lausunnon ja Digita Oy:n selityksen johdosta vastaselityksen.

Yleisradio Oy:n vastaselitys on lähetetty Viestintävirastolle ja Digita Oy:lle tiedoksi.

IV KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISU

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Yleisradio Oy:n valitus hylätään.

2. Yleisradio Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

V KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

1. Pääasia

1.1 Sovellettavat säännökset

Viestintämarkkinalain (393/2003) 119 §:n 2 momentin mukaan Viestintäviraston tehtävänä on valvoa kyseisen lain sekä sen nojalla annettujen säännösten noudattamista.

Viestintämarkkinalain 126 §:ssä on säädetty erimielisyyksien ratkaisemisesta Viestintävirastossa. Kyseisen pykälän 1 momentin mukaan, jos teleyritys tai henkilö, jonka oikeutta tai etua asia koskee, katsoo, että joku toimii tämän lain ja sen nojalla annettujen säännösten vastaisesti, se voi saattaa asian Viestintäviraston tutkittavaksi. Viestintävirasto voi myös omasta aloitteestaan ottaa asian tutkittavakseen.

Viestintämarkkinalain 126 §:n 2 momentin mukaan Viestintäviraston on ratkaistava 1 momentissa mainittu asia viimeistään neljän kuukauden kuluttua asian vireille tulosta. Määräaika ei koske poikkeuksellisen laajoja asioita. Osapuolille päätöksen yhteydessä asetettavien velvoitteiden tulee olla tämän lain säännösten mukaisia.

Viestintäviraston valvontamenettelyssä asetettavien velvoitteiden ja seuraamusten sisällöstä on säädetty viestintämarkkinalain 12 luvussa.

1.2 Radiolähetyspalvelujen hinnoittelun takautuvaa oikaisemista koskeva vaatimus

1.2.1 Asian siirtämistä koskevan ratkaisun valituskelpoisuus

Hallintolain (434/2003) 21 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen, jolle on erehdyksestä toimitettu asiakirja sen toimivaltaan kuulumattoman asian käsittelemiseksi, on viipymättä siirrettävä asiakirja toimivaltaiseksi katsomalleen viranomaiselle. Siirrosta on ilmoitettava asiakirjan lähettäjälle. Pykälän 2 momentin mukaan asiakirjaa siirrettäessä asian tutkimatta jättämisestä ei tarvitse tehdä päätöstä.

Yleisradio Oy on yhdessä eräiden muiden yhtiöiden kanssa Viestintävirastolle 28.1.2008 tekemässään toimenpidepyynnössä pyytänyt Viestintävirastoa selvittämään, onko Digita Oy noudattanut televisio- ja radiolähetysten jakelua koskevassa hinnoittelussaan viestintämarkkinalaissa sekä Viestintäviraston päätöksissä ja hinnoitteluohjeessa annettuja määräyksiä ja millaisiin toimiin tulisi ryhtyä mahdollisesti havaittujen hinnoittelun vääristymien oikaisemiseksi takautuvasti ja jäljellä olevan toimilupakauden ajalta. Yleisradio Oy on lisäksi Viestintävirastolle 27.3.2008 osoittamassaan kirjeessä erikseen pyytänyt, että Viestintävirasto ottaa päätöksessään kantaa muun ohella analogisten radiolähetysten hinnoitteluun.

Yleisradio Oy on yhdessä muiden toimenpidepyynnön tehneiden yhtiöiden kanssa Viestintävirastoon 10.4.2008 toimittamassaan kirjeessä ilmoittanut vastustavansa Viestintäviraston esitystä asian osittaisesta siirtämisestä Kilpailuvirastolle. Yhtiöt ovat edellyttäneet, että Viestintävirasto tutkii kokonaisuudessaan, onko Digita Oy noudattanut huomattavan markkinavoiman velvoitteitaan Viestintäviraston 3.9.2004 antaman päätöksen mukaisesti.

Viestintävirasto on 17.4.2008 lähettämällään kirjeellä ilmoittanut hallintolain 21 §:n nojalla siirtävänsä asian hinnoittelun mahdollisten vääristymien takautuvaa oikaisua koskevilta osin Kilpailuviraston käsiteltäväksi. Kirjeessä on siirron perusteluna todettu muun ohella, että Viestintävirastolla ei ole toimivaltaa oikaista mahdollisesti havaittuja hinnoittelun vääristymiä takautuvasti.

Yleisradio Oy:n ja eräiden muiden yhtiöiden tekemän toimenpidepyynnön käsittelyssä on Viestintävirastossa ollut kysymys viestintämarkkinalain 126 §:n 1 momentissa tarkoitetusta menettelystä. Viestintävirasto on siirtänyt asian edellä mainituilta osin Kilpailuviraston käsiteltäväksi kilpailunrajoituksista annetun lain (480/1992) mukaisena asiana.

Viestintävirasto ei ole siirtäessään asian Kilpailuvirastolle tehnyt asian tutkimatta jättämisestä nimenomaista, valituskelpoista päätöstä. Koska Viestintävirasto on kuitenkin tosiasiallisesti jättänyt tutkimatta sille tehdyn toimenpidepyynnön muun ohella siltä osin kuin siinä on vaadittu Viestintävirastoa selvittämään Digita Oy:n radiolähetyspalvelujen hinnoittelun viestintämarkkinalain ja sen nojalla asetettujen velvoitteiden mukaisuus takautuvasti, Viestintäviraston ratkaisu sisältää valituskelpoisen päätöksen viestintämarkkinalain 126 §:n 1 momentissa tarkoitetun asian tutkimatta jättämisestä.

1.2.2 Viestintäviraston menettelyn arviointi

Yleisradio Oy on yhdessä eräiden muiden yhtiöiden kanssa tehnyt edellä todetuin tavoin Viestintävirastolle toimenpidepyynnön muun ohella Digita Oy:n radiolähetyspalvelujen hinnoittelusta. Viestintävirasto on jättänyt toimenpidepyynnön tutkimatta siltä osin kuin siinä on vaadittu Viestintävirastoa selvittämään Digita Oy:n radiolähetyspalvelujen hinnoittelun viestintämarkkinalain ja sen nojalla asetettujen velvoitteiden mukaisuus takautuvasti.

Viestintävirastolle edellä mainitussa toimenpidepyynnössä esitetty vaatimus on koskenut kysymystä siitä, onko Digita Oy noudattanut viestintämarkkinalakia ja sille mainitun lain nojalla asetettuja huomattavan markkinavoiman velvoitteita. Viestintämarkkinalain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamisen valvonta kuuluu Viestintäviraston toimivaltaan. Viestintävirasto ei näin ollen olisi voinut jättää sille esitettyä vaatimusta toimivaltaansa kuulumattomana tutkimatta.

1.3 Radiolähetyspalvelujen hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden selvittäminen

Viestintämarkkinalain 126 §:n 2 momentin mukaan Viestintäviraston on ratkaistava pykälän 1 momentissa tarkoitettu teleyritysten välistä erimielisyyttä koskeva asia viimeistään neljän kuukauden kuluttua asian vireille tulosta. Määräaika ei koske poikkeuksellisen laajoja asioita.

Viestintäviraston valituksenalaisessa päätöksessä on todettu, että Digita Oy:n televisiolähetyspalvelujen hinnoittelun selvittämisen yhteydessä asiaan liittyvien osapuolten kanssa oli sovittu, että radiolähetyspalvelujen hinnoittelu tutkitaan tarvittaessa myöhemmin. Televisiolähetyspalvelujen hinnoittelua koskevasta Viestintäviraston päätöksestä 23.5.2008 ilmenee, että asian rajaamisesta tällä tavoin oli sovittu 29.2.2008 muun ohella Viestintäviraston ja Yleisradio Oy:n edustajien välisessä neuvottelussa.

Yleisradio Oy on 28.1.2008 tehdyn toimenpidepyynnön ja 29.2.2008 pidetyn neuvottelun jälkeen kuitenkin toimittanut edellä todetuin tavoin Viestintävirastolle 27.3.2008 erillisen kirjeen, jossa se on muun ohella pyytänyt, että Viestintävirasto ottaa päätöksessään kantaa myös analogisten radiolähetysten hinnoitteluun. Yleisradio Oy on kirjeessään vaatinut, että Viestintävirasto tutkii Digita Oy:n hinnoittelua siitä lähtien, kun viestintämarkkinalain mukaiset hinnoitteluvelvoitteet ovat sitoneet Digita Oy:tä. Yleisradio Oy:n kirjeeseen on oheistettu yhtiön tilaama asiantuntijaselvitys, josta Yleisradio Oy on todennut ilmenevän, että Digita Oy on perinyt asiakkailtaan ylihintaa muun ohella analogisten radiolähetyspalvelujen osalta.

Yleisradio Oy ja muut toimenpidepyynnön tehneet yhtiöt ovat lisäksi toimittaneet Viestintävirastolle 10.4.2008 kirjeen, jossa ne ovat muun ohella edellyttäneet, että Viestintävirasto tutkii kokonaisuudessaan, onko Digita Oy noudattanut huomattavan markkinavoiman velvoitteitaan Viestintäviraston 3.9.2004 antaman päätöksen mukaisesti.

Viestintävirasto on alkanut tutkia Digita Oy:n radiolähetyspalvelujen hinnoittelua vasta vuoden 2010 alussa. Viestintäviraston päätös asiassa on annettu 18.6.2010. Päätöksessä on asian vireilletuloa koskevassa kohdassa viitattu Viestintävirastolle 28.1.2008 tehtyyn toimenpidepyyntöön.

Toimenpidepyynnön käsittelyssä on Viestintävirastossa ollut kysymys viestintämarkkinalain 126 §:n 1 momentissa tarkoitetusta menettelystä. Viestintävirasto on edellä olevan perusteella ratkaissut asian viestintämarkkinalain 126 §:n 2 momentissa säädetyn neljän kuukauden määräajan jälkeen. Asiassa ei ole ilmennyt perustetta, joka olisi oikeuttanut ylittämään kyseisessä säännöksessä asetetun määräajan.

Viestintämarkkinalakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 112/2002 vp) on lain 126 §:n 2 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että säännöksessä mainitun määräajan noudattamatta jättämisellä olisi ensisijaisesti yhteisön oikeudesta seuraavia seuraamuksia, jotka kohdistuisivat Suomen valtioon. Hallituksen esityksen mukaan eräs tällaisista mahdollisista seuraamuksista voisi olla valtiolle muodostuva vahingonkorvausvelvollisuus. Määräaikaa koskevan velvoitteen laiminlyöminen saattaisi kansallisen lainsäädännön perusteella muodostaa perusteen hallintokantelulle, mutta asian ratkaisuun määräaikaa koskevan säännöksen rikkomisella ei hallituksen esityksen mukaan olisi vaikutusta.

Viestintävirasto on valituksenalaisessa päätöksessään todennut, että se ei ole tutkinut Digita Oy:n valtakunnallisten radiolähetyspalvelujen ennen 10.11.2008 voimassa olleen hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta. Päätöksen mukaan mainitun ajankohdan jälkeen Digita Oy:llä ei ole ollut velvollisuutta hinnoitella valtakunnallisia radiolähetyspalvelujaan kustannussuuntautuneesti. Viestintämarkkinalain 126 §:n 2 momentin mukaisen määräajan ylittäminen on tässä tapauksessa johtanut siten tosiasiallisesti siihen, että Viestintävirasto ei ole antanut Yleisradio Oy:n toimenpidepyyntöön asiallista ratkaisua Digita Oy:n radiolähetyspalvelujen hinnoittelun kustannussuuntautuneisuudesta.

Viestintävirastolle edellä mainitussa toimenpidepyynnössä esitetty vaatimus on koskenut sitä Viestintäviraston toimivaltaan kuuluvaa asiaa, onko Digita Oy noudattanut viestintämarkkinalakia ja sille mainitun lain nojalla asetettuja huomattavan markkinavoiman velvoitteita. Viestintävirasto ei näin ollen olisi voinut jättää sille esitettyä vaatimusta tutkimatta.

1.4 Asian palauttaminen Viestintävirastolle

Koska Viestintävirasto ei ole viestintämarkkinalain mukaisesti tutkinut toimenpidepyynnössä esitettyjä toimivaltaansa kuuluvia kysymyksiä, asia olisi palautettava Viestintävirastolle.

Yleisradio Oy on vaatinut asian palauttamista Viestintävirastolle käsiteltäväksi alkuperäisessä toimenpidepyynnössä määritellyssä asiallisessa ja ajallisessa laajuudessa siten, että Viestintävirasto tutkii Digita Oy:n radiolähetyspalvelujen hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden, samoin kuin Digita Oy:n toimenpidepyynnön tekemistä edeltäneenä aikana soveltaman hinnoittelun.

Viestintävirasto on päätöksellään 10.11.2008 (nro 1668/934/2008) muun ohella poistanut Digita Oy:n huomattavan markkinavoiman aseman digitaalisten valtakunnallisten radiolähetyspalvelujen markkinalla sekä kyseistä markkinaa koskevat yhtiön huomattavan markkinavoiman velvoitteet. Lisäksi Viestintävirasto on mainitulla päätöksellään poistanut Digita Oy:ltä analogisten valtakunnallisten radiolähetyspalvelujen osalta muun ohella velvoitteen noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua. Viestintäviraston päätös on tullut voimaan 1.12.2008.

Viestintämarkkinalain 126 §:n 2 momentin mukaan kyseisessä pykälässä tarkoitetussa menettelyssä osapuolille asetettavien velvoitteiden tulee olla viestintämarkkinalain säännösten mukaisia. Viestintäviraston valvontamenettelyssä asetettavien velvoitteiden ja seuraamusten sisällöstä on säädetty viestintämarkkinalain 12 luvussa. Kyseisessä luvussa säädetyt, tässä asiassa lähtökohtaisesti kysymykseen tulevat velvoitteet ja seuraamukset mahdollistavat Viestintäviraston puuttumisen teleyrityksen voimassa olevaan hinnoitteluun tai muutoin sellaiseen Viestintäviraston asiaa koskevan tutkinnan aikana vielä noudattamaan menettelyyn, jota teleyritys on tätä koskevasta kehotuksesta huolimatta jatkanut.

Edellä olevan perusteella Digita Oy:n radiolähetyspalveluja koskevaan hinnoitteluun ei nyt kysymyksessä olevilta osiltaan voida viestintämarkkinalaissa säädetyllä tavalla enää puuttua. Toimenpidepyyntöä edeltävään Digita Oy:n hinnoitteluun ei olisi voitu takautuvasti puuttua myöskään asian tullessa Viestintävirastossa vireille. Tätä koskeva vaatimus, jota Viestintävirasto ei edellä todetuin tavoin olisi voinut jättää toimivaltaansa kuulumattomana tutkimatta, olisi pitänyt hylätä Digita Oy:n takautuvaa hinnoittelua asiallisesti selvittämättä.

Tämän vuoksi radiolähetyspalvelujen hinnoittelua koskevaa asiaa ei ole vaadituilta osin palautettava Viestintävirastolle, vaan valitus on hylättävä.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Yleisradio Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Esa Aalto, Ahti Vapaavuori, Irma Telivuo, Sakari Vanhala ja Mika Seppälä. Asian esittelijä Toni Kaarresalo.