KHO:2010:40

Maankäyttö ja rakentaminen - Poikkeaminen - Alueellisen ympäristökeskuksen poikkeamispäätös - Valituslupa

Alueellinen ympäristökeskus oli 7.4.2009 antamallaan päätöksellä hylännyt A:n maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:ssä tarkoitettua poikkeusta koskevan hakemuksen. Hallinto-oikeus ei ollut A:n valituksen johdosta muuttanut alueellisen ympäristökeskuksen päätöstä. Maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 3 momentti koski myös alueellisen ympäristökeskuksen antamia poikkeamispäätöksiä ja valittaminen hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellytti valituslupaa.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 190 § 3 momentti

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Kuopion hallinto-oikeuden päätös 23.10.2009 n:o 09/0517/3

Asian vaiheet

Kuopion hallinto-oikeus on hylännyt A:n valituksen Pohjois-Savon ympäristökeskuksen 7.4.2009 antamasta poikkeamispäätöksestä n:o PSA-2008-L-36-214, jolla ympäristökeskus on hylännyt A:n hakemuksen saada rakentaa kerrosalaltaan yhteensä 300 neliömetrin suuruinen omakotitalo, autotalli ja sauna Kuopion kaupungin Vehmasmäen kylässä sijaitsevalle Kivitaskun tilalle RN:o 15:61 ilman maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa.

Hallinto-oikeuden päätökseen liitetyn valitusosoituksen mukaan päätökseen sai hakea muutosta valittamalla korkeimmalta hallinto-oikeudelta.

A on valittanut korkeimmalle hallinto-oikeudelle hallinto-oikeuden päätöksestä.

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on antanut lausunnon.

A on antanut vastaselityksen.

Korkein hallinto-oikeus on varannut A:lle tilaisuuden ilmoittaa perusteet, joiden vuoksi hänelle tulisi myöntää asiassa valituslupa.

A on pyytänyt korkeimmalta hallinto-oikeudelta lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on käsitellyt asian.

Hallinto-oikeuden päätökseen liitetty muutoksenhakuohjaus oikaistaan kuulumaan siten, että valituksen tekeminen korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellyttää valituslupaa.

Valituslupahakemus hylätään.

Perustelut

1. Valitus- vai valituslupa-asia?

1.1 Tosiseikat ja ratkaistava oikeuskysymys

Pohjois-Savon ympäristökeskus on hylännyt A:n poikkeusta koskevan hakemuksen. Kuopion hallinto-oikeus on muutoksenhaun kohteena olleella päätöksellään hylännyt A:n valituksen. Hallinto-oikeus ei siten ole muuttanut valituksen kohteena ollutta viranomaisen päätöstä.

Poikkeamispäätöksen tekee maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin mukaan pääsääntöisesti kunta. Pykälän 2 momentissa säädetään tilanteista, joissa toimivalta poikkeamisasian ratkaisemiseen on kuulunut alueelliselle ympäristökeskukselle (1.1.2010 voimaan tulleen aluehallintouudistuksen jälkeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle).

Kuopion hallinto-oikeuden esillä olevaan päätökseen liitetyn valitusosoituksen mukaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla. Eri hallinto-oikeuksissa on kuitenkin arvioitu eri tavoin sitä, edellyttääkö valittaminen hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen nyt kysymyksessä olevassa tilanteessa valituslupaa. Tulkinnanvaraisuutta on aiheuttanut erityisesti lain voimaantulosäännöksen merkitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavana on kysymys siitä, koskeeko maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 3 momentti myös alueellisen ympäristökeskuksen (elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen) antamia poikkeamispäätöksiä vai ainoastaan kunnan viranomaisen poikkeamisasiassa antamia päätöksiä. Kysymys on siis siitä, edellyttääkö valittaminen hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen tällaisessa tilanteessa valituslupaa.

1.2 Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) 190 §:n 3 momentin (1129/2008) mukaan kunnan viranomaisen suunnittelutarveasiassa tekemää 137 §:n mukaista päätöstä, poikkeamispäätöstä, rakennuslupaa, toimenpidelupaa ja katusuunnitelmaa koskevassa asiassa hallinto-oikeuden päätökseen, jolla valitus on jätetty tutkimatta tai jolla ei ole muutettu valituksen kohteena ollutta viranomaisen päätöstä, saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Mainitun lainmuutoksen voimaantulosäännöksen mukaan mainittu laki tuli voimaan 1 päivänä tammikuuta 2009. Ennen mainitun lain voimaantuloa kunnassa tehtyihin päätöksiin sovelletaan lain voimaan tullessa voimassa olleita 135, 136, 188, 190 ja 192 §:ää.

1.3 Säännösten taustaa ja perusteluja

Alun perin maankäyttö- ja rakennuslaki ei sisältänyt valituslupajärjestelmää. Lain 190 §:n 3 momentti muutettiin lailla 1441/2006 kuulumaan seuraavasti: ”Rakennuslupaa, toimenpidelupaa ja katusuunnitelmaa koskevassa asiassa hallinto-oikeuden päätökseen, jolla ei ole muutettu valituksen kohteena ollutta viranomaisen päätöstä, saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.” Lainmuutos tuli voimaan 1.3.2007. Voimaantulosäännöksen toinen virke kuului seuraavasti: ”Ennen lain voimaantuloa kunnassa tehtyihin päätöksiin sovelletaan 188, 190 ja 191 §:ää kuitenkin sellaisina, kuin ne olivat tämän lain voimaan tullessa.”

Nyt sovellettavana oleva maankäyttö- ja rakennuslain muutos (1129/2008) perustuu hallituksen esitykseen maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta (HE 102/2008 vp).

Esityksestä ilmenee, että ympäristöministeriö asetti 20.9.2007 selvitysmiehen tekemään ehdotuksensa edelleen kaavoituksen ja lupajärjestelmien sujuvoittamisesta sekä yhteistyön kehittämisestä pääkaupunkiseudulla. Selvitysmies jätti ehdotuksensa ympäristöministerille 10.12.2007 (Kaavoituksen sujuvoittaminen tonttitarjonnan lisäämiseksi, Ympäristöministeriön raportteja 27/2007).

Raportissa ehdotettiin, että maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 3 momenttia (1441/2006) olisi muutettu siten, että momentin alkuun olisi lisätty sanat ”Suunnittelutarveratkaisua, poikkeamispäätöstä”. Ehdotetun muutoksen sanamuodon vuoksi kysymystä siitä, koskisiko järjestelmä myös alueellisen ympäristökeskuksen poikkeamisratkaisuja, ei syntynyt. Myöskään esityksen perusteluista ei ole pääteltävissä, että siinä olisi ollut tarkoitus tehdä eroa kunnan ja ympäristökeskuksen poikkeamispäätösten välille. Raportin lakiluonnos ei sisältänyt ehdotusta voimaantulo­säännökseksi.

Hallituksen esityksen (HE 102/2008 vp) pääasiallisen sisällön kuvauksen mukaan esityksessä ehdotetaan maankäyttö- ja rakennuslakiin muutoksia, joilla pyritään sujuvoittamaan kaavoitus- ja lupamenettelyjä. Valituslupajärjestelmän piiriin ehdotetaan otettavaksi myös suunnittelutarveratkaisut ja poikkeamispäätökset.

Esityksen kohdassa ”Nykytila ja ehdotetut muutokset” lausutaan muun ohella, että valituslupajärjestelmä ehdotetaan ulotettavaksi myös kaavallista harkintaa sisältäviin lupapäätöksiin, suunnittelutarveratkaisuihin ja poikkeamispäätöksiin. Niitä koskevia valituksia on korkeimpaan hallinto-oikeuteen saapunut vuosittain noin 150, joten ne ovat resurssienkäytön kannalta merkittävä ryhmä. Oikeudellisesti ne ovat asemakaavoja yksinkertaisempia ja sisältävät samantyyppistä harkintaa kuin kaavoituksessa. Näiden lupa-asioiden käsittelyaika korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ollut myös noin 10 kuukautta. Kohdassa ”Esityksen vaikutukset” arvioidaan, että valituslupajärjestelmän käyttöön otto vapauttaa resursseja korkeimmassa hallinto-oikeudessa asemakaava-, poikkeamis- ja suunnittelutarvevalitusten osalta. Valituslupahakemuksen käsittely on yksinkertaisempaa ja niitä tehtäneen vähemmän kuin varsinaisia valituksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n muutoksen yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutaan muun ohella seuraavaa:

”Muutoksella laajennettaisiin säännöksen tarkoittama valituslupajärjestelmä koskemaan suunnittelutarveratkaisuja ja poikkeamispäätöksiä. Näissä asioissa valittaminen korkeimpaan hallinto-oikeuteen vaatisi valitusluvan, mikäli hallintoviranomaisen ja hallinto-oikeuden päätökset ovat yhtäpitävät tai jos valitus on jätetty tutkimatta.

Laajennetun valituslupajärjestelmän tavoitteena on korkeimman hallinto-oikeuden työskentelyn tehostaminen ja käsittelyaikojen lyhentäminen. Suunnittelutarveratkaisuja ja poikkeamispäätöksiä koskevat valitukset muodostavat määrällisesti suuren osan maankäyttö- ja rakennuslain mukaisista valitusasioista. Muutos edistäisi näin ollen perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaista oikeutta saada asiansa käsitellyksi ilman aiheetonta viivytystä. Valitusten suuresta määrästä johtuen myös näitä asioita koskeva ratkaisukäytäntö on jo vakiintunut, millä on merkitystä arvioitaessa ehdotettua valituslupajärjestelmää oikeusturvaperusoikeuden toteutumisen kannalta.”

Siirtymäsäännöksen perustelu kuuluu seuraavasti: ”135, 136, 188, 190 ja 192 §:ssä ehdotettua valituslupajärjestelmää sekä purkamisen sisältävän rakennusluvan laajentuvia edellytyksiä ja valitusoikeutta ehdotetaan sovellettavaksi lain voimaantulon jälkeen kunnassa tehtäviin päätöksiin.”

Hallituksen esitykseen (HE 102/2008 vp) sisältyvissä säätämisjärjestysperusteluissa ei eritelty poikkeamispäätöksiä sen mukaan, onko asian ratkaissut kunta vai alueellinen ympäristökeskus. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa (PeVL 33/2008 vp) lausuttiin tältä osin muun ohella seuraavaa:

”Valituslupajärjestelmä ulotettaisiin lakiehdotuksella koskemaan myös suunnittelutarveratkaisuja ja poikkeamispäätöksiä. Valittaminen korkeimpaan hallinto-oikeuteen vaatisi valitusluvan vain, jos hallintoviranomaisen ja hallinto-oikeuden päätökset ovat yhteneväiset tai jos valitus on jätetty tutkimatta. Hallituksen esityksen perusteluista käy ilmi, että tällaisia valituksia saapuu korkeimpaan hallinto-oikeuteen vuosittain merkittävänä pidettävä määrä. Tämän vuoksi näissä asiaryhmissä valituslupajärjestelmän käyttöön ottaminen tullee nopeuttamaan valitusmenettelyä merkittävästikin. Valiokunnalla ei ole huomauttamista ehdotetusta sääntelystä.”

1.4 Oikeudellinen arviointi

Maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 3 momentin (1129/2008) sanamuodon mukaan valituslupajärjestelmä koskee kunnan viranomaisen suunnittelutarveasiassa tekemää 137 §:n mukaista päätöstä, poikkeamispäätöstä, rakennuslupaa, toimenpidelupaa ja katusuunnitelmaa.

Poikkeamispäätöksiä lukuun ottamatta pykälässä viitatut päätökset tehdään kunnan viranomaisissa. Momentin alku viittaa maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:ssä tarkoitettuihin niin sanottuihin suunnittelutarveratkaisuihin eli kunnan viranomaisen ratkaisuun siitä, ovatko rakennusluvan erityiset edellytykset suunnittelutarvealueella käsillä. Koska pykäläteksti ei tunne käytännössä vakiintunutta termiä suunnittelutarveratkaisu, esimerkiksi valitusoikeutta koskevassa maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:ssä säädetään valitusoikeudesta ”poikkeamispäätöksestä ja kunnan viranomaisen suunnittelutarveasiassa tekemästä 137 §:n mukaisesta päätöksestä”. Mainitussa 193 §:ssä tulkintaongelmaa ei ole syntynyt, koska siinä poikkeamispäätös mainitaan ennen kunnan viranomaisen päätöstä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 3 momentin (1129/2008) voimaantulosäännöksessä puhutaan ”kunnassa tehdystä päätöksestä”, mikä säännöksen sanamuodon mukaisesta tulkinnasta lähtien viittaa selvästi siihen, että valtion aluehallintoviranomaisessa tehdyt päätökset eivät kuulu järjestelmän piiriin. Mikäli myös valtion viranomaisen päätökset kuuluvat säännöksen soveltamisalaan, siirtymäsäännös ei sanamuotonsa mukaan osoita, mistä alkaen niiden tekemät poikkeamispäätökset tulevat uuden järjestelmän piiriin.

Nyt puheena olevan lainmuutoksen (1129/2008) voimaantulosäännös vastaa rakenteeltaan maankäyttö- ja rakennuslain muutoksen (1441/2006) voimaantulosäännöstä. Aiemmin toteutetussa muutoksessa otettiin maankäyttö- ja rakennuslakiin ensi kertaa valituslupajärjestelmä, mutta tuo järjestelmä koski vain kunnan toimivaltaan kuuluvia päätöksiä.

Säännösten sanamuotojen ohella on kiinnitettävä huomiota uuden valituslupajärjestelmän tarkoitukseen ja sen myötä erityisesti järjestelmän ulottuvuutta koskeviin perustelulausumiin. Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan poikkeamisasiat kuuluvat säännön mukaan kunnan toimivaltaan. Lain 171 §:n 2 momentissa säädetään neljästä tapauksesta, joissa toimivalta kuitenkin kuuluu valtion aluehallintoviranomaiselle. On sinänsä ajateltavissa, että näissä erityistapauksissa myös suora valittaminen hallinto-oikeuden päätöksestä olisi tarkoitettu jättää mahdolliseksi.

Valituslupajärjestelmä on poikkeus pääsäännöstä, jonka mukaan hallinto-oikeuden päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusoikeudella on keskeinen merkitys myös perusoikeuksien toteutumisen kannalta. Tämän vuoksi valitusluvan tarvetta koskevia säännöksiä ei tulisi tulkita laajentavasti.

Perustuslakivaliokunnan lausunnosta nyt kysymyksessä olevasta maankäyttö- ja rakennuslain muutoksesta (PeVL 33/2008 vp) ilmenee, että valiokunta ei lausuntokäytännössään ole pitänyt valituslupajärjestelmää sinänsä perustuslain 21 §:n vastaisena. Toisaalta valiokunta on huomauttanut sen olevan hallintolainkäytössä poikkeuksellinen järjestely ja tähdentänyt, että lupajärjestelmän laajentamiseen uusiin asiaryhmiin tulee suhtautua pidättyvästi. Valiokunnan mielestä Suomen hallinto-oikeudelliseen oikeusturvajärjestelmään pääsääntönä kuuluvasta oikeudesta valittaa korkeimmalle hallinto-oikeudelle ei tule kevyin perustein poiketa. Valiokunnan lausunnosta ei kuitenkaan ilmene perusteita, joiden mukaan valituslupajärjestelmän hyväksyttävyyttä olisi arvioitava eri perustein sen mukaan, koskeeko valituslupavaatimus kaikkia poikkeuksia vai ainoastaan kunnan viranomaisessa ratkaistuja poikkeamisasioita.

Ympäristövaliokunnan mietinnössä (YmVM 13/2008 vp) todettiin, että ”Myös kunnan viranomaisen suunnittelutarveasiassa tekemät päätökset ja poikkeamispäätökset tulevat ehdotuksen mukaan valituslupajärjestelmän piiriin.” Mietinnöstä ei voida päätellä, että ympäristövaliokunta olisi arvioinut valituslupajärjestelmää eritellysti sen kannalta, koskeeko ehdotettu valituslupajärjestelmä myös ympäristökeskuksen toimivaltaan kuuluvia poikkeamisasioita.

Yhteenvetona voidaan todeta, että maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 3 momentissa (1129/2008) valituslupajärjestelmä on siinä tarkoitetuissa tilanteissa ulotettu koskemaan poikkeamispäätöksiä ratkaisutyyppinä. Lainkohdan sanamuoto vastaa käsitteiden käytön osalta esimerkiksi maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:ää, mikä johtuu siitä, että pykäläteksti ei tunne käytännössä vakiintunutta termiä ”suunnittelutarveratkaisu.” Lain valmisteluasiakirjoissa mikään ei viittaa siihen, että lainsäätäjän tarkoituksena olisi ollut rajata valituslupajärjestelmä koskemaan vain kunnan toimivaltaan kuuluvia poikkeamisasioita. Valmisteluasiakirjoissa poikkeamispäätöksiä päinvastoin käsitellään tilastollisesti ja rakenteellisesti yhtenäisenä ryhmänä. Perustuslakivaliokunnan kannanotoista ei ole pääteltävissä, että ympäristökeskuksen toimivallassa olevia poikkeamispäätöksiä olisi perusteita käsitellä toisten mittapuiden mukaan kuin kunnan toimivallassa olevia poikkeuksia. Lain voimaantulosäännös on samansisältöinen kuin maankäyttö- ja rakennuslain edellisen muutoksen (1441/2006) voimaantulosäännös; tuo muutos koski vain sellaisia päätöksiä, joiden tekeminen kaikissa tapauksissa kuuluu kunnan toimivaltaan. Näin ollen voimaantulosäännöksen sanamuoto ei vastaa lain valmisteluasiakirjoista ilmenevää tarkoitusta ja on pidettävä mahdollisena, että voimaantulosäännös on erehdyksessä kirjoitettu vastaamaan edellisen muutoksen siirtymäsäännöstä.

Edellä lausutuilla perusteilla maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 3 momenttia on tulkittava niin, että säännös koskee siinä mainituissa tilanteissa kaikkia poikkeamispäätöksiä riippumatta siitä, onko ensi asteen päätöksen tehnyt kunnan vai valtion viranomainen. Säännöksen on tulkittava koskevan myös niitä alueellisen ympäristökeskuksen tai sittemmin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksiä, jotka annetaan 1.1.2009 tai sen jälkeen.

Tämän vuoksi hallinto-oikeuden muutoksenhakuohjaus on korjattava sellaiseksi, että valittaminen hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellyttää valituslupaa, ja asia on käsiteltävä valituslupahakemuksena.

2. Valituslupahakemuksen hylkääminen

Valituslupahakemus hylätään. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua A:n valitukseen.

Sen perusteella, mitä muutoksenhakija on esittänyt ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 3 momentissa (1129/2008) ja hallintolainkäyttölain 13 §:n 2 momentissa (698/2005) säädettyä valitusluvan myöntämisen perustetta.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Kari Kuusiniemi, Tuula Pynnä, Hannu Ranta ja Leena Halila. Asian esittelijä Jukka Reinikainen.