KHO:2009:40

Valitus - Hallintoriita - Oikeudellisesti sitova hallintopäätös - Muutoksenhaku - Tenojoen kalastussopimus - Kalastussääntö - Paikkakuntalainen - Kalastuslupa - Vakinainen asuminen

Lapin TE-keskus oli ilmoittanut A:lle, että tälle ei voitu myydä Suomen ja Norjan valtioiden välisen Tenojoen kalastussopimuksen 2 artiklassa tarkoitetun kalastussäännön mukaista Tenojoen vesistön jokilaaksoissa vakinaisesti asuvan henkilön (paikkakuntalaisen) kalastuslupaa.

A oli hallinto-oikeudessa vaatinut, että Lapin TE-keskus velvoitetaan myymään hänelle paikkakuntalaisen kalastuslupa.

Hallinto-oikeus on käsitellyt A:n vaatimuksen hallintoriitana. TE-keskuksella oli kuitenkin ollut lain mukaan toimivalta ratkaista oikeudellisesti sitovalla tavalla, onko henkilöllä Tenojoen kalastussopimukseen perustuva oikeus hankkia paikkakuntalaisen kalastuslupa. Sen vuoksi hallinto-oikeuden ei olisi tullut käsitellä A:n vaatimusta hallintoriitana, vaan valituksena TE-keskuksen edellä mainitusta ilmoituksesta.

Hallintolainkäyttölaki 4 §, 5 § 1 momentti, 7 § 2 momentti ja 69 §
Hallintolaki 31, 44 ja 45 §
Laki työvoima- ja elinkeinokeskuksista (23/1997) 6 §
Laki työ- ja elinkeinokeskuksista sekä työ- ja elinkeinotoimistoista (796/2008) 12 §
Laki Norjan kanssa Tenojoen kalastuspiirin yhteisestä kalastussäännöstä tehdyn sopimuksen ja siihen liittyvän kalastussäännön eräiden määräysten hyväksymisestä (1197/1989) 1 §
Asetus Norjan kanssa Tenojoen kalastuspiirin yhteisestä kalastussäännöstä tehdyn sopimuksen ja siihen liittyvän kalastussäännön voimaansaattamisesta sekä sopimuksen ja kalastussäännön eräiden määräysten hyväksymisestä annetun lain voimaantulosta (1198/1989) 1 §
Suomen Tasavallan ja Norjan Kuningaskunnan välinen sopimus Tenojoen kalastuspiirin yhteisestä kalastussäännöstä 5 artikla ja 13 artikla
Tenojoen kalastuspiirin kalastussääntö 2 §
Kalastuslaki 123 § 3 momentti

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Rovaniemen hallinto-oikeuden päätös 27.10.2008 nro 08/0518/1

Asian aikaisempi käsittely

Lapin työvoima- ja elinkeinokeskuksen (jäljempänä TE-keskus) kalataloustarkastaja on 17.6.2008 päivätyssä sähköpostiviestissä ilmoittanut kalastusluvan myyjälle ratkaisunsa A:n paikkakuntalaisen kalastuslupaa koskevassa asiassa. Sähköpostissa on pyydetty luvan myyjää antamaan kyseinen ratkaisu ja luvanmyyntiohje tiedoksi A:lle.

Sähköpostiviestissä on todettu, että A:lta saadun selvityksen ja Lapin maistraatilta saatujen tietojen mukaan A:lle ei voida myydä Tenojoen kalastussäännön 2 §:n mukaista niin sanottua paikallisen kalastuslupaa. Myöskään TE-keskukselle tietoon tulleet muut seikat eivät tue sitä, että A asuisi vakinaisesti Tenojoen vesistöjen jokilaaksoissa.

Viestiin on lisäksi liitetty muutoksenhakumenettelyä koskeva osuus, jonka mukaan asiakkaan ollessa tyytymätön vakinaisen asuinpaikan perusteella tehtyyn lupamyyntiin, asiakkaalla on mahdollisuus saattaa asia toimivaltaisen hallinto-oikeuden käsiteltäväksi hallintolainkäyttölain 69 §:n mukaisena hallintoriita-asiana.

A on hallinto-oikeudelle toimittamassaan hakemuksessa vaatinut, että Lapin TE-keskuksen kalatalousosasto velvoitetaan myymään hänelle Suomen ja Norjan valtioiden välisen Tenojoen kalastussopimuksen 2 artiklassa tarkoitetun kalastussäännön I luvun 2 §:n 3 momentin 1 kohdan mukainen Tenojoen vesistön jokilaaksoissa vakinaisesti asuvan henkilön kalastuskortti (jäljempänä paikkakuntalaisen kalastuslupa). Lisäksi A on vaatinut, että hänelle korvataan kesän 2008 aikana mahdollisesti ostetut turistiluvat sekä vähintään 1 000 euroa henkisestä kärsimyksestä ja saamatta jääneestä saaliista. Hallinto-oikeuden on myös annettava ennakkopäätös siitä, kuinka monta vuorokautta eläkkeellä oleva henkilö voi oleskella Tenojokilaakson ulkopuolella vuoden aikana ilman, että oleskelu vaikuttaa paikallisluvan saantiin.

A on perustellut hallinto-oikeudessa esittämiään vaatimuksia muun ohella seuraavasti:

A on ollut henkikirjoitettuna Utsjoella ja asunut paikkakunnalla vakituisesti jo vuodesta 1985 lähtien. Hänen kotikuntansa on Utsjoki. A on asunut B:n omistamassa asunnossa Tenojoen rannalla vuodesta 1993 lähtien. Kyseinen asunto on tarkoitettu ympärivuotiseen asumiseen. Työskennellessään kirvesmiehenä A on käynyt talviaikaan töissä muun muassa Helsingissä ja Norjassa, koska Utsjoella ei ole ollut aina riittävästi töitä. A on jäänyt eläkkeelle elokuussa 2007. Talvella 2007-2008 A on ollut kunnostamassa B:n omistamaa 1950-luvulla rakennettua taloa Polvijärven Martonvaarassa. Keväällä 2008 A on ollut kunnostamassa poikansa taloa Mikkelissä. Vaikka A on eläkkeellä ollessaan viettänyt tilapäisesti aikaansa muualla kuin Utsjoella, hän asuu kuitenkin vakituisesti Utsjoella B:n omistamassa asunnossa. Kielteinen lupapäätös on kohtuuton. A on siirtänyt aika ajoin postiosoitteensa pois Utsjoelta, koska Tenojoen varrella olevat postilaatikot ovat avoimia heittolaatikoita, jotka talvisin täyttyvät helposti lumesta.

Lapin TE-keskus on vastineessaan hallinto-oikeudelle todennut muun muassa seuraavaa:

Paikkakuntalaisten kalastuslupia myydään Utsjoen poliisiasemalla, jossa lupia myy kanslisti ja Kalastajan majatalossa Karigasniemellä lupien myyjinä toimii kaksi henkilöä TE-keskuksen kanssa tehdyn sopimuksen perusteella. TE-keskus on pitänyt paikallislupamyyjien kanssa 20.5.2008 lupamyynnin ohjeistukseen liittyvän palaverin Utsjoella. Keskustelun yhteydessä lupamyyjät toivat esille muutamia henkilöitä, jotka eivät heidän mielestään täyttäneet vakinaisen asumisen määritelmää, mutta olivat aiemmin kotikuntalain määräyksiin vedoten saaneet paikkakuntalaisen kalastusluvan. TE-keskus on saanut myös useita ilmoituksia henkilöistä, jotka ovat kalastaneet paikallisluvalla, mutta muuttaneet kesän jälkeen pois Utsjoelta. TE-keskus ilmoitti palaverissa luvanmyyjille, että epäselvissä tapauksissa kaikilta luvanhakijoilta pyydetään selvitys vakinaisesta asumisesta Utsjoella. Tiukentuneen luvanmyynnin seurauksena paikkakuntalaisen kalastuslupia on lunastettu vuonna 2008 yhteensä 735, joka on noin 100 vähemmän kuin vuonna 2006.

TE-keskus on pyytänyt laatimansa ohjeen mukaisesti A:lta selvitystä vakinaisesta asumisestaan Utsjoella. A on toimittanut selvityksen 16.6.2008. Selvityksestä ei ole ilmennyt sellaisia seikkoja, joiden perusteella A:ta voitaisiin pitää Tenojoen kalastussäännön mukaisena Tenojoen vesistöjen jokilaaksoissa vakinaisesti asuvana henkilönä. TE-keskus on lisäksi saanut paikalliselta asukkaalta lausunnon, jonka mukaan A on viime vuosina ollut Vetsikossa vain kesäisin. Saadun tiedon mukaan A on yleensä lähtenyt Vetsikosta syyskuussa ja palannut takaisin kesäkuussa. Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen (jäljempänä RKTL) vuosittain syys-lokakuussa postittamat paikkakuntalaisten kalastustiedustelukirjeet ovat palautuneet takaisin RKTL:lle merkinnällä tuntematon, eivätkä kirjeet ole siten saavuttaneet A:ta hänen ilmoittamastaan osoitteesta Utsjoella. A:n kanssa käydyn puhelinkeskustelun perusteella TE-keskukselle on vahvistunut käsitys, että A on ollut Utsjoella vain kesäisin.

Lapin maistraatilta saadussa lausunnossa on todettu, että A:n postiosoite on Polvijärvellä osoitteessa Salimäentie 2, 83855 Martonvaara. Maistraatin mukaan A:lla ei näyttäisi olevan oikeutta saada vuonna 2008 paikallislupaa, mikäli kriteereiksi on asetettu syys- ja talvikauden asuminen Utsjoella.

Tenojoen kalastussäännössä on turvattu edullinen kalastuslupa Tenojoen vesistön jokilaaksoissa vakinaisesti asuville henkilöille vesialueen omistuksesta riippumatta. Tällä tarkoitetaan tässä tapauksessa niitä henkilöitä, jotka asuvat ja elävät Utsjoella ympärivuotisesti, myös talvella. Paikallisluvan saamiseksi ei riitä pelkkä kesän (sulanmaan aikana) ja lomapyhien aikainen asuminen. Koska jokainen lupahakemus käsitellään tapauskohtaisesti, mitään yksiselitteistä aikarajaa ei ole voitu asettaa. Selvää kuitenkin on, että jos henkilö lähtee Utsjoelta syys-lokakuussa ja palaa takaisin huhti-kesäkuussa, hänellä ei ole oikeutta paikallisluvan saamiseen.

Hakemuksessa ei ole tullut esille mitään sellaisia seikkoja, jotka tukisivat A:n vakinaista asumista Utsjoella. Kotikuntalain perusteella A:n kotikuntana voitaneen pitää Utsjokea. Se ei kuitenkaan riitä takaamaan paikallisluvan saamista, koska tilannetta ei tarkastella kotikuntalain perusteella vaan Tenojoen kalastussäännön 2 §:n mukaisen vakinaisen asumisen määritelmän mukaisesti.

A on vastauksessaan hallinto-oikeudelle todennut muun muassa, että muualta muuttaneet henkilöt ovat eriarvoisessa asemassa suhteessa paikallisiin ja syntyperäisiin Tenojoen asukkaisiin. Muualta muuttaneiden perhe ja suku asuvat muualla, mutta paikallisten perhe ja suku lähellä Tenojokilaaksossa. Esimerkiksi A:lla olisi talvella hyvin aikaa vierailla sukulaisten ja tuttavien luona Etelä-Suomessa, mitä tarvetta syntyperäisillä paikkakuntalaisilla ei ole. A on lisäksi kiistänyt yksittäisten ihmisten antamien lausuntojen todenperäisyyden hänen asumisestaan Utsjoella, koska niitä ei ollut annettu valan nojalla.

Rovaniemen hallinto-oikeuden ratkaisu

Rovaniemen hallinto-oikeus on jättänyt vaatimukset tutkimatta siltä osin kuin A on vaatinut hallinto-oikeutta antamaan ennakkopäätöksen paikallisluvan saamisesta sekä velvoittamaan TE-keskuksen maksamaan korvausta ostetuista ulkopaikkakuntalaisen kalastusluvista, henkisestä kärsimyksestä ja saamatta jääneestä saaliista.

Muilta osin hallinto-oikeus on tutkinut asian hallintoriitana ja hylännyt A:n hakemuksen paikkakuntalaisen kalastusluvan saamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Tutkimatta jättäminen

Hallinto-oikeuslain 3 §:n mukaan hallinto-oikeus käsittelee ja ratkaisee ne hallinto-oikeudelliset valitukset, hallintoriita-asiat ja muut asiat, jotka säädetään kuuluviksi sen toimivaltaan hallintolainkäyttölaissa tai muussa laissa. Ennakkopäätöksen antaminen A:n vaatimassa asiassa ei sisälly hallinto-oikeuden toimivaltaan kuuluviin asioihin. Hallinto-oikeuden toimivaltaan ei myöskään kuulu TE-keskuksen velvoittaminen maksamaan korvausta ostetuista ulkopaikkakuntalaisten kalastusluvista, henkisestä kärsimyksestä ja saamatta jääneestä saaliista. Tästä syystä hallinto-oikeus jättää hakemuksen tältä osin tutkimatta.

Sovellettavat säännökset

Suomen Tasavallan ja Norjan Kuningaskunnan Tenojoen kalastuspiirin yhteisestä kalastussäännöstä tekemän sopimuksen (SopS 94/1989) 2 artiklan mukaan Suomessa ja Norjassa on annettava Tenojoen kalastuspiirin kalastussääntö, Suomessa sopimuksen liitteenä olevan tekstin mukaisena. Sopimuksen 5 artiklan 1 momentin mukaan jokaisen, joka tahtoo kalastaa siinä kalastuspiirin osassa, jossa valtakuntien raja kulkee, tulee ennen kalastuksen aloittamista lunastaa kalastuskortti.

Edellä mainittu Suomen ja Norjan välinen sopimus ja siihen liittyvä kalastussääntö on saatettu voimaan 1.1.1990 annetulla asetuksella.

Tenojoen kalastuspiirin kalastussäännön I luvun 2 §:n 1 momentin mukaan sen, joka aikoo kalastaa Tenojoen, Inarinjoen ja Skietshamjoen niissä osissa, missä valtakunnanraja kulkee, tulee, ennen kuin kalastus alkaa, lunastaa kalastuskortti. Pykälän 3 momentin 1 kohdan mukaan niiden, jotka asuvat vakinaisesti Tenojoen vesistön jokilaaksoissa, tulee suorittaa kalastuskortin hintana 30 markkaa kalenterivuodessa ja 2 kohdan mukaan niiden, jotka eivät asu vakinaisesti Tenojen vesistön jokilaaksoissa, tulee suorittaa 80 markkaa vuorokaudessa.

Tenojoen vesistön jokilaaksoissa asuvat saavat kalastuskortin lunastettuaan käyttää kalastukseen kalastussäännön II luvun 3 §:n kohdassa A lueteltuja pyydyksiä kun muut henkilöt saavat pykälän B kohdan mukaan pääsääntöisesti kalastaa vain vavalla ja vieheellä. Kalastussäännön IV luvun 8 §:n 2 momentin mukaan veneestä kalastettaessa saa käyttää vain Tenojoen vesistön jokilaaksoissa vakinaisesti asuvien henkilöiden tai kalastussäännön 3 §:n D-kohdassa tarkoitettujen henkilöiden omistamia veneitä.

Asian oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Suomen ja Norjan väliseen sopimukseen perustuvassa Tenojoen kalastuspiirin kalastussäännössä on määritelty Tenojoen jokilaaksoissa vakinaisesti asuville tietyt oikeudet, jotka poikkeavat muun väestön kalastusoikeuksista. Kalastussäännön I luvun 2 §:n tarkoittamaa vakinaista asumista ei ole erikseen määritelty. Sanottua säännöstä tulkittaessa on otettava huomioon asumisen luonteen lisäksi puheena olevan sopimuksen sisältö ja tavoitteet, kuten lohikannan suojelu ja paikallisten asukkaiden kalastuksen turvaaminen. Tähän nähden hallinto-oikeus katsoo, että vakinaisesti Tenojoen vesistön jokilaaksoissa asumisella on puheena olevassa pykälässä tarkoitettu pysyväisluonteisempaa asumista kuin asumista vain yleisinä loma-aikoina tai kesäisin. Pelkästään se seikka, että A:n kotipaikaksi on väestötietojärjestelmään merkitty hänen ilmoituksensa mukaisesti Utsjoen kunnassa sijaitseva asuinrakennus, ei vielä osoita asumista vakinaiseksi.

A on ollut talvella 2007-2008 poissa Utsjoelta, koska hän on ollut kunnostamassa B:n omistamaa asuinrakennusta Polvijärvellä. Myöhemmin keväällä 2008 A on ollut kunnostamassa poikansa taloa Mikkelissä. A ei ole kuitenkaan tarkemmin selvittänyt asumistaan Utsjoella, eikä sitä, kuinka paljon hän asuu Utsjoella myös muulloin kuin kesäisin. Väestötietojärjestelmän mukaan A:n posti on toimitettu vuodesta 2000 lähtien osoitteeseen Salimäentie, Martonvaara.

Näissä olosuhteissa hallinto-oikeus katsoo, että A:ta ei voida pitää kalastussäännön 2 §:ssä tarkoitetulla tavalla Tenojoen vesistön jokilaaksoissa vakinaisesti asuvana henkilönä. Sillä seikalla, että A:n kotikuntalain mukainen kotipaikka on Utsjoki, ei ole asiassa merkitystä.

Asiassa ei myöskään ole tullut esille sellaista yksityiskohtaista selvitystä, joka osoittaisi, että lupamyynnissä ei kohdeltaisi yhdenvertaisesti kaikkia vain kesäisin ja yleisinä loma-aikoina Tenojoen vesistön jokilaaksoissa asuvia.

Edellä lausuttu huomioon ottaen syytä A:n hakemuksen hyväksymiseen ei ole.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Hän on lisäksi vaatinut ennakkopäätöstä paikkakuntalaisen kalastusluvan edellytyksistä. Lisäksi A on vaatinut, että TE-keskus velvoitetaan korvaamaan hänelle kesällä 2008 lunastetut niin sanotut turistiluvat sekä suorittamaan vahingonkorvausta.

A on lausunut vaatimustensa tueksi muun ohessa seuraavaa:

A on ollut kirjoilla ja asunut Utsjoella vuodesta 1985 lähtien ja asunut omakotitalossa Tenon törmällä vuodesta 1993 lähtien. Talviaikaan, kun Utsjoella ei ole ollut töitä, hän on ollut työssä eri puolella Suomea ja Norjassakin. Kirvesmiehen ammatistaan A on jäänyt vanhuuseläkkeelle kesällä 2007. Talvella 2007-2008 hän oli kunnostamassa 1950-luvulla rakennettua taloa Pohjois-Karjalassa ja vielä touko-kesäkuussa poikansa taloa Mikkelissä. Vuodesta 1985 lähtien A on voinut kalastaa Tenolla niin sanotulla paikallisen asukkaan luvalla ja omalla veneellään viiden euron hintaan kalastuskautta kohti.

Lapin TE-keskus on kesällä 2008 antamallaan ohjeella evännyt A:lta paikkakuntalaisten kalastusluvan. Kalastaakseen Tenojoella A:n olisi pitänyt vuokrata vene noin 27 eurolla vuorokausi ja ostaa ulkopaikkakuntalaisen kalastuslupa hintaan 40 euroa vuorokausi, vaikka hän on asunut Utsjoen kunnassa vuodesta 1985 ja hänellä on oma vene törmän päällä. A joutui yhtäkkiä ja ilman ennakkovaroitusta turistin asemaan rannassa, jossa hän on asunut vuodesta 1993 lähtien. Päätös on kohtuuton. TE-keskuksen uuden tulkinnan olisi pitänyt olla tiedossa viimeistään syksyllä 2007 tai siihen olisi pitänyt antaa siirtymäaikaa kesään 2009 saakka. On kyseenalaista, voiko TE-keskus edes antaa sellaisia ohjeita, jotka eivät vastaa kotikuntalakia.

Vastineessaan hallinto-oikeudelle TE-keskus on myöntänyt, että eläkeläisellä on oikeus lomailla. Koska usein muualta muuttaneen henkilön sukulaiset ja ystävät asuvat etelässä, heillä vierailemisen tarve on huomattavasti suurempi kuin syntyperäisellä paikkakuntalaisella, jonka koko suku ja elinpiiri ovat Tenojokilaaksossa. Muualta muuttanut henkilö on asetettu täysin eriarvoiseen asemaan syntyperäisen paikkakuntalaisen kanssa paikkakuntalaisen kalastusluvan edellytysten arvioinnissa.

Lapin TE-keskuksen antamassa ohjeessa Tenojokisopimuksen kalastussäännön 2 §:n mukaisesta luvan myynnistä käytetään epämääräisiä ja tulkinnanvaraisia ajanmääreitä, kuten loma-aikoina tai kesäisin. Myös eläkeläisen täytyy pystyä suunnittelemaan elämänsä seuraavan kalastuskauden yli, ja hänen pitää pystyä myös varmistamaan paikkakuntalaisen kalastusluvan saanti etukäteen. Asiaa ei voida päättää vasta lupaa haettaessa ja sen mukaan, miten luvan myöntäjä ohjetta tulkitsee. Asiassa tulee antaa ennakkopäätös, josta ilmenee kuinka monta vuorokautta eläkeläinen voi olla poissa Tenojokilaaksosta vuoden aikana, mistä päivämäärästä vuorokausien laskeminen aloitetaan, ja kenelle muualta muuttanut voi Utsjoella ilmoittautua poistuessaan ja palatessaan Tenojokilaaksoon. Asia ei voi olla naapureiden tiedonantojen varassa.

Lapin TE-keskuksen kalatalousyksikkö on antamassaan lausunnossa uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Lapin TE-keskuksen kalatalousyksikkö vastaa yhdessä maa- ja metsätalousministeriön kanssa Suomen ja Norjan valtioiden välisen Tenojoen kalastussopimuksen 4 artiklan mukaisten kalastussääntöjen noudattamisesta Suomessa. TE-keskuksen yhdessä maa- ja metsätalousministeriön kanssa laatimassa ohjeessa paikkakuntalaisen kalastusluvan saamisen perusteita täsmennettiin kalastussäännön ja valtiosopimuksen mukaisiksi. Koska kyseessä on valtiosopimus, siinä olevaa käsitettä "asuu vakinaisesti Tenojoen vesistön jokilaaksoissa" on tulkittava sopimuksen sisällön ja tavoitteiden valossa sen mukaisesti, mitä sopimusosapuolet ovat sopineet. Sopimuksen tarkoitus on lohikannan suojelu ja paikkakuntalaisten kalastuksen turvaaminen.

Kotikuntalain tarkoittamaa kotikunnan käsitettä ei voida suoraan soveltaa Suomen ja Norjan välisen Tenojoen kalastussäännön määräysten tulkintaan. Tällainen tulkinta lisäisi Tenojoen kalastuspainetta merkittävästi. Tilanteen selkiyttämiseksi ja luvan ostajien tasapuolisen kohtelun turvaamiseksi on ollut tarpeen kirjata asuinpaikkaperiaatteen vakiintunut tulkintakäytäntö viranomaisohjeeseen.

Sopimuksessa hyväksytyn niin sanotun asuinpaikkaperiaatteen sisältöä on viime vuosina Suomessa yritetty sivuuttaa muun muassa vetoamalla kotikuntalain kotipaikan vaihtamista koskeviin määräyksiin. Koska Lapin TE-keskus vastaa kalastuslupien myynnistä, TE-keskuksen velvollisuutena on tarvittaessa tarkastaa, että paikkakuntalaisten kalastusluvat myydään niihin oikeutetuille henkilöille. Epäselvissä tilanteissa luvanostajalta on pyydetty kirjallinen selvitys asumisestaan. Jokainen vakinaiseen asumiseen liittyvä selvitys on ratkaistu tapauskohtaisesti. TE-keskuksen ratkaisu paikallisluvasta perustuu pääasiassa tähän luvanostajan omaan selvitykseen kuten A:n asiassa. Oleellista on kalastussäännön tarkoittama vakinainen asuminen ja sen luotettava osoittaminen. Aiemmin saatu Tenojoen paikallislupa ei tarkoita sitä, että vastaavan luvan saa automaattisesti seuraavanakin vuonna, jos asumisolosuhteet ovat muuttuneet. Oikeus paikallislupaan voi vaihdella vuosittain ja asia ratkaistaan luvanmyynnin yhteydessä touko-kesäkuussa.

A on antanut vastaselityksen TE-keskuksen selityksen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki A:n vaatimusta, joka koskee paikkakuntalaisen kalastusluvan saamisen edellytyksien yleistä määrittelyä, eikä hänen esittämäänsä vahingonkorvausvaatimusta.

2. Korkein hallinto-oikeus on muilta osin tutkinut asian. Hallinto-oikeuden päätös, jolla A:n vaatimukset on tutkittu hallintoriitana, kumotaan ja poistetaan. A:n TE-keskuksen päätökseen kohdistamat vaatimukset tutkitaan välittömästi valituksena korkeimmassa hallinto-oikeudessa ja valituksen johdosta asia palautetaan Lapin työ- ja elinkeinokeskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

1. Korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 1 §:n 1 momentin mukaan korkein hallinto-oikeus käyttää ylintä tuomiovaltaa hallintolainkäyttöasioissa. Mainitun lain 2 §:n 1 momentin mukaan lainkäyttöasioina korkein hallinto-oikeus käsittelee ne muutoksenhakua ja ylimääräistä muutoksenhakua koskevat asiat, jotka sen mukaan kuin siitä muualla laissa säädetään kuuluvat korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan ei kuulu määritellä yleisellä tasolla hallintopäätöksen edellytyksiä eikä näin ollen myöskään A:n vaatimalla tavalla määritellä yleisesti kalastusluvan saamiseen liittyvien ehtojen toteutumista. Valituksessa esitettyjen vahingonkorvausvaatimusten tutkiminen ei myöskään kuulu korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan.
Nämä vaatimukset on näin ollen jätettävä tutkimatta.

2. Ratkaisu valitukseen

2.1 Oikeussuojakeino

2.1.1 Hallintolainkäyttölain säännökset valituksesta ja hallintoriidasta

Hallintolainkäyttölain 4 §:n mukaan hallintoasiassa tehdystä päätöksestä saa valittaa sen mukaan kuin mainitussa laissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin mukaan päätöksellä, josta saa valittaa, tarkoitetaan toimenpidettä, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta.

Hallintolainkäyttölain 7 §:ssä säädetään valittamisesta valtion viranomaisen päätöksestä. Sen 2 momentin mukaan valtioneuvoston alaisen viranomaisen päätöksestä saa valittaa hallinto-oikeuteen.

Hallintolainkäyttölain 69 §:n 1 momentin mukaan julkisoikeudellista maksuvelvollisuutta tai muuta julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta aiheutuvaa velvollisuutta tai oikeutta koskevan riidan samoin kuin hallintosopimusta koskevan riidan, johon haetaan viranomaisen ratkaisua muuten kuin muutoksenhakuteitse (hallintoriita-asia), käsittelee hallinto-oikeus.

2.1.2 Kalastuskorttia koskevat oikeusohjeet

Laintasoisena voimassa olevan Norjan kanssa kalastuspiirin yhteisestä kalastussäännöstä tehdyn sopimuksen ja siihen liittyvän kalastussäännön (laki 1197/1989, asetus 1198/1989, SopS 94/1989) 5 artiklan mukaan jokaisen, joka tahtoo kalastaa sopimuksessa tarkoitetulla alueella, on lunastettava kalastuskortti.

Sopimuksen 13 artiklan ja kalastussäännön 2 §:n mukaan kalastuskorttiin liittyvät tehtävät Suomessa kuuluvat Lapin lääninhallitukselle. Lain esitöiden mukaan (HE 533/1989 vp, s. 4) Tenojoen kalastussopimuksen ja -säännön soveltamisesta vastaavat kummankin maan asianomaiset viranomaiset, Suomessa Lapin lääninhallitus ja maa- ja metsätalousministeriö sekä Norjassa ensisijassa Finnmarkin fylkesmann.

Lapin lääninhallitukselle kuuluneet kalataloushallinnon tehtävät ovat siirtyneet Lapin TE-keskukselle ulotettaessa kalastuslain (286/1982) soveltamisala Enontekiön, Inarin ja Utsjoen kuntien alueille kalastuslain muutoksella 1212/1997.

2.1.3 Oikeussuojatien valinta

Sekä Lapin TE-keskus että Rovaniemen hallinto-oikeus ovat katsoneet, että A:n vaatimus paikkakuntalaisen kalastusluvan saamisesta on ratkaistava hallintoriitana hallinto-oikeudessa.

Hallintoriitamenettely on toissijainen hallinto-oikeudelliseen valitukseen nähden. Hallintoriitamenettelyn piiriin kuuluvat tyypillisesti tilanteet, joissa viranomaisen päätöksellä ei ole sitovasti ratkaistu oikeussuhteen osapuolten oikeuksia ja velvollisuuksia.

Asiassa on ensin ratkaistava, onko Lapin TE-keskus ratkaissut oikeudellisesti sitovalla tavalla kysymyksen A:n oikeudesta saada paikkakuntalaisten kalastuslupa vai onko se ainoastaan esittänyt julkisoikeudellisen oikeusriidan osapuolen kannanoton asiassa.

Lapin TE-keskuksen tehtäväksi on säädetty lakina voimassa olevalla sopimuksella toimivalta ratkaista asia, joka koskee oikeutta saada hankkia paikallisen asukkaan kalastuskortti. Näin ollen kalastuskorttia koskevassa asiassa on saatavissa toimivaltaisen viranomaisen oikeudellisesti sitova ratkaisu. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ei olisi tullut ratkaista asiaa hallintoriitamenettelyssä.

2.1.4. Muutoksenhakutie

Vaikka TE-keskuksen kielteinen ratkaisu on ilmaistu ainoastaan sähköpostiviestissä, viestin on kuitenkin lähettänyt TE-keskuksen kalataloustarkastaja ja päätöstä voidaan sinänsä tarkastella toimivaltaisen viranomaisen tekemänä.

Muutoksenhausta TE-keskuksen päätökseen oli valituksenalaisen päätöksen antamisen aikaan säädetty työvoima- ja elinkeinokeskuksista annetun lain (23/1997) 6 §:ssä. Sen mukaan TE-keskuksen päätökseen voidaan hakea muutosta siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään, jollei toisin erikseen säädetä. Työvoima- ja elinkeinokeskuksista annetun lain (23/1997) kumonneessa, 1.1.2009 voimaan tulleessa työ- ja elinkeinokeskuksista sekä työ- ja elinkeinotoimistoista annetussa laissa (796/2008) ei ole muutoksenhakua koskevaa erityissäännöstä.

Kalastuslain 123 §:n 3 momentin mukaan mainitussa laissa tarkoitetussa asiassa annettuun työvoima- ja elinkeinokeskuksen päätökseen saadaan hakea valittamalla muutosta maaseutuelinkeinojen valituslautakunnalta. Muutoksenhausta on muutoin voimassa, mitä hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Paikkakuntalaisen kalastuslupaa Tenojoella koskevaa asiaa ei ratkaista kalastuslain vaan Tenojoen kalastussopimuksen nojalla. Tähän nähden muutoksenhaku määräytyy hallintolainkäyttölain nojalla. Hallinto-oikeuden olisi tullut käsitellä A:n vaatimus valituksena Lapin TE-keskuksen päätöksestä.

2.1.5 Ratkaisu hallinto-oikeuden päätöksen osalta

Hallinto-oikeuden päätös on edellä perustelujen kohdassa 2.1.3 ja 2.1.4 mainituista syistä kumottava ja poistettava.

2.2 Lapin TE-keskuksen päätöksestä tehty valitus

A:n Lapin TE-keskuksen päätöksestä tekemä valitus on viivytyksen välttämiseksi syytä ottaa korkeimmassa hallinto-oikeudessa välittömästi tutkittavaksi palauttamatta asiaa Rovaniemen hallinto-oikeudelle valituksena käsiteltäväksi.

2.2.1 Hallintolain säännökset hallintopäätöksestä

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Pykälän 2 momentin mukaan asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista. Asianosaisen on muutoinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen.

Hallintolain 44 §:n 1 momentin mukaan kirjallisesta päätöksestä on käytävä selvästi ilmi päätöksen tehnyt viranomainen ja päätöksen tekemisen ajankohta; asianosaiset, joihin päätös välittömästi kohdistuu; päätöksen perustelut ja yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu taikka miten asia on muutoin ratkaistu; sekä sen henkilön nimi ja yhteystiedot, jolta asianosainen voi pyytää tarvittaessa lisätietoja päätöksestä.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksen perustelut voidaan jättää esittämättä, jos 1) tärkeä yleinen tai yksityinen etu edellyttää päätöksen välitöntä antamista; 2) päätös koskee kunnallisen monijäsenisen toimielimen toimittamaa vaalia; 3) päätös koskee vapaaehtoiseen koulutukseen ottamista tai sellaisen edun myöntämistä, joka perustuu hakijan ominaisuuksien arviointiin; 4) päätöksellä hyväksytään vaatimus, joka ei koske toista asianosaista eikä muilla ole oikeutta hakea päätökseen muutosta; taikka 5) perusteleminen on muusta erityisestä syystä ilmeisen tarpeetonta. Pykälän 3 momentin mukaan perustelut on kuitenkin 2 momentissa tarkoitetuissa tilanteissa esitettävä, jos päätös merkitsee olennaista muutosta vakiintuneeseen käytäntöön.

2.2.2 TE-keskuksen päätöksen arviointi hallintolain kannalta

TE-keskus on ollut siinä käsityksessä, että sen ratkaisu sisältää vain toisen osapuolen kannanoton julkisoikeudellisessa oikeusriidassa. TE-keskuksen ratkaisu sisältää kuitenkin edellä perustelujen kohdassa 2.1.3 kuvatulla tavalla hallintoviranomaisen kielteisen päätöksen A:n hakemukseen saada hankkia paikallisen asukkaan kalastuskortti. TE-keskuksen on tullut soveltaa muun ohessa hallintolain asian selvittämistä ja perustelemista koskevia säännöksiä.

TE-keskus on perustellut kielteistä ratkaisuaan A:n vaatimukseen toteamalla, ettei lupaa voida saadun selvityksen ja Lapin maistraatilta saatujen tietojen mukaan myydä A:lle. Syyksi on edelleen todettu, että muutkaan asiassa TE-keskuksen tietoon tulleet seikat eivät tue sitä, että A asuisi vakinaisesti Tenojoen vesistöjen jokilaaksoissa.

Edellä kuvatun perusteella asiaa ei ole selvitetty riittävästi eikä päätöstä ole perusteltu asianmukaisesti. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon perustelujen kohdassa 2.2.1 mainitut hallintolain säännökset, asia on palautettava Lapin työ- ja elinkeinokeskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Kari Kuusiniemi, Tuula Pynnä, Anne E. Niemi ja Sakari Vanhala. Asian esittelijä Mia Ekman.