KHO:2010:33

Ympäristölupa - Täytäntöönpanoa koskeva määräys - Hallinto-oikeus - Muutoksenhaku - Lupamääräykset - Ympäristönsuojeluvaatimukset

Hallinto-oikeus oli ympäristölupa-asiassa pääosin hylännyt luvansaajan vesiensuojeluvaatimuksia koskevan valituksen. Hallinto-oikeus ei ollut voinut ympäristönsuojelulain 101 a §:n 3 momentin nojalla ilman luvansaajan suostumusta määrätä, että vesiensuojelua koskevia lupamääräyksiä oli noudatettava muutoksenhausta huolimatta.

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeuden päätös 18.2.2009 nro09/0062/3

Asian aikaisempi käsittely

Itä-Suomen ympäristölupavirasto on päätöksellään 10.1.2008 n:o 3/08/2 päätöksestä ilmenevien käsittely-, ratkaisu- ja muutoksenhakuvaiheiden jälkeen myöntänyt A Oy:lle tämän 30.9.2002 tekemästä ja useaan otteeseen täydentämästä hakemuksesta ympäristöluvan turvetuotantoon Leppisuon 66 hehtaarin tuotannossa olevalla alueella Luumäen kunnan Ellolan kylässä. Lupa on voimassa toistaiseksi. Jos päätöksessä tarkoitettu turvetuotanto jatkuu vuoden 2017 jälkeen, yhtiön on 31.12.2016 tehtävä lupamääräysten tarkistamista koskeva hakemus siten kuin päätöksestä tarkemmin ilmenee.

Turvetuotantoalueen vesien johtamisesta vesistöön kalastolle ja kalastukselle aiheutuvien vahinkojen ehkäisemiseksi on määrätty kalatalousmaksu.

Vuosina 2008-2010 Suokaslammen rantakiinteistöille aiheutuvat virkistyskäyttöhaitat on määrätty korvattavaksi erityiseen virkistyskäyttöön otettujen rantakiinteistöjen omistajille. Kesuslammen rantakiinteistöjen käytölle ei vuoden 2007 jälkeen ole arvioitu syntyvän korvattavaa haittaa.

Ennen lupa-asian ratkaisemista turvetuotantoalueen vesien vesistöön johtamisesta rantakiinteistöille aiheutuneista vahingoista ja haitoista on määrätty korvauksia Suokaslammen ja Kesuslammen rantakiinteistöjen omistajille.

Luvan saajan on noudatettava muun muassa seuraavia lupamääräyksiä:

Vesien johtaminen ja vesien käsittely

3) Kaikki turvetuotantoalueelta tulevat kuivatusvedet on johdettava sarkaojarakenteiden (lietesyvennys ja lietteenpidättimellä varustettu päisteputki), virtaamansäätöpatojen ja laskeutusaltaiden sekä lisäksi roudattomana aikana kemiallisen käsittelyn tai vastaavan tehoisen vesienkäsittelyn kautta. Kolmas, vielä rakentamatta oleva virtaamansäätöpato on otettava käyttöön viimeistään vuoden 2009 tuotantokauden alkuun mennessä. Laskeutusaltaiden poistopäissä on oltava vedenkorkeutta säätelevät padottavat rakenteet ja laskeutusaltaissa on oltava pintapuomit.

Vuosittain vesien tehostettu käsittely on aloitettava viimeistään toukokuun alussa ja se on pidettävä käytössä vähintään loka-marraskuun vaihteeseen.

5) Auma-alueiden ja ojien väliin on jätettävä suojavyöhykkeet, jotta turvetta ei joudu ojiin lastausten yhteydessä.

Vesien käsittelyn puhdistusteho ja käsittelyjärjestelmän hoito

6) Kemiallisen (tai muun vastaavan) käsittelyn puhdistustehon on sen vuosittaisen käyttöajan keskiarvona mahdollisten toimintahäiriöiden aikaiset päästöt mukaan lukien oltava vähintään:

Päästötekijä – Poistoteho %
COD_Mn – 75 %
Fosfori – 80 %
Typpi – 40 %

7) Koko vuoden päästömäärät vesistöön (nettokuormitus) on pyrittävä saamaan mahdollisimman pieneksi käyttämällä tehostettua vesien käsittelyä aina sen ollessa mahdollista sekä tuotantotekniikkaa ja vesiensuojeluvarusten hoitoa kehittämällä.

8) Tehostettu vesienkäsittelymenetelmä on otettava käyttöön viimeistään vuoden 2009 tuotantokauden alkuun mennessä. Puhdistusjärjestelmän rakentaminen on tehtävä niin, että siitä johtuvat haitalliset vaikutukset vesistössä ja muussa ympäristössä jäävät mahdollisimman vähäisiksi.

9) Tehostetun vesienkäsittelyn toteutussuunnitelma, joka sisältää teknisen rakennussuunnitelman on toimitettava Kaakkois-Suomen ympäristökeskukselle tarkastettavaksi viimeistään 31.5.2008.

10) Laskeutusaltaat ja sarkaojat lietesyvennyksineen sekä reuna- ja kokoojaojat on pidettävä jatkuvasti kunnossa ja puhdistettava ainakin kerran vuodessa tuotantoajan päätyttyä ja aina muulloinkin tarpeen vaatiessa. Mataloituvilla kentillä, joiden turvepaksuus on alle puoli metriä, sarkaojat sekä reuna- ja kokoojaojat on tarkistettava ainakin kerran vuodessa ja puhdistettava tarvittaessa. Muut vesistökuormitusta vähentävät rakenteet kuten virtaamansäätöpadot, sarkaoja-altaat, päisteputket lietteenpidättimineen ja pintapuomit on pidettävä kunnossa.

11) Vesiensuojelurakenteisiin voidaan niiden toiminnan tehostamiseksi tehdä sellaisia Kaakkois-Suomen ympäristökeskuksen hyväksymiä muutoksia, joilla ei ole haitallisia vaikutuksia yksityiseen tai yleiseen etuun.

= = =

Ympäristölupavirasto on perustellut päätöstään seuraavasti, siltä osin kuin nyt on kysymys:

Leppisuo on kokonaisuudessaan turvetuotantoon kunnostettua aluetta, jonka vesiensuojelu on ollut puutteellisesti järjestettyä. Tässä päätöksessä vesiensuojelua määrätään tehostettavaksi niin, että se vastaanottavan vesistön ominaisuudet ja käyttö huomioon ottaen vastaa parhaan käyttökelpoisen tekniikan vaatimusta.

Toimittaessa tämän päätöksen mukaisesti turvetuotannosta ei aiheudu terveyshaittaa, merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, maaperän tai pohjaveden pilaantumista, erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista, vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella eikä eräistä naapuruussuhteista annetussa laissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset.

Leppisuon turvetuotannon osalta on kyse ensimmäisestä luvasta, vaikka toiminta on jatkunut vuodesta 1995 alkaen ja luvan tarve kuivatusvesien vesistövaikutusten vuoksi on ollut jo pitkään ilmeinen. Kun lisäksi otetaan huomioon Vaasan hallinto-oikeuden 23.9.2005 antaman päätöksen perustelut ja se, että turvetuotantoa on mahdollista jatkaa alueella vielä noin 20 vuotta, ympäristölupavirasto on katsonut, että luvan myöntäminen toiminnalle on mahdollista vain, jos kuivatusvesien käsittely on touko-lokakuussa järjestetty kemiallista käsittelyä vastaavalla teholla.

= = =

Ympäristölupavirasto on perustellut päätöstään lupamääräysten osalta seuraavasti, siltä osin kuin nyt on kysymys:

Päästöjen ehkäisemiseksi ja rajoittamiseksi annettavat lupamääräykset perustuvat parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan ja käytäntöön turvetuotannossa Leppisuon olosuhteissa. Ympäristölupavirasto on pitänyt hakijan esitystä vesiensuojelun tehostamisesta ruokohelpikasvillisuuskentällä riittämättömänä ja määrännyt tehostamistoimenpiteeksi vähintään kemiallisen käsittelyn tehoisen vesien puhdistamiseen roudattomana aikana.

Leppisuolle ei ole olosuhteista johtuen toteutettavissa kuivatusvesien pintavalutuskäsittelyä. Hakijan esitys roudattoman ajan kasvillisuuskenttäkäsittelystä ei vähentäisi luotettavasti Leppisuon vesistökuormitusta eikä kasvillisuuskentälle voida hakijan mukaan asettaa puhdistustehovaatimuksia menetelmän uutuuden ja siihen sisältyvien epävarmuuksien vuoksi. Lisäksi huomionarvoista on se, että kasvillisuuskentän perustaminen ja kasvittuminen vaativat ennen kentän käyttöönottoa vähintään kaksi kasvukautta. Toiminnan alussa kasvillisuuskenttä tarvitsee alkulannoituksen, minkä vuoksi kentän puhdistusteho muun muassa fosforin osalta voi kentän ensimmäisinä toimintavuosina olla heikko. Mikäli kenttä perustettaisiin vuonna 2008, kestäisi ainakin vuosiin 2010–2012, ennen kuin sillä saavutettaisiin hakijan menetelmälle esittämät puhdistustehotavoitteet. Esitetyn kasvillisuuskentän pinta-ala olisi 4,1 % tuotantoalueen (61,2 hehtaaria) pinta-alasta. Viitasuon kasvillisuuskentällä, jolta hakija on esittänyt tarkkailutuloksia kentän puhdistustehosta, vastaava pinta-ala osuus oli yli kaksinkertainen eli 9,1 %. Näillä perusteilla ympäristölupavirasto on katsonut, että Leppisuon tuotannossa olevalla turvetuotantoalueella ruokohelpikasvillisuuskenttää ei voida pitää eri valuntaolosuhteissa toimintavarmana ja nopeasti toimintakuntoon saatettavana, parhaan käyttökelpoisen tekniikan mukaisena vesienkäsittelymenetelmänä.

Kun otetaan huomioon ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentin vaatimus lupamääräysten perustumisesta parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan, ympäristölupavirasto on katsonut, että luvan myöntämisedellytykset Leppisuon turvetuotannolle ovat olemassa vain, jos päästöjä voidaan luotettavasti rajoittaa etenkin touko-lokakuun välisenä aikana ja tämän varmentamiseksi puhdistusteholle tulee voida asettaa puhdistustehovaatimukset.

Koska Leppisuolla ei ole mahdollisuutta ottaa käyttöön pintavalutuskenttää, on parhaan käyttökelpoisen tekniikan mukaisista menetelmistä käytettävissä nykyisin vain vesien kemiallinen käsittely. Puhdistuksen järjestäminen vähintään kemiallisella käsittelyllä saavutettavaa puhdistustehoa vastaavasti ja käsittelyn tekninen toteutus jätetään luvan saajan päätettäväksi. Toteutustapa on ennakolta ilmoitettava tarkastettavaksi valvontaviranomaiselle.

Leppisuon tuotantopinta-ala (noin 66 hehtaaria) on pienempi, kuin on pidetty kemiallisen käsittelyn investointi- ja käyttökulut huomioon ottaen kemialliselle käsittelylle tarvittavana noin 100 hehtaarin vähimmäispinta-alana. Leppisuon turvetuotantoalue sijaitsee kuitenkin muun muassa turpeen kuljetusetäisyyksien kannalta edullisesti ja turvetuotannon jatkaminen on tehtävän vesiensuojeluinvestoinnin jälkeenkin ympäristölupaviraston näkemyksen mukaan taloudellisesti kannattavaa.

Ympäristölupavirasto on perustellut päätöstään korvausratkaisun osalta seuraavasti, siltä osin kuin nyt kysymys:

Ympäristölupavirasto on katsonut, että Leppisuon turvetuotannon humus- ja ravinnepitoisten vesien johtaminen Suokaslampeen on aiheuttanut ja aiheuttaa järven veden laadun huononemista, kasvillisuuden lisääntymistä sekä rantojen ja pohjan liettymistä ja siten vahinkoa Suokaslammen virkistyskäytölle. Vaikutukset ovat ulottuneet astetta lievempinä myös Kesuslampeen. Lampien pohjan mutaisuus ja vedenlaadun heikkeneminen ovat vaikeuttaneet muun muassa uimista sekä veden käyttöä pesuvetenä ja kalastusta. Ympäristölupavirasto on arvioinut tilakohtaiseksi vesistösidonnaiseksi virkistyskäyttöhaittakorvaukseksi Suokaslammella 200 euroa vuodessa vuoden 2010 loppuun asti.

= = =

Ympäristölupavirasto on vastauksena lausuntoihin ja muistutuksiin esittänyt muun ohella seuraavaa:

Vesiensuojelun tehostamista koskevat vaatimukset

Leppisuon vesiensuojelua on määrätty tehostettavaksi niin, että roudattomana aikana kuormitus vastaa kemiallisella puhdistuksella saavutettavaa tasoa. Puhdistustehosta annetaan määräys, joka on tarpeen valvontaa varten ja joka on velvoittava puhdistustehon oleelliseksi parantamiseksi.

Kunnostusvelvoitteet

Vesistön kunnostusta koskevat vaatimukset hylätään. Ympäristölupavirasto on katsonut, että tässä vaiheessa ei ole perusteita asettaa vesistön kunnostusvelvoitteita.

Korvausvaatimukset

= = =

Koska Leppisuon vesienkäsittely tehostuu päätöksen mukaisesti huomattavasti, ympäristölupavirasto on katsonut, että Suokaslammen osalta korvattavaa vahinkoa ei aiheudu enää vuoden 2010 jälkeen.

Ympäristölupavirasto on soveltanut päätöksessään muun ohella seuraavia säännöksiä:

Ympäristönsuojelulaki 6 §, 41 §, 42 § 1 ja 2 momentti, 43 § 1 ja 3 momentti ja 44 §
Ympäristönsuojeluasetus 37 §

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on, siltä osin kuin nyt on kysymys, osittain hyväksyen A Oy:n valituksen, muuttanut typen puhdistustehovaatimusta lupamääräyksessä 6. Muutoksen jälkeen lupamääräys kuuluu seuraavasti (muutos kursiivilla):

6) Kemiallisen (tai muun vastaavan) käsittelyn puhdistustehon on sen vuosittaisen käyttöajan keskiarvona mahdollisten toimintahäiriöiden aikaiset päästöt mukaan lukien oltava vähintään:

Päästötekijä – Poistoteho %
COD_Mn – 75 %
Fosfori – 80 %
Typpi – 30 %

Muilta osin hallinto-oikeus on hylännyt sekä A Oy:n että B:n valitukset ympäristölupaviraston päätöksestä. Hallinto-oikeus on muun ohella, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt Suvelan tilan RN:o 2:37 omistavan B:n korvausvaatimuksen virkistyskäytön vaikeutumisesta vuoden 2010 jälkeen.

Hallinto-oikeus on ympäristönsuojelulain 101 a §:n 3 momentin nojalla määrännyt, että luvan saajan tulee noudattaa päätöksen vesienkäsittelyn tehostamismääräyksiä 3-9 muutoksenhausta huolimatta, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti, siltä osin kuin nyt kysymys:

= = =

Hallinto-oikeus on B:n valituksen johdosta katsonut asiakirjoissa esitetyn selvityksen perusteella, kuten ympäristölupavirasto, ettei Suokaslammen osalta korvattavaa vahinkoa vuoden 2010 jälkeen vesienkäsittelyn tehostumisen takia ole. Kiinteistöjen arvon pysyvää alentumista etukäteen arvioiden ei aiheudu.

= = =

Hylätyt vaatimukset

Sovelletut säännökset

= = =

Lain 43 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset lupamääräykset momentissa luetelluista toimista, joilla ehkäistään, vähennetään ja selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja. Pykälän 3 momentin mukaan päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan.

Ympäristönsuojelulain 3 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan parhaalla käyttökelpoisella tekniikalla tarkoitetaan mahdollisimman tehokkaita ja kehittyneitä, teknisesti ja taloudellisesti toteuttamiskelpoisia tuotanto- ja puhdistusmenetelmiä ja toiminnan suunnittelu-, rakentamis-, ylläpito- sekä käyttötapoja, joilla voidaan ehkäistä toiminnan aiheuttama ympäristön pilaantuminen tai tehokkaimmin vähentää sitä.

Luvan myöntämisen edellytykset

= = =

Kalataloudelle aiheutuvat vahingot voidaan ehkäistä kalatalousmaksulla tehtävillä toimenpiteillä, eikä muuta korvattavaa vahinkoa arvioida enää tehostetun vesienkäsittelyn käyttöön oton jälkeen aiheutuvan.

= = =

Vesienkäsittely

Leppisuon kuivatusvedet johdetaan Suokasjoen, Suokaslammen ja Kesuslammen kautta Ala-Kivijärven Suokaslahteen. Leppisuon pinta-ala on 7,5 prosenttia Suokaslammen valuma-alueesta. Suokaslampi ja Kesuslampi ovat reheviä, matalia ja tummavetisiä ja niiden veden laatu on luokitukseltaan välttävä. Lammissa on ajoittain voimakkaita sinileväkukintoja ja talvella veden happipitoisuus on ajoittain ollut niin alhainen, että se aiheuttaa ongelmia kaloille.

Kesuslammesta vedet laskevat Ala-Kivijärven Suokaslahteen, jonka veden laatu on luokiteltu tyydyttäväksi. Suokaslahden ulkopuolisen Ala-Kivijärven vesi on laadultaan erinomaista. Kivijärven-Valkealan reitti on virkistyskäytön ja vedenhankinnan kannalta tärkeä ja luokiteltu erityistä suojelua vaativaksi vesistöksi.

Vastaanottavan vesistön ominaisuuksien vuoksi Leppisuon kuivatusvesien käsittelyn on oltava erityisen tehokasta. Hakemuksessa esitetty kasvillisuuskenttä on käsittelyteholtaan selvästi huonompi kuin päätöksessä määrätty kemiallinen tai sitä teholtaan vastaava käsittely. Lisäksi kasvillisuuskenttä saadaan käyttöön myöhemmin ja sen vuosittainen käyttöaika on lyhyempi kuin kemiallisen käsittelyn. Näin ollen sitä ei voida Leppisuon olosuhteissa pitää riittävänä vesienkäsittelynä. Käsittelytehomääräys on tarpeen riittävän tehokkaan käsittelyn takaamiseksi.

Edellä olevan perusteella ja viitaten ympäristölupaviraston perusteluihin hallinto-oikeus on hylännyt A Oy:n vaatimukset vesienkäsittelymenetelmän muuttamisesta.

= = =

Kunnostusvelvoite

Hallinto-oikeus on katsonut, että luvan mukaisesta toiminnasta ei ole aiheutunut sellaisia vaikutuksia, että luvan saajalle olisi perusteita asettaa välitön vesistön kunnostusvelvoite. Hallinto-oikeus on hylännyt B:n vaatimukset näiltä osin.

= = =

Päätöksen noudattamista koskevan määräyksen perustelu

Leppisuon turvetuotannossa on kysymys jo olemassa olevan toiminnan jatkamisesta, jossa on tarpeen nopeasti käynnistää vesienkäsittelyn tehostaminen haittojen ja vahinkojen estämiseksi.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. A Oy on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin siinä on määrätty kuivatusvesien tehostetuksi puhdistusmenetelmäksi roudattomana aikana kemiallinen käsittely tai vastaavan tehoinen muu käsittely ja hylätty puhdistuksen tehostaminen ruokohelpikentällä.

Lisäksi yhtiö on vaatinut, että lupamääräys 6 kumotaan kokonaan.

Lisäksi yhtiö on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätökseen sisältyvän päätöksen noudattamista muutoksenhausta huolimatta koskevan määräyksen täytäntöönpano kielletään.

Päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevaa vaatimusta yhtiö on perustellut muun ohella seuraavasti:

Valituksenalaisen päätöksen puhdistustehovaatimukset on mahdollista saavuttaa vain kemiallisella puhdistamolla. Turvetuotanto käynnistyy Leppisuolla vuosittain viimeistään 15.5. Kemiallisen puhdistamon pitäisi olla käytössä ja toimintakunnossa viimeistään toukokuun alussa. Puhdistamon toteutusaika on vähintään seitsemän kuukautta, eikä sitä ole mahdollista saada käyttöön vuoden 2009 tuotantokaudelle. Siten Leppisuolla ei voitaisi harjoittaa turvetuotantoa vuoden 2009 tuotantokaudella.

Yhtiö on tehnyt vuoden 2009 turvetuotannosta ja siihen liittyvistä oheistöistä urakointisopimuksen, jonka taloudellinen merkitys on urakoitsijalle tuotanto-olosuhteista (sää) riippuen suoritteina 80 000-150 000 ja valittajayhtiölle liiketulona 300 000-600 000 euroa. Taloudelliset menetykset olisivat mittavat. Täytäntöönpanomääräyksen käyttäminen nyt tehdyllä tavalla ei ole perusteltua eikä myöskään hyväksyttävää. Täytäntöönpanomääräyksen asettamiseen ei ole ollut erityistä vesiensuojelullista syytäkään.

Puhdistuksen toteutustapaa ja lupamääräystä 6 koskevien vaatimustensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Päätöksessä tarkoitettu muu vastaava rakenne on nykytietämyksen mukaan pintavalutuskenttä. Pintavalutukseen soveltuvaa metsäojitettua suoaluetta on tuotantoalueen alapuolella, mutta halukkuutta sen luovuttamiseen yhtiön käyttöön ei ole ollut. Sen vuoksi yhtiö on esittänyt ruokohelpikentän rakentamista hallussaan jo olevalle alueelle.

Pintavalutuksella ei kuitenkaan päästäisi lupamääräyksessä 6 oleviin puhdistustehoihin kokonaisfosforin eikä myöskään kemiallisen hapenkulutuksen (COD_Mn) osalta. Kokonaistypen osalta puhdistustehon saavuttaminen olisi myös epävarmaa. Tutkimustulosten mukaan tehon vaihteluvälit ovat fosforilla 46-57 % ja kokonaistypellä 30-58 %. Kemiallisella puhdistuksella päästään puhdistustehoon COD_Mn 70-90 %, fosfori 75-95 % ja typpi 30-60 % riippuen muun muassa kemialliseen puhdistukseen tulevan veden laadusta. Mitä laimeampia vesiä käsitellään, sitä pienempiä ovat puhdistustehot. Leppisuon laimeissa vesissä puhdistustehoa koskevat määräykset ovat kohtuuttoman tiukat eikä niitä voida todennäköisesti kaikilta osin edes saavuttaa.

Päästömääräyksillä pyritään vaikuttamaan puhdistuksesta lähtevän veden laatuun ja vaikutuksiin. Leppisuolla purkautuu ojastoihin ja puhdistukseen lähtevään kuivatusveteen hyvälaatuista pohjavettä. Mitä parempilaatuista kuivatusvesi on puhdistukseen tullessaan, sitä vähemmän sitä voidaan turvetuotannossa käytetyillä tehostetuilla rakenteilla puhdistaa.

Kun kysymys on päästöluvasta, tietty kuormituksen lisääntyminen on sallittu. Luonnonhuuhtouman taso likimäärin ei saa olla luvan myöntämisen edellytys ja ainoa sallittu päästötaso.

Ruokohelpikenttä on asiakirjoihin sisällytetyn selvityksen mukaan toiminnaltaan yhtä luotettava rakenne kuin muutkin käytössä olevat puhdistusmenetelmät. Rakenne toimii asianmukaisesti ja puhdistaa kuivatusvettä luotettavasti ja suuremmitta vaihteluitta. Leppisuolle toteutettavaksi suunniteltu ruokohelpikenttä täyttää parhaan käyttökelpoisen tekniikan vaatimukset. Leppisuon ruokohelpikentältä lähtevä vesi olisi arvioiden mukaan jopa parempaa kuin muulta valuma-alueelta samoihin purkukohteisiin tuleva vesi. Puhdistustehoa koskevat määräykset eivät kuitenkaan rakenteelle sovellu.

Kemiallinen puhdistamo ei veden laadun suhteen tuo Leppisuon tapauksessa mitään etua verrattuna ruokohelpikenttään. Kiintoaines on näkyvin ja vaikutuksiltaan suurin tekijä Leppisuon alapuolisessa vesistössä. Käytännössä voitaisiin pienentää vain fosforipitoisuuksia, jotka eivät nykytasollakaan ole korkeita verrattuna purkuvesistöön.

Kemiallisen laitoksen rakentamiskustannukset olisivat noin 123 500 euroa ja vuotuiset käyttökustannukset noin 5 200 euroa. Rakentaminen ja käyttökustannukset eivät ole saatavaan hyötyyn nähden järkeviä eivätkä myöskään taloudellisesti kannattavia. Ruokohelpikentän rakennuskustannukset olisivat noin 4 250 euroa, sähköliittymän noin 20 000 euroa ja vuotuiset käyttökustannukset 450 euroa.

2. B on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden ja Itä-Suomen ympäristölupaviraston päätökset kumotaan siltä osin kuin B:n korvausvaatimus Suokaslammen rannalla olevalle tilalle Suvela RN:o 2:37 turvetuotannon vesistä aiheutuvasta virkistyskäyttöhaitasta vuoden 2010 jälkeen on hylätty. A Oy on velvoitettava vuodesta 2011 alkaen maksamaan B:lle mainitusta haitasta korvausta 200 euroa vuosittain.

B on myös vaatinut, että päätöksessä on otettava kantaa, mihin toimiin A Oy:n on ryhdyttävä etenkin Suokaslammessa EU:n vesipolitiikan puitedirektiivin mukaisen pintavesien hyvän tilan saavuttamiseksi vuoden 2015 loppuun mennessä Leppisuon turvetuotannon aiheuttaman alapuolisen vesistön pilaamisen johdosta. B on vaatinut, että vesistöä pilaavalla toiminnanharjoittajalla on oltava vesistön kunnostusvelvoite.

Vaatimustensa tueksi B on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Leppisuon turvetuotannosta aiheutuva vesistökuormitus alapuoliseen vesistöön tosin hieman pienenee vuoden 2010 jälkeen tehokkaan puhdistuksen ansiosta, mutta joka tapauksessa Suokaslampeen tulee Leppisuolta jatkossakin vesistökuormitusta luonnontilaista suota enemmän. Alueen turvetuotannosta alapuoliseen vesistöön tähän mennessä aiheutuneet vahingot eivät korjaudu pelkästään tulevia päästöjä pienentämällä.

Vesistön virkistyskäyttö vaikeutuu edelleen vuodesta 2011 alkaen ja osittain jopa estyy kokonaan. Uiminen on mahdotonta, koska Suokaslammen pohja ja vesi on liejuista, kiintoaineen täyttämää ja haisevaa. Sinilevää on varsinkin kesäisin ravinteiden ja liettymisen takia. Samoista syistä Suokaslammen veden käyttö talous- ja saunavetenä on mahdotonta.

Kalastaminen Suokaslammmella Kontulan jakokunnalle kuuluvalla alueella ei ole ollut mahdollista enää pitkään aikaan, koska kalat ovat pahan makuisia ja syömäkelvottomia. Lisäksi pyyntivälineet menevät hetkessä pilalle vedessä olevan liejun ja pohjamudan takia. Ala-Kivijärvellä olisi puhtaammat kalavedet. Ala-Kivijärvelle johtavat vesiuomat ovat kuitenkin jo nykyisin vaikeakulkuisia ja rehevöityneitä, joten veneily varsinkin loppukesästä sinne on mahdotonta.

Myös lupapäätöksessä vuodesta 2010 alkaen A Oy:n maksettavaksi määrätty 400 euron vuosittainen kalatalousmaksu osoittaa, että Leppisuon turvetuotannosta aiheutuu kalastukselle haittaa myös vuoden 2010 jälkeen.

A Oy on antanut selityksen B:n valituksen johdosta.

B on antanut selityksen A Oy:n valituksen johdosta.

C ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet selityksen A Oy:n valituksen johdosta. He ovat vaatineet, että A Oy on velvoitettava korvaamaan heille selityksen antamisesta aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.

D ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet selityksen A Oy:n valituksen johdosta. He ovat vaatineet, että A Oy on velvoitettava korvaamaan heille selityksen antamisesta aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.

E:lle on varattu tilaisuus antaa selityksensä A Oy:n valituksen johdosta.

F:lle on varattu tilaisuus antaa selityksensä A Oy:n valituksen johdosta.

G:lle on varattu tilaisuus antaa selityksensä A Oy:n valituksen johdosta.

Luumäen ympäristölautakunta on antanut selityksen B:n ja A Oy:n valitusten johdosta.

Luumäen kunnanhallitus on antanut selityksen B:n ja A Oy:n valitusten johdosta.

Kaakkois-Suomen ympäristökeskukselle on varattu tilaisuus antaa selityksensä valitusten johdosta.

Kaakkois-Suomen työ- ja elinkeinokeskuksen kalatalousyksikölle on varattu tilaisuus antaa selityksensä valitusten johdosta.

Itä-Suomen ympäristölupavirasto on ilmoittanut, ettei se anna lausuntoa valitusten johdosta.

A Oy on antanut vastaselityksen annettujen lausuntojen ja selitysten johdosta.

B on antanut vastaselityksen annettujen lausuntojen ja A Oy:n selityksen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. A Oy:n ja B:n valitukset hylätään. Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Lausuminen A Oy:n tekemästä hallinto-oikeuden päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

3. C:n ja hänen asiakumppaneidensa sekä D:n ja hänen asiakumppaneidensa oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

Perustelut

1. Pääasiaratkaisu

Sovellettavat säännökset

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset lupamääräykset momentissa luetelluista toimista, joilla ehkäistään, vähennetään ja selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja.

Saman pykälän 3 momentti huomioon ottaen päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan ilman, että lupamääräyksissä kuitenkaan velvoitetaan käyttämään vain tiettyä määrättyä tekniikkaa.

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentin lähtökohtana pilaantumisen ehkäisemiseksi annettavia lupamääräyksiä asetettaessa on tapauskohtainen harkinta, jossa huomioon otettavat eri näkökohdat ilmenevät momentin ensimmäisestä virkkeestä. Tästä riippumatta päästöraja-arvoja sekä muutoin päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten vähimmäistasona on aina parhaan käyttökelpoisen tekniikan mukainen taso.

Purkuvesistöön kohdistuvien ravinnepäästöjen rajoittamista arvioitaessa on ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentin nojalla muun ohella otettava huomioon päästöjen vaikutuksen kohteena olevan vesistön ominaisuudet sekä toisaalta toiminnan päästöjen odotettavissa oleva vaikutus vesialueen tilaan.

Ratkaisu A Oy:n valitukseen

Leppisuo sijaitsee Kymijoen vesistöalueella (14), Kivijärven reitin vesistöalueen (14.19) Tuohtiaisen-Ala-Kivijärven alueella (14.191). Tuotantoalueen vedet johdetaan Suokasjokeen, josta ne laskevat Suokaslampeen ja edelleen Kesuslampeen. Kesuslammen jälkeen vedet laskevat jokea pitkin Ala-Kivijärven Suokaslahteen. Ala-Kivijärvi on osa Kivijärven-Valkealan reittiä. Kivijärven-Valkealan reitillä on merkittäviä virkistyskäytöllisiä arvoja ja luonnonarvoja ja se on eteläisen Suomen suurin yhtenäinen vesistöalue, johon ei turvetuotannon lisäksi kohdistu suoranaista jätevesikuormitusta. Ympäristöministeriö on nimennyt vesistön erityissuojelua vaativaksi kohteeksi.

Kysymyksessä olevan turvetuotantotoiminnan vesiensuojelulta edellytettävään vaatimustasoon vaikuttaa muun ohella se, että kysymyksessä on erityistä suojelua vaativa vesistö ja alapuolisen vesistön tila. Vastaanottavan vesistön ominaisuuksien vuoksi Leppisuon kuivatusvesien käsittelyn on oltava erityisen tehokasta.

Pintavalutusta pidetään yleisesti parhaana käyttökelpoisena tekniikkana turvetuotannon kuivatusvesien puhdistuksessa silloin, kun pintavalutus on teknisesti toteutettavissa. Koska Leppisuolla ei tällä hetkellä asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan ole mahdollisuutta ottaa käyttöön pintavalutuskenttää, on parhaan käyttökelpoisen tekniikan mukaisista menetelmistä ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentti huomioon ottaen käytettävissä nykyisin vain vesien kemiallinen käsittely.

Kun muutoin otetaan huomioon hallinto-oikeuden päätöksen edellä ilmenevät perustelut, niissä viitatut ympäristölupaviraston päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Ratkaisu B:n valitukseen

Ympäristönsuojelulain 52 §:n 2 momentin mukaan lupapäätöksestä on käytävä muun ohella ilmi, miten vesienhoidon järjestämisestä annetun lain mukaiset vesienhoitosuunnitelmat on otettu huomioon.

Niin sanottu vesipolitiikan puitedirektiivi (2000/60/EY) on pantu täytäntöön vesienhoidon järjestämisestä annetulla lailla (1299/2004), joka on tullut voimaan 31.12.2004. Laissa säädetään muun ohella vesienhoitosuunnitelman ja toimenpideohjelman laatimisesta vesienhoitoalueille. Valtioneuvosto on hyväksynyt vesienhoitoalueiden vesienhoitosuunnitelmat 10.12.2009. Direktiivin välitön soveltaminen tässä ympäristölupa-asiassa ei B:n valituksessa tarkoitetulla tavalla tule kysymykseen.

Kun muutoin otetaan huomioon hallinto-oikeuden päätöksen edellä ilmenevät perustelut, niissä viitatut ympäristölupaviraston päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Täytäntöönpanomääräystä koskeva ratkaisu

Sovellettava säännös

Ympäristönsuojelulain 101 a §:n 3 momentin (252/2005) mukaan hallintolainkäyttölain 6 luvun säännöksiä lainvoimaa vailla olevan päätöksen täytäntöönpanosta ei sovelleta mainitun lain mukaiseen muutoksenhakuun siten, että toiminta olisi aloitettavissa ilman lainvoimaista lupaa tai 101 §:ssä tarkoitettua määräystä. Jos lupa-asiassa on kysymys olemassa olevan toiminnan jatkamisesta, Vaasan hallinto-oikeus voi päätöksessään määrätä, että päätöstä on muutoksenhausta huolimatta kokonaan tai osittain noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Lainvalmisteluaineisto

Ympäristönsuojelulain 101 a §:n 3 momentin perusteluissa (HE 227/2004 vp) on todettu, että momentti vastaisi sanamuodoltaan hieman tarkennettuna tuolloin voimassa olleen lain 101 §:n 3 momenttia (86/2000).

Hallituksen esityksessä (HE 84/1999 vp) on ympäristönsuojelulain 101 §:n 3 momentin perusteluissa (86/2000) todettu, ettei muutoksenhaussa noudatettaisi hallintolainkäyttölain 6 luvun säännöksiä. Muutoksenhakuviranomainen ei voisi tällöin määrätä päätöstä täytäntöönpantavaksi hallintolainkäyttölain nojalla. Vaasan hallinto-oikeus voisi kuitenkin asian mukaan määrätä päätöksensä täytäntöönpantavaksi hallintolainkäyttölain nojalla, jos asiassa on kyse lupamääräysten tarkistamisesta. Säännöksen tarkoituksena olisi, ettei valitus lykkäisi tarpeettomasti uusien ympäristönsuojeluvaatimusten noudattamista.

Vesilain täytäntöönpanomääräystä koskeva säännös

Vesilain 17 luvun 9 §:n 1 momentissa, joka ympäristönsuojelulain 39 §:n 3 momentin nojalla on sovellettavana myös eräissä ympäristölupa-asioissa, on vastaavan muutoksenhakuvaiheen osalta säädetty, että Vaasan hallinto-oikeus voi pääasiaan annettavassa päätöksessä hakijan pyynnöstä määrätä, että toiminta voidaan valituksesta huolimatta kokonaan tai osaksi aloittaa hallinto-oikeuden päätöstä noudattaen, jos hakija asettaa hyväksyttävän vakuuden niiden vahinkojen, haittojen ja kustannusten korvaamiseksi, jotka hallinto-oikeuden päätöksen kumoaminen tai luvan ehtojen muuttaminen voivat aiheuttaa. Vakuus asetetaan aluehallintovirastolle. Määräys voidaan antaa vain perustellusta syystä ottaen huomioon hankkeen laatu ja sen vaikutukset ja edellyttäen, ettei toiminnan aloittaminen tee muutoksenhakua hyödyttömäksi. Korkein hallinto-oikeus voi määrätä, että annettu määräys lakkaa olemasta voimassa. Edellä mainitussa hallituksen esityksessä (L 88/2000, 84/1999) on vesilain 17 luvun 9 §:n perusteluissa lausuttu muun ohella, että määräyksen antaminen soveltuisi erityisesti asioihin, joissa valitus koskee vain korvauksia.

Oikeudellinen arviointi

Ympäristölupaviraston päätös ei sisällä ympäristönsuojelulain 101 §:n nojalla annettua määräystä päätöksen täytäntöönpanosta.

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään ympäristönsuojelulain 101 a §:n 3 momentin nojalla määrännyt myönnetyn luvan mukaiset vesiensuojelumääräykset noudatettaviksi muutoksenhausta huolimatta asiassa, jossa valittajana on ollut myös mainittuja määräyksiä valituksessaan vastustanut luvansaaja itse.

Ympäristönsuojelulain 101 a §:n 3 momentin esitöissä ei mahdollisuutta määrätä päätös täytäntöönpantavaksi tällaisessa tilanteessa ole erikseen käsitelty. Luvan määrääminen noudatettavaksi muutoksenhausta huolimatta luvansaajan tahdon vastaisesti voi kuitenkin merkitä, että luvansaajan jatkovalitus korkeimmassa hallinto-oikeudessa käy hyödyttömäksi tilanteessa, jossa tämä vastustaa hallinto-oikeuden päätöksen mukaisia, toiminnan ympäristönsuojeluvaatimuksia koskevia lupamääräyksiä. Tilanteen oikeudellisessa arvioinnissa on osaltaan otettava huomioon myös vesilain 17 luvun 9 §:n 1 momentissa oleva vastaavaa muutoksenhakuvaihetta koskeva säännös, joka kuitenkin perustuu hakijan nimenomaiseen pyyntöön eikä liity olemassa olevan toiminnan jatkamiseen. Mainittuun säännökseen, joka koskee toiminnan aloittamista, ei myöskään ympäristönsuojelulain 101 a §:n 3 momentista poiketen yleensä liity sitä mahdollisuutta, että luvansaaja ilman hallinto-oikeuden määräystä voisi valintansa mukaan tässä vaiheessa jatkaa toimintaa aiemman luvan mukaisesti.

Edellä sanottu huomioon ottaen ympäristönsuojelulain 101 a §:n 3 momenttia säädettäessä lähtökohtana on katsottava olleen, että hallinto-oikeus voi määrätä, että toimintaa voidaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle ehkä tehtävästä valituksesta huolimatta kokonaan tai osaksi jatkaa hallinto-oikeuden päätöksen perusteella ja sitä noudattaen tilanteessa, jossa muun tahon kuin luvansaajan jatkovalitus saattaisi tarpeettomasti lykätä uusien ympäristönsuojeluvaatimusten noudattamista. Tähän rinnastuu sellainen hakijan oma valitus, jossa ei ole kysymys ympäristönsuojeluvaatimuksista, vaan esimerkiksi pelkästään korvauksista tai luvan voimassaoloajasta. Jos luvansaaja sen sijaan on valittanut hallinto-oikeuteen ympäristönsuojeluvaatimuksia koskevista lupamääräyksistä, täytäntöönpanomääräystä ei ilman tämän pyyntöä tai suostumusta voida antaa. Tällöin hallinto-oikeuden päätöksellä ei myöskään ratkaista, millä edellytyksillä tai millaisia määräyksiä noudattaen toiminta on harjoitettavissa ennen päätöksen lainvoimaiseksi tulemista.

Riippumatta siitä, onko asiassa kysymys olemassa olevan toiminnan jatkamisesta ympäristönsuojelulain 101 a §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla, hallinto-oikeuden ei edellä sanottu sekä A Oy:n hallinto-oikeudelle tekemän valituksen sisältö huomioon ottaen olisi tullut antaa puheena olevaa määräystä.

Yhtiön valitus, jossa hallinto-oikeuden päätöksen mukaisia velvoitteita on vaadittu kumottaviksi, on edellä hylätty. Kun lausuminen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa, pääasiassa annetun ratkaisun perustelut huomioon ottaen täytäntöönpanon kieltämiseen ei ole ollut aihetta myöskään ennen asian ratkaisemista.

3. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva ratkaisu

Asian laatuun nähden ja sen näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, C:lle ja hänen asiakumppaneilleen sekä D:lle ja hänen asiakumppaneilleen ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Kari Kuusiniemi, Tuula Pynnä, Hannu Ranta ja Alice Guimaraes-Purokoski sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Pertti Eloranta ja Timo Kairesalo. Asian esittelijä Irene Mäenpää.