KHO:2010:16

Vesiasia - Määräaika - Rakennustöiden suorittaminen - Rakennustöiden aloittaminen - Määräajan pidentäminen - Ajan kuluminen - Olosuhteiden muuttuminen - Ympäristövaikutusten arviointi

Vuonna 1994 myönnetyssä tienrakentamiseen liittyviä vesirakennustöitä koskevassa vesilain mukaisessa rakentamisluvassa oli asetettu määräaika, jonka mukaan työt oli tehtävä loppuun kymmenen vuoden kuluessa siitä, kun päätös oli saanut lainvoiman. Määräaikaa oli pidennetty vuonna 2004, jolloin oli myös asetettu määräaika, johon mennessä työhön oli ryhdyttävä. Töiden loppuunsaattamiseen ja aloittamiseen varattuja määräaikoja oli pidennetty uudelleen vuonna 2008.

Vuonna 1994 myönnetyssä luvassa asetettu määräaika töiden loppuun saattamiselle oli samalla sisältänyt vaatimuksen ryhtyä rakennustyöhön viimeistään tuon ajan kuluessa. Vuonna 2008 myönnetty pidennys tarkoitti siten rakennustyöhön ryhtymiselle asetetun määräajan pidentämistä toiseen kertaan eli jo kolmatta määräaikaa. Tämän vuoksi ja kun lisäksi otettiin huomioon alkuperäisen luvan myöntämisestä kulunut aika, vesilain esitöissä todetut seikat sekä se, että olosuhteet alueella olivat saattaneet olennaisestikin muuttua alkuperäisen luvan myöntämisen jälkeen ja että vesitalousluvan määräaikojen pidentäminen siten saattaisi johtaa muun ohella ympäristövaikutusten arviointia koskevan direktiivin 85/337/ETY tehokkaan toteutumisen vaarantumiseen, ympäristölupaviraston ei olisi enää vuonna 2008 tullut pidentää rakentamistoimenpiteiden aloittamiseen varattua määräaikaa. Päätös, jolla määräaikaa oli pidennetty, kumottiin.

Vesilaki 2 luku 12 § 1 ja 2 momentti

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeuden päätös 16.2.2009 n:o 09/0047/1

Asian aikaisemmat vaiheet

Mikkelin tiepiiri, sittemmin Kaakkois-Suomen tiepiiri, ja Savonlinnan kaupunki olivat vesioikeuteen 4.3.1994 saapuneessa ja myöhemmin täydennetyssä yhteisessä hakemuksessa pyytäneet lupaa valtatien 14 parantamistyöhön liittyen siltojen, penkereiden, täyttöjen, ruoppausten, läjitysten ja muiden rakenteiden tekemiseen.

Itä-Suomen vesioikeus oli 29.12.1994 antamallaan päätöksellä numero 95/94/2, siltä osin kuin nyt on kysymys, todennut, että hankkeen toteuttaminen on tarpeen yleisten kulkuyhteyksien parantamiseksi. Vesioikeus oli vesilain 2 luvun 3 §:n ja 6 §:n 2 momentin nojalla myöntänyt hakijoille luvan päätöksestä tarkemmin ilmenevien siltojen, penkereiden, täyttöjen, ruoppausten, läjitysten ja muiden rakenteiden tekemiseen Savonlinnan kaupungissa. Päätöksen lupamääräys 12 kuului seuraavasti:

”12) Rakennustyöt on tehtävä loppuun 10 vuoden kuluessa siitä, kun tämä päätös on saanut lainvoiman.”

Itä-Suomen ympäristölupavirasto oli 2.1.2004 antamallaan päätöksellä numero 1/04/2 kumonnut päätöksen numero 95/94/2, 29.12.1994, määräyksen 12 ja korvannut sen rakentamisaikaa koskevalla uudella määräyksellä, joka on kuulunut seuraavasti:

”Rakentamisaika

Rakennustyöt on tehtävä loppuun 8 vuoden kuluessa siitä, kun tämä päätös on saanut lainvoiman. Rakennustyöhön on ryhdyttävä 4 vuoden kuluessa päätöksen lainvoimaiseksi tulemisesta uhalla, että lupa katsotaan rauenneeksi.”

Vaasan hallinto-oikeus oli 31.1.2005 Itä-Suomen luonnonsuojeluyhdistys ry:n, Rakas Savonlinna ry:n ja A:n valitusten johdosta antamallaan päätöksellä numero 05/0015/2 muun ohella jättänyt tutkimatta vaatimuksen asian määräämisestä ympäristövaikutusten arviointimenettelyyn ja todennut, että ympäristölupaviraston päätöstä ei rakentamisaikaa koskevalta osalta muuteta.

Asian aikaisempi käsittely

Itä-Suomen ympäristölupavirasto on 8.9.2008 antamallaan päätöksellä numero 87/08/2 Kaakkois-Suomen tiepiirin hakemuksesta muuttanut valtatien numero 14 parantamista välillä Aholahti-Mertala Savonlinnan kaupungissa koskevassa, Kaakkois-Suomen tiepiirille ja Savonlinnan kaupungille 29.12.1994 myönnetyssä lupapäätöksessä nro 95/94/2 määriteltyä ympäristölupaviraston 2.1.2004 antamalla päätöksellä nro 1/04/2 muutetun rakentamisaikaa koskevan lupamääräyksen kuulumaan seuraavasti:

”Rakennustyöt on tehtävä loppuun 2.3.2017 mennessä. Rakennustyöhön on ryhdyttävä 2.3.2012 mennessä uhalla, että lupa katsotaan rauenneeksi.”

Ympäristölupavirasto on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Luparatkaisun perustelu

– – –

Rakentamistöiden aloittamiselle ja valmistumiselle lupapäätöksessä annettujen määräaikojen pidentämistä on haettu ennen työn aloittamiselle asetetun määräajan päättymistä. Määräaikojen pidentämistä on perusteltu töiden toteutuksen siirtymisellä hankkeen rahoituksen viivästymisen vuoksi. Päätöksessä nro 1/04/2 määrättyä rakentamisaikaa voidaan tästä syystä kohtuullisesti pidentää. Vesilain 2 luvun 12 §:n 3 momentin mukaan ympäristölupavirasto voi erityisestä syystä pidentää rakentamistyön aloittamiselle annettua määräaikaa enintään kolmella vuodella. Tästä syystä hakemus hylätään siltä osin kuin rakentamistyön aloittamiselle annettua määräaikaa on pyydetty jatkamaan yli kolmella vuodella. Tarvetta muutoin täydentää tai tarkistaa lupapäätöstä tai sen määräyksiä ei ole. Määräaikojen pidentämisestä ei aiheudu sanottavaa yleisen tai yksityisen edun loukkausta.

Töidenaloittamisluvan perustelu

Ympäristölupavirasto toteaa, että luvan saajilla on lainvoimaisen lupapäätöksen perusteella oikeus lupapäätöksen mukaisten rakentamistöiden aloittamiseen lupapäätöksen mukaisessa määräajassa eli 2.3.2009 mennessä.

Ympäristölupaviraston soveltamat oikeusohjeet

Vesilaki 2 luku 12 §

Asian käsittely Vaasan hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että ympäristölupaviraston päätös kumotaan siltä osin kuin siinä on pidennetty rakentamistyön aloittamisen määräaikaa ja myönnetty lupa rakentamistöiden aloittamiseen ennen päätöksen lainvoimaiseksi tuloa. Lisäksi A on vaatinut, että päätöksen täytäntöönpano kielletään.

Mikäli rakentamistöiden aloittamisen määräaikaa pidennetään, päätökseen on liitettävä ehto, jonka mukaan hankkeesta on ennen rakentamista suoritettava YVA-lain mukainen ympäristövaikutusten arviointi.

Vaatimustensa tueksi A on esittänyt muun muassa, että oikeusvoimaiset päätökset, joissa todetaan YVA-menettely kyseisessä asiassa tarpeettomaksi, eivät muuta sitä, että nyt kyseessä oleva valtatien parantaminen on sellainen hanke, johon YVA-menettelyä tulisi soveltaa YVA-lain 4 §:n mukaan.

Savonlinnan kaupungin ympäristönsuojeluviranomainen on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt valituksen hylkäämistä. Ympäristönsuojeluviranomainen on muun ohella lausunut, että tiehankkeesta valittaminen YVA:aan vedoten on perusteetonta. Ympäristövaikutusten arviointi on tehty tielaitoksen toimesta vuonna 1992 ja vastaa YVA:n sisällölle asetettavia vaatimuksia. Kuulutus- ja lausuntomenettelystä poikkeaminen perustuu ympäristöministeriön kannanottoon.

Savonlinnan kaupunginhallitus on valituksen johdosta antamassaan vastineessa yhtynyt Savonlinnan kaupungin ympäristönsuojeluviranomaisen vastineessa esitettyyn.

Etelä-Savon ympäristökeskus on valituksen johdosta antamassaan vastineessa esittänyt, että rakentamisajan pidentäminen on ollut tarpeen, koska valtioneuvosto on alustavasti ilmoittanut hankkeen saavan rahoitusta vuodelle 2010. Tiehankkeen ympäristövaikutusten arviointiasia on lainvoimaisesti ratkaistu Itä-Suomen vesioikeuden päätöksellä 29.12.1994 nro 95/94/2.

Kaakkois-Suomen tiepiiri on valituksen johdosta antamassaan vastineessa esittänyt, että Savonlinnan keskustan ohittava tie on pitkään vireillä ollut suunnitteluhanke, jonka toteuttaminen on varmistumassa vuonna 2010 valtioneuvoston tehtyä asiasta rahoituksen kehyspäätöksen. Liikennealueet on otettu tienpitäjän haltuun 28.9.2007, ja tämän jälkeen on tehty ympäristöluvan ulkopuolisia maanrakennustöitä. Rakennustyöt ovat olleet keskeytyneenä vuoden 2007 jälkeen, koska valtioneuvosto oli joutunut priorisoimaan tiehankkeita.

Alun perin hanketta koskeva tiesuunnitelma on hyväksytty liikenneministeriön päätöksellä 25.10.1995. Tämä tiesuunnitelma on sittemmin rauennut. Hanketta koskevan tiesuunnitelman muutossuunnitelman tiehallinto on hyväksynyt 29.9.2003. Tiesuunnitelma on lainvoimainen. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyn soveltumista on molempien tiesuunnitelmien osalta erikseen harkittu. Ympäristöministeriö on ottanut asiaan kantaa, eikä hankkeeseen ole sovellettu ympäristövaikutusten arviointimenettelyä. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyä ei voida vaatia sovellettavaksi jälkikäteen jo lainvoiman saaneeseen tiesuunnitelmaan.

Itä-Suomen ympäristölupavirasto on ilmoittanut, ettei se anna lausuntoa valituksen ja vastineiden johdosta.

A on antanut vastauksen.

Vaasan hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen Itä-Suomen ympäristölupaviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Ympäristövaikutusten arviointi

Valituksessa on kyse jo lainvoiman saaneen hankkeen toteuttamisen jatkoajasta. Kysymys vesilain mukaisen luvan myöntämisen edellytyksistä ei ole tässä asiassa tutkittavana muutoin kuin yhden yksittäisen toteutussuunnitelman muuttamista tarkoittavan yksityiskohdan eli Luotsiniemen laiturin osalta. Hallinto-oikeus on todennut, että kyseinen hankkeen muutos on niin vähäinen, ettei hanke sen vuoksi ole muuttunut toiseksi. Näin ollen ja koska lupa hankkeeseen on jo lainvoimaisesti ratkaistu Itä-Suomen vesioikeuden päätöksellä 29.12.1994 nro 95/94/2, vaatimus ympäristövaikutusten arviointimenettelyn soveltamisesta tässä asiassa on hylätty.

Määräaikojen pidentäminen

Itä-Suomen vesioikeus on päätöksellään 29.12.1994 nro 95/94/2 myöntänyt Kaakkois-Suomen tiepiirille ja Savonlinnan kaupungille vesilain mukaisen luvan valtatien 14 parantamiseen välillä Aholahti-Mertala kuuluvien vesistötyökohteiden toteuttamiseen. Itä-Suomen ympäristölupavirasto on päätöksellään 2.1.2004 nro 1/04/2 muuttanut edellä mainitun päätöksen lupamääräyksiä osittain muun muassa rakentamisaikaa koskevaa lupamääräystä siten, että rakennustyöt on tehtävä loppuun 8 vuoden kuluessa siitä, kun ympäristölupaviraston päätös on saanut lainvoiman. Rakennustyöhön on ryhdyttävä 4 vuoden kuluessa ympäristölupaviraston päätöksen lainvoimaiseksi tulemisesta uhalla, että lupa katsotaan rauenneeksi. Itä-Suomen ympäristölupaviraston päätökseen 2.1.2004 nro 1/04/2 haettiin muutosta Vaasan hallinto-oikeudelta, jonka asiassa antama päätös on tullut lainvoimaiseksi 2.3.2005. Näin ollen edellä mainitut määräajat päättyvät 2.3.2009 ja 2.3.2013. Hakija on hakenut määräaikojen pidentämistä, koska luvan mukaista rakentamista ei pystytä aloittamaan lupapäätöksessä määrätyssä ajassa hankkeen rahoituksen viivästymisen vuoksi. Hallinto-oikeus on katsonut, että hakijan esittämä syy on sellainen erityinen syy, jonka perusteella ympäristölupavirasto on voinut vesilain 2 luvun 12 §:n 2 momentin mukaisesti pidentää rakentamistyön määräaikoja.

Töidenaloittamislupa

Hallinto-oikeus on katsonut, että ympäristölupavirasto on voinut vesilain 2 luvun 26 §:n 1 momentin 1 kohdan nojalla myöntää Kaakkois-Suomen tiepiirille ympäristölupaviraston päätöksessä mainituilla perusteilla luvan aloittaa työt ennen päätöksen lainvoimaiseksi tulemista. Näin ollen hallinto-oikeus on hylännyt vaatimuksen töidenaloittamisluvan kumoamisesta.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden ja Itä-Suomen ympäristölupaviraston päätökset kumotaan ja hakemus hylätään. Kaakkois-Suomen tiepiiri on velvoitettava korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

Vaatimustensa tueksi A on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Asiassa on kysymys Itä-Suomen vesioikeuden 29.12.1994 antaman päätöksen jatkoajasta. Päätös on koskenut valtatien 14 parantamista välillä Aholahti-Mertala ja lupa on koskenut siltojen, penkereiden, täyttöjen, ruoppausten, läjitysten ja muiden rakenteiden tekemistä. Päätöksen mukaan rakennustyöt on ollut tehtävä loppuun 10 vuoden kuluessa siitä, kun päätös on saanut lainvoiman.

Itä-Suomen ympäristölupavirasto on 2.1.2004 antanut päätöksen, joka on koskenut edellä mainitun päätöksen lupaehtojen muuttamista, muun ohessa rakentamisajan jatkamista. Päätöksessä on määrätty, että rakennustyöt on tehtävä loppuun kahdeksan vuoden kuluessa siitä, kun päätös on saanut lainvoiman ja että rakennustyöhön on ryhdyttävä neljän vuoden kuluessa päätöksen lainvoimaiseksi tulemisesta uhalla, että lupa katsotaan rauenneeksi. Päätös on tältä osin perustunut vesilain 2 luvun 12 §:ään. Vaasan hallinto-oikeus on pääosin hylännyt päätöksestä tehdyt valitukset.

Itä-Suomen ympäristölupaviraston 8.9.2008 antaman päätöksen mukaan ”Rakennustyöt on tehtävä loppuun 2.3.2017 mennessä. Rakennustyöhön on ryhdyttävä 2.3.2012 mennessä uhalla, että lupa katsotaan rauenneeksi.”

Vuonna 1994 annettuun vesioikeuden päätökseen on näin ollen myönnetty jatkoaikaa kaksi kertaa. Tämä ei ole mahdollista, vaan jatkoaikaa luvassa tarkoitettujen töiden aloittamiselle ja loppuunsaattamiselle voidaan myöntää lain mukaan vain yhden kerran. Päätökset on näin ollen lainvastaisina kumottava.

Rakennustöiden aloittamiselle on vesirakennuslupaa koskevassa päätöksessä määrättävä määräaika, joka on enintään neljä vuotta. Töiden aloittamiselle varattua määräaikaa voidaan kerran pidentää ja pidennys voi olla enintään kolme vuotta. Säännöstä ei siirtymäsäännöksen vuoksi ole ollut sovellettava vuonna 1994 vesioikeuden päätöstä tehtäessä. Ilman määräystäkin on selvää, että rakennustyöt on ollut vuoden 1994 luvan nojalla aloitettava siten, että ne saadaan tehtyä loppuun luvan voimassaoloaikana. Asiassa on vuonna 2004 lupahakemusta käsiteltäessä ollut kysymys rakennustöiden aloittamista koskevan määräajan jatkamisesta ensimmäisen kerran. Määräaikaa on tuolloin jatkettu neljällä vuodella.

Hallituksen esityksessä laiksi vesilain muuttamisesta (HE 17/1994 vp) on todettu vesilain 2 luvun 12 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella, että ehdotuksen mukaan lupapäätöksessä tarkoitetun rakennustyön aloittamiselle asetettaisiin määräaika niin kuin rakennuslainsäädännössäkin. Töihin olisi 2 momentin mukaan ryhdyttävä vesioikeuden määräämässä ajassa, joka saisi olla enintään neljä vuotta päätöksen lainvoimaiseksi tulemisesta. Määräajan asettaminen on tärkeää paitsi edunmenettäjien aseman selkeyttämiseksi (epävarmuus hankkeen toteuttamisesta) myös yleisten etujen kannalta. Olosuhteet ovat paikalla saattaneet muuttua luvan myöntämisestä siten, että vuosikausia luvan myöntämisen jälkeen aloitettava hanke ei enää olisi sallittavissakaan. Ellei rakennustyötä aloiteta määräajassa, lupa olisi katsottava rauenneeksi. Vesioikeus voisi erityisestä syystä ennen määräajan päättymistä tehdystä hakemuksesta pidentää määräaikaa enintään kolmella vuodella. Edelleen hallituksen esityksessä on todettu, että yhden kolmivuotisjakson jälkeen määräaikaa ei enää voitaisi pidentää.

Mainitussa hallituksen esityksessä on todettu, että lain 2 luvun 12 §:n 1 momentin säännöksiä sovelletaan lain voimaan tultua myös aikaisemmin annettuihin päätöksiin taikka niissä asetettujen velvollisuuksien muuttamiseen tai tarkistamiseen. Voimaantulosäännöksen mukaisesti vesioikeus on 29.12.1994 soveltanut 1.8.1994 voimaan tullutta säännöstä ja määrännyt 10 vuoden määräajan rakennustöiden tekemiselle. Sen sijaan vesilain 2 luvun 12 §:n 2 momenttia ei ole tarvinnut soveltaa 29.12.1994 annetussa päätöksessä. Itä-Suomen ympäristölupavirasto on 2.1.2004 antanut päätöksen rakentamisajan jatkamisesta ja määrännyt, että rakennustyöt on tehtävä loppuun kahdeksan vuoden kuluessa siitä, kun tämä päätös on saanut lainvoiman. Päätöksessä määrätty määräaika päättyy 2.3.2013. Laissa ei ole säännöstä, että määräaikaa voisi jatkaa uudelleen.

Kuitenkin Itä-Suomen ympäristölupavirasto on 8.9.2008 antamallaan päätöksellä määrännyt, että rakennustyöt on tehtävä loppuun 2.3.2017 mennessä, eli lupavirasto on toistamiseen jatkanut luvan määräaikaa. Nyt käsillä on tilanne, jossa vuonna 1994 luvitettu hanke olisi aloitettavissa muodollisesti kysymyksessä olevan luvan nojalla 18 vuotta luvan myöntämisen jälkeen.

Määräaikojen vesilain vastainen jatkaminen aiheuttaisi sen, että toteutettaisiin sellainen hanke, joka voimassa olevan lainsäädännön mukaan edellyttäisi tapauskohtaisesti määrätyn ympäristövaikutusten arviointimenettelyn soveltamista.

Perusteena ympäristövaikutusten arviointimenettelyn soveltamatta jättämiselle on ollut, että hanke on ollut vireillä vuonna 1994. Hanke sijoittuu Savonlinnan pohjoisen saariston ja Kasinosaarten muodostamaan valtakunnallisesti merkittävään kulttuurihistorialliseen maisemakokonaisuuteen. Lukuisat massiiviset vesistötäytöt merkitsevät huomattavia muutoksia vesiluonnolle ja valtakunnallisella tasolla kulttuurihistoriallisesti tärkeälle maisemalle.

Jo vuonna 2004 tehdyn päätöksen yhteydessä olisi tullut harkita, mikä merkitys ajan kulumisella on suhteessa ympäristövaikutusten arviointimenettelyn suorittamisvelvollisuuteen. Enää vuonna 2008 siirtymäsäännökseen ei ole voitu vedota, koska hankkeelle ei ole mahdollista myöntää toista kertaa määräaikojen pidennystä. Hallinto-oikeuden viittaus vuoden 1994 päätökseen ympäristövaikutusten arviointimenettelyn tarpeettomuuden osalta ei näin ollen ole lainmukainen.

Lainsäätäjän tarkoitus ei ole voinut olla, että ympäristövaikutusten arviointimenettelyä edellyttävä hanke toteutettaisiin ilman menettelyn suorittamista vuonna 2008 annetun luvan määräajan jatkamista koskevan päätöksen nojalla sillä perusteella, että ensimmäinen lupahakemus oli vireillä ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain tullessa voimaan vuonna 1994 ja/tai kuulutettu sitä koskevan hallituksen esityksen antamisaikana.

A:n kannalta on kohtuutonta, jos hän joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittajan nykyinen ja hänen lapsuudenkotinsa sijaitsee Koululahden rannalla, missä on vielä säilynyt Savonlinnan kylpyläkaupungin perinteinen maisema. Suunniteltu ohikulkutie sijoittuisi hänen omistamansa 100-vuotiaan Sinisenä talona tunnetun asuin- ja liikekiinteistön ja Koululahden väliin. Massiivinen tierakennelma tuhoaisi peruuttamattomasti arvokkaan kaupunki-idyllin, jonka valittaja haluaisi säilyttää tuleville sukupolville. Ympäristölupaviraston ja hallinto-oikeuden päätökset ovat perustuneet virheelliseen lain soveltamiseen. Viranomaisella ja tuomioistuimella on velvollisuus olla selvillä lain sisällöstä, joten oikeudenkäynti on aiheutunut viranomaisen virheestä.

Etelä-Savon ympäristökeskus on valituksen johdosta todennut, ettei sillä ole valituksen johdosta lisättävää aikaisemmin lausumaansa.

Itä-Suomen ympäristölupavirasto on todennut, ettei se anna lausuntoa valituksen johdosta.

Savonlinnan ympäristölautakunta on valituksen johdosta antamassaan vastineessa vaatinut valituksen hylkäämistä. Tiehankkeen rahoituksen viivästymistä on pidettävä erityisenä syynä, jonka perusteella rakentamisen määräaikoja on voitu pidentää. Valittaminen ympäristövaikutusten arviointimenettelyn puuttumisen perusteella on aiheetonta, koska työn arviointiohjelma laadittiin vuonna 1992 vastaamaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyä koskeneen lakiehdotuksen sisältövaatimuksia. Ympäristö ei luvassa tarkoitettujen toimien johdosta muutu peruuttamattomasti. Valituksenalaisen jatkoluvan tarpeellisuus riippuu valtion liikenneväyliin varaaman budjettirahoituksen järjestymisestä. Tiehankkeen toteuttamatta jättäminen estäisi kaupunkikeskustan kehittämisen inhimillisempään suuntaan siten kuin muualla Suomessa on tehty. Mikäli tiehanketta ei toteutettaisi, jäisi Savonlinna tiettävästi ainoaksi kaupungiksi Suomessa, jonka ydinkeskustan katuverkossa kulkee valtatie.

Kaakkois-Suomen tiepiiri / Tiehallinto on antanut valituksen johdosta vastineen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä. Itä-Suomen ympäristölupavirasto on päätöksessään 2.1.2004 asettanut rakennustöiden aloitusajankohdan neljäksi vuodeksi. Koska määräaikaa ei ollut aikaisemmin asetettu, ei 2.1.2004 annettua päätöstä voitu pitää määräajan asettamista sen jatkamisena, vaan luvassa asetetun määräajan täydentämisenä asettaen aloittamisajalle määräaika ensimmäistä kertaa. Siten myös nyt kysymyksessä olevassa ympäristölupaviraston päätöksessä on määräaika asetettu vesilain 2 luvun 12 §:n 2 momentin mukaisesti. Ympäristölupavirasto on voinut jatkaa luvan voimassaoloa ja sallia töiden aloittamisen vesilain nojalla. Hanketta koskeva tiesuunnitelma on lainvoimainen. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyä ei voida vaatia jälkikäteen sovellettavaksi jo lainvoiman saaneeseen tiesuunnitelmaan. Vaatimus on myös esitetty menettelyllisesti väärässä prosessissa. Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on hylättävä.

Savonlinnan kaupunginhallitus on antanut valituksen johdosta vastineen, jossa on vaadittu, ettei hallinto-oikeuden antamaa päätöstä muuteta miltään osin. Kun vesilakia muutettiin 1.8.1994 lailla 553/94 vesioikeudessa lain voimaan tullessa vireillä olevaan hakemukseen sovellettiin lain voimaantulosäännöksen mukaan aikaisempaa lakia. Asiaa koskeva ensimmäinen hakemus oli vireillä vesioikeudessa lain muutoksen tullessa voimaan. Vesilain 2 luvun 12 §:n 1 momentin mukaista hankkeen loppuun saattamista koskevaa määräaikaa voidaan jatkaa kohtuullisesti myös useamman kerran. Tätä ei ole rajattu uudessakaan laissa samalla tavalla kuin hankkeen aloittamisajan jatkamista. Tien rakentamishankkeen käynnistymisellä on kaupungin ja koko seutukunnan kehityksen kannalta todella suuri merkitys.

A on antanut vastaselityksen. Vaikka vuoden 1994 lupaan ei ole tarvinnutkaan soveltaa vesilain 2 luvun 12 §:n 2 momenttia, rakennustyöt olisi tullut aloittaa hyvissä ajoin ennen lupakauden päättymistä. Vesilain siirtymäsäännöksen tarkoituksena ei ole ollut, että rakennustöiden aloittamisaika voitaisiin määrätä vielä silloin, kun luvan voimassaoloaika on jo päättynyt tai on päättymässä. Vuonna 2008 ei voida enää myöntää uutta määräaikaa rakennustöiden aloittamiselle. Kysymys ei ole enää vuoden 1994 hankkeen toteuttamisesta, koska silloin tehdyn päätöksen määräaikoja ei voida enää jatkaa. Hankkeen rahoituksen viivästyminen ei oikeuta soveltamaan lakia lain sanamuodon ja tarkoituksen vastaisesti. Mikäli laissa tarkoitettuja määräaikoja ei kyetä noudattamaan, on hankkeiden laillisuus arvioitava uudelleen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Vaasan hallinto-oikeuden ja Itä-Suomen ympäristölupaviraston päätökset kumotaan siltä osin kuin Itä-Suomen ympäristölupaviraston 2.1.2004 antaman päätöksen numero 1/04/2 rakentamisaikaa koskevaa lupamääräystä on ympäristölupaviraston valituksenalaisella päätöksellä muutettu ja A:n valitus päätöksestä hylätty. A:n valitus hyväksytään ja Kaakkois-Suomen tiepiirin hakemus hylätään mainitulta osin.

2. Lausuminen päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

3. A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

Sovellettavat säännökset

Vesilain 2 luvun 12 §:n (553/1994) 1 momentin mukaan rakentamista koskevassa lupapäätöksessä on määrättävä aika, enintään kymmenen vuotta, jonka kuluessa rakennustyö on tehtävä. Tätä aikaa voidaan, jos erityistä syytä siihen on, ennen määräajan päättymistä tehdystä hakemuksesta kohtuullisesti pidentää. Pidentämistä koskevassa päätöksessä voidaan tarvittaessa tarkistaa tai täydentää lupapäätöksen määräyksiä. Jollei työtä olennaisilta osiltaan ole suoritettu ennen lupapäätöksessä määrätyn tai pidennetyn ajan päättymistä, on lupa ja siinä tarkoitettua toimenpidettä varten toisen omaisuuteen myönnetyt käyttöoikeudet katsottava rauenneiksi. Sama koskee myös toiselle kuuluvaa omaisuutta, jollei omistusoikeus ole jo siirtynyt luvan saajalle. Luvan raukeamisesta luvanhaltijan hakemuksesta säädetään 11 luvun 21 §:ssä.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan päätöksessä tarkoitettuun rakennustyöhön on ryhdyttävä ympäristölupaviraston määräämässä, enintään neljän vuoden ajassa päätöksen lainvoimaiseksi tulemisesta uhalla, että lupa on muutoin katsottava rauenneeksi. Ympäristölupavirasto voi erityisestä syystä ennen määräajan päättymistä tehdystä hakemuksesta pidentää määräaikaa enintään kolmella vuodella.

Vesilain muuttamisesta 28.6.1994 annettu laki (553/1994) tuli lain voimaantulosäännöksen 1 momentin mukaan voimaan 1.8.1994. Voimaantulosäännöksen 2 momentin mukaan vesioikeudessa mainitun lain voimaan tullessa vireillä olevaan hakemusasiaan sovelletaan aikaisempaa lakia. Vesioikeus voi kuitenkin asian laatu ja käsittelyvaihe huomioon ottaen päättää, että mainitun lain menettelyä koskevia säännöksiä on asiaa edelleen käsiteltäessä noudatettava kokonaan tai määrätystä käsittelyvaiheesta lukien. Tällaisesta määräyksestä ei saa erikseen valittaa. Voimaantulosäännöksen 3 momentin mukaan lain 553/1994 2 luvun 12 §:n 1 momentin sekä 22 ja 22 b §:n säännöksiä sovelletaan lain voimaan tultua myös aikaisemmin annettuihin päätöksiin taikka niissä asetettujen velvollisuuksien muuttamiseen tai tarkistamiseen. Kalanhoitovelvoitteista ja kalanhoitomaksuista on voimassa, mitä laissa 553/1994 säädetään kalatalousvelvoitteista ja kalatalousmaksuista.

Aikaisemmassa muodossaan vesilain 2 luvun 12 § (264/1961) kuului seuraavasti: Rakentamista koskevassa lupapäätöksessä on määrättävä aika, enintään kymmenen vuotta, jonka kuluessa rakennustyö on tehtävä. Tätä aikaa voidaan, milloin erityistä syytä siihen on, ennen määräajan päättymistä tehdystä hakemuksesta kohtuullisesti pitentää. Jollei työtä olennaisilta osiltaan ole suoritettu ennen lupapäätöksessä määrätyn tai pitennetyn ajan päättymistä, on lupa ja siinä tarkoitettua toimenpidettä varten toisen omaisuuteen myönnetyt käyttöoikeudet katsottava rauenneiksi. Sama koskee myös toiselle kuuluvaa omaisuutta, mikäli omistusoikeus ei ole jo siirtynyt luvan saajalle.

Lainvalmisteluvaiheista

Vesilain 2 luvun 12 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 17/1994 vp) on lausuttu muun ohella seuraavaa:

”Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi nimenomainen maininta siitä, että luvan voimassaoloaikaa pidennettäessä vesioikeus voi tarkistaa tai täydentää aiemman päätöksen määräyksiä. Tällä viitataan myös korvauksia koskeviin määräyksiin.

Korvausta koskevien määräysten tarkistaminen voisi olla tarpeen esimerkiksi rahanarvon alenemisen vuoksi. Lähes kymmenen vuotta aiemmin määrätyt korvaukset eivät ehkä vastaa sitä reaalista menetystä, jonka vahingonkärsijä hankkeen aikanaan toteutuessa kokee.

Ehdotuksen mukaan lupapäätöksessä tarkoitetun rakennustyön aloittamiselle asetettaisiin määräaika niin kuin rakennuslainsäädännössäkin. Töihin olisi 2 momentin mukaan ryhdyttävä vesioikeuden määräämässä ajassa, joka saisi olla enintään neljä vuotta päätöksen lainvoimaiseksi tulemisesta. Määräajan asettaminen on tärkeää paitsi edunmenettäjien aseman selkeyttämiseksi (epävarmuus hankkeen toteuttamisesta) myös yleisten etujen kannalta. Olosuhteet ovat paikalla saattaneet muuttua luvan myöntämisestä siten, että vuosikausia luvan myöntämisen jälkeen aloitettava hanke ei enää olisi sallittavissakaan.

Ellei rakennustyötä aloiteta määräajassa, lupa olisi katsottava rauenneeksi. Nimenomainen säännös tästä olisi paikallaan ottaen huomioon eräät lainkohtaan kohdistuvat viittaukset (esimerkiksi 21 luvun 8 a §:n 2 momentti). Vesioikeus voisi erityisestä syystä ennen määräajan päättymistä tehdystä hakemuksesta pidentää määräaikaa enintään kolmella vuodella. Yhden kolmivuotisjakson jälkeen määräaikaa ei enää voitaisi pidentää.”

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asiassa on A:n valituksesta ratkaistava, onko Itä-Suomen ympäristölupavirasto voinut muuttaa Itä-Suomen ympäristölupaviraston 2.1.2004 antamaa päätöstä siltä osin kuin sillä oli muutettu 29.12.1994 annettuun vesioikeuden päätökseen sisältynyttä rakentamisaikaa koskenutta lupamääräystä.

Vesilain 2 luvun 12 §:n 1 momentin mukaan rakennustyö on tullut tehdä loppuun tuon momentin mukaan määrätyssä määräajassa. Lainkohdasta siis ilmenee, että rakennustyö on myös tullut aloittaa ennen työn loppuunsaattamiselle varatun ajan umpeutumista. Näin ollen myös työn aloittamiselle varatusta ajasta oli säädetty jo vesilain 2 luvun 12 §:n alkuperäisessä muodossa. Lailla 553/1994 vesilain 2 luvun 12 §:ään lisätyllä 2 momentilla ei ole tarkoitettu muuttaa edellä mainitun 1 momentin sisältöä. Vesilain 2 luvun 12 §:n 2 momentissa mainittuun kolmen vuoden määräaikaan viitaten lainkohdan perusteluissa (HE 17/1994 vp) on erityisesti todettu, että yhden kolmivuotisjakson jälkeen määräaikaa ei enää voitaisi pidentää.

Asiassa on edellä lausutun mukaisesti kysymys Itä-Suomen vesioikeuden 29.12.1994 antamassa päätöksessä numero 95/94/2 tarkoitetun rakentamiselle asetetun määräajan jatkamisesta. Mainitussa päätöksessä rakennustöiden tekemiselle varattua määräaikaa, joka käsitti määräajan paitsi rakennustyön tekemiseen myös sen aloittamiseen, oli Itä-Suomen ympäristölupaviraston 2.1.2004 antamalla päätöksellä jo pidennetty kahdeksalla vuodella. Samassa yhteydessä ympäristölupavirasto oli lain 553/1994 voimaantulon vuoksi asettanut erillisen määräajan rakennustyöhön ryhtymiselle.

Töihin ryhtymiselle vuonna 1994 asetettua määräaikaa on näin ollen vuonna 2004 pidennetty kertaalleen. Nyt kysymyksessä olevan hakemuksen hyväksyminen tarkoittaisi rakennustyön aloittamiselle asetetun määräajan pidentämistä toiseen kertaan, eli jo kolmannen määräajan asettamista. Tämän vuoksi ja kun lisäksi otetaan huomioon alkuperäisen luvan myöntämisestä kulunut aika, hallituksen esityksessä 17/1994 vp todetut seikat sekä se, että olosuhteet alueella ovat saattaneet olennaisestikin muuttua alkuperäisen luvan myöntämisen jälkeen ja vesitalousluvan määräaikojen pidentäminen siten saattaisi johtaa muun ohella tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista annetun direktiivin (85/337/ETY) tehokkaan toteutumisen vaarantumiseen, ei ympäristölupaviraston olisi tullut enää vuonna 2008 tehdyn hakemuksen johdosta pidentää rakentamistoimenpiteiden aloittamiseen varattua määräaikaa. Tämän vuoksi myöskään aloittamismääräaikaan olennaisesti liittyvää rakennustoimenpiteiden loppuun suorittamiseen tarkoitettua määräaikaa ei olisi tullut toistamiseen jatkaa, vaikka sinänsä tämä aika olisi ollut pidennettävissä, kun töiden aloittamiselle varattu aika ei ollut päättynyt. Näin ollen Vaasan hallinto-oikeuden ja Itä-Suomen ympäristölupaviraston päätökset on kumottava ja Kaakkois-Suomen tiepiirin (nykyisin Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen liikenne- ja infrastruktuuri -vastuualue) hakemus on hylättävä siltä osin kuin kysymys on mainittujen määräaikojen pidentämisestä.

2. Päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus

Itä-Suomen ympäristölupaviraston antama töidenaloittamislupa ei ole koskenut töitä, jotka on voitu aloittaa aiemman lainvoimaisen luvan nojalla 2.3.2009 saakka. Siltä osin kuin hallinto-oikeudelle tehdyssä ja täällä jatketussa valituksessa on tarkoitettu vaatia tätä myöhemmin aloitettavaksi sallittujen töiden täytäntöönpanon kieltämistä, lausuminen asiassa raukeaa luvan voimassaoloajan pidentämistä koskevan päätöksen tultua tällä päätöksellä kumotuksi.

3. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva ratkaisu

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Kari Kuusiniemi, Tuula Pynnä, Anne E. Niemi ja Hannu Ranta sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Juha Kämäri ja Rauno Pääkkönen. Asian esittelijä Arto Hietaniemi.