KHO:2009:36

Tavoite 1-ohjelman mukainen kehittämistuki - Hankinnan tukikelpoisuus - Takaisinperintä

Pohjanmaan työvoima- ja elinkeinokeskus oli alkuperäisellä tukipäätöksellään myöntänyt kyläyhdistykselle Pohjois-Suomen tavoite 1-ohjelman mukaista kehittämistukea. Myöhemmin työvoima- ja elinkeinokeskus määräsi maa- ja metsätalousministeriön tarkastusraportin perusteella osan jo maksetusta tuesta perittäväksi takaisin, koska hankkeen yhteydessä hankittujen VoIP-puhelimien ja sovelluslisenssien hankinnasta aiheutuvia kustannuksia ei voitu pitää tukikelpoisina tietoverkkohankkeeseen kuuluvina tietoverkon rakentamiskuluina sen vuoksi, että puhelimet lisensseineen olivat erillisiä yrityksiin ja kotitalouksiin sijoittuvia päätelaitteita.

Kun hankinnan tukikelvottomuus ei säännösten mukaan ollut yksiselitteisen selvä ja kun VoIP-puhelinten hankintameno oli nimenomaisesti sisältynyt hankesuunnitelmassa esitettyyn työvoima- ja elinkeinokeskuksen hyväksymään kustannusarvioon eikä kysymys ollut yritystoiminnan tukemisesta, hankintamenoa ei asiassa esitetyissä olosuhteissa tullut tulkita yhdistykselle jälkikäteen tukikelvottomaksi ja takaisinperittäväksi.

Maaseutuelinkeinojen rahoituslaki (329/1999, muutettu 44/2000, 274/2002 ja 274/2003) 46 §
Valtioneuvoston asetus maaseudun kehittämisestä (609/2000, muutettu 855/2000, 878/2000, 945/2000 ja 93/2002) 1 § 1 momentti 3 kohta, 2 §, 51, 52, 56 ja 59 §
Maa- ja metsätalousministeriön asetus maaseudun kehittämishankkeisiin myönnettävän tuen kohdentamisesta (1289/2002) 1, 6 ja 9 §

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätös 20.3.2008 dno 336/1/2007.

Asian aikaisempi käsittely

Pohjanmaan työvoima- ja elinkeinokeskus (jäljempänä TE-keskus) on 29.6.2005 antamallaan päätöksellä myöntänyt kyläyhdistykselle Pohjois-Suomen tavoite 1-ohjelman mukaista kehittämistukea kyläverkkohankkeelle yhteensä 57 855,00 euroa. Hankkeen tavoitteena on ollut luoda kyläläisille uskoa asua ja saada toimeentulonsa omalla kylällä myös tulevaisuudessa. Hankkeessa on rakennettu valokuitukaapeliyhteydet kylään, jotta 25 kotitaloutta tai yritystä pääsee seutukunnan alueverkon ja verkkopalvelujen hyödyntäjiksi.

Maa- ja metsätalousministeriön valvontayksikkö on tarkastanut hankkeen 21.3.2007. Tarkastusraportin mukaan hankkeen tarkastuksessa on havaittu puutteita, joiden osalta TE-keskuksen tulisi harkita korjaavia toimenpiteitä kustannusten tukikelpoisuuden varmistamiseksi tai tukikelvottomien erien poistamiseksi rahoituksesta. Hankkeen kustannusten ja menojen tukikelpoisuuden osalta raportissa on todettu, että VoIP-puhelimet eivät ole tukikelpoisia, koska rahoitus on myönnetty tietoverkon rakentamiseen.

TE-keskus on 17.9.2007 päättänyt periä kyläyhdistykselle maksetuista tuista takaisin yhteensä 4 781,70 euroa. Mikäli maksua ei suoriteta eräpäivänä, takaisin maksettavaksi määrätyn tuen pääomalle on määrätty perittäväksi korkolain (340/2002) 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaista viivästyskorkoa maksun erääntymisestä lukien. Kyseessä olevassa asiassa korko on jätetty perimättä Maaseutuviraston 31.8.2007 antaman päätöksen nojalla.

Hankkeelle on myönnetty tukea tietoliikenneverkon rakentamiskustannuksiin (rakentaminen). TE-keskus on todennut maaseudun kehittämisestä annetun valtioneuvoston asetuksen (609/2000) 56 §:n viitaten, että yleisissä kehittämishankkeissa tukea ei voida kohdentaa yksittäisten henkilöiden käyttöön tarkoitettuihin investointeihin. Yrityksiin ja kotitalouksiin sijoitettavia päätelaitteita sekä puhelimien että sovelluslisenssien hankinnasta aiheutuvia kustannuksia ei voida pitää tukikelpoisina tietoverkon rakentamiskustannuksina.

Kyläyhdistys on valittanut maaseutuelinkeinojen valituslautakuntaan ja vaatinut, että maaseutuelinkeinojen valituslautakunta kumoaa valituksenalaisen TE-keskuksen päätöksen. Yhdistys on valituksessaan muun ohella vedonnut siihen, että hankesuunnitelma, kustannusarvio ja rahoitussuunnitelma on hyväksytty TE-keskuksen päätöksellä 29.6.2005. Hyväksytyssä hankesuunnitelmassa on eritelty VoIP-puhelimien hankinta osana hankekustannuksia. Hankepäätöksen ehtojen mukaan kehittämishanke on toteutettava päätöksessä hyväksytyn hankesuunnitelman, kustannusarvion ja rahoitussuunnitelman mukaisesti. TE-keskuksen maaseutuosaston johtaja oli lähettänyt 13.10.2005 sähköpostitse kaikkia kyläverkkohankkeita koskevan ohjeistuksen, jossa on viitattu ensinnäkin maa- ja metsätalousministeriön asetuksen (1289/2002) 1 luvun 9 §:ään. Siihen liittyen ohjeissa on todettu, että mikäli asetusta tulkitaan tiukasti, TE-keskus ei voisi lainkaan hyväksyä kyläverkkohankkeiden hyväksyttäviin kustannuksiin muun muassa verkkokorttia tai IP-puhelinta, koska ne tulevat asukkaiden omaan käyttöön, eivät kylän yhteiseen käyttöön. Maaseutuosastolla on kuitenkin päätetty hyväksyä kaikkiin kyläverkkohankkeisiin nämä kaksi varustetta ja lisäksi UPS:t yhdenmukaisuuden ja tasapuolisuuden vuoksi. Muita kotitalouksien omaan käyttöön tulevia lisälaitteita ei voida hyväksyä.

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan ratkaisu

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta on hylännyt valituksen.

Lautakunta on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Luottamuksensuojan periaate on tunnustettu sekä Euroopan yhteisön että Suomen oikeudessa yleisenä oikeusperiaatteena. Hallintolain 6 §:ssä todetaan, että viranomaisen toimien on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Maaseudun kehittämishankkeisiin myönnettävän tuen kohdentamisesta annetun maa- ja metsätalousministeriön asetuksen (1289/2002) 9 §:n 1 momentin mukaan rahoituslain 13 §:ssä tarkoitettua tukea voidaan myöntää yhteisen tai yhteisessä käytössä olevan tilan tai alueen varustamiseen sellaisin tarvikkein ja välinein, joiden avulla niitä voidaan käyttää yhteisissä tilaisuuksissa, yhteydenpitoon tai virkistymiseen.

Kyläverkko -hankkeessa on rakennettu valokuitukaapeli tuomaan tehokkaat tietoliikenneyhteydet kotitalouksille ja yrityksille kylään. Kyseessä on ollut rakentamishanke, jonka pääasiallisina toimina on hankesuunnitelman mukaan ollut kaapelin ja laitteiden hankinta, auraustyö, käyttöönotto ja testaukset. Valituslautakunta toteaa kyseessä oleviin rakentamiskustannuksiin liittyen viitaten yllä olevaan maa- ja metsätalousministeriön asetuksen (1289/2002) säännökseen, että kylän yhteiseen käyttöön tulevan kaapelin rakentamisesta aiheutuneet kustannukset ovat tukikelpoisia. Hankkeen toteuttaja on valokuitukaapelin rakentamisen yhteydessä hankkinut myös 25 kappaletta VoIP-puhelimia ja sovelluslisenssejä, jotka ovat tulleet kotitalouksien ja yritysten käyttöön. Koska kyseiset laitteet palvelevat vain niitä tahoja, joille ne on hankittu, ei laitteita voida pitää edellä mainitun maa- ja metsätalousministeriön asetuksen 9 §:n mukaisena tukikelpoisena kylän yleiseen käyttöön tulevina varusteina.

Luottamuksensuojan saamisen edellytyksenä on se, että siihen perustuvat odotukset ovat legitiimejä. Tässä tapauksessa valittaja on perustellut vaatimuksiaan hyväksytyllä hankesuunnitelmalla sekä maksatuksissa hyväksytyillä kustannuksilla. Valituslautakunta katsoo ensinnäkin, että hankesuunnitelmassa on sen sanallisen kuvauksen mukaan kyse valokuitukaapeliyhteyksien rakentamisesta. Tekstiosiosta käy selvästi ilmi, että hankkeen tavoitteena on saada kiinteä valokuitukaapeliyhteys kylään. Sen sijaan siinä ei mainita eikä siitä muutoinkaan ole pääteltävissä, että hankkeella olisi tarkoitus tukea kaapeliverkon käyttöön tarkoitettujen päätelaitteiden hankkimista. VoIP-puhelimet eivät ilmene suoraan tekstistä, vaan hankesuunnitelman liitteenä olleesta kustannuslaskelmasta. Koska kyseisiä laitteita ei voida pitää varsinaisen hankekuvauksen ja hankkeen tarkoituksen mukaisina, niitä ei myöskään voida pitää edellä mainitun kohdentamisasetuksen (1289/2002) 9 §:n mukaisina yleisen kehittämishankkeen tukikelpoisina kustannuksina. Näin ollen tuki on tältä osin myönnetty ja maksettu virheellisin perustein. Tuen saajalle muodostuneet odotukset laitteiden tukikelpoisuudesta eivät siten ole legitiimejä. Oikeutta tukeen ei ylipäänsä voi syntyä viranomaisen virheelliseen menettelyyn perustuen. Oikeutettua odotusta kustannuksen tukikelpoisuudesta ei tuen saajalle voi syntyä myöskään yksittäisen TE-keskuksen virkailijan antaman ohjeistuksen perusteella.

Tuen takaisinperinnästä säädetään maaseutuelinkeinojen rahoituslain (329/1999) 46 §:ssä, jonka 3 momentin 1 kohdan mukaan tuki voidaan määrätä takaisin maksettavaksi, jos tuki tai laina on myönnetty tai maksettu väärin perustein. Tässä tapauksessa tuki on myönnetty ja maksettu asianomaisten säädösten vastaisesti, joten valituslautakunta katsoo, että hankkeelle maksetun tuen osittainen takaisinperintä on perusteltu.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kyläyhdistys on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätöksen takaisinperinnästä ja velvoittaa TE-keskuksen tai Suomen valtion korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut tässä asiassa.

Valituslautakunta on unohtanut hallintolain 7 ja 8 §:n periaatteet. Se on tulkinnut hakemusta niin, ettei hylättyjä laitteita voida pitää varsinaisen hankekuvauksen ja hankkeen tarkoituksen mukaisina, vaikkakin kyseiset laitteet liittyvät olennaisena osana valokaapeliyhteyden rakentamiseen. Kehittämishankehakemuksessa on kenttä 4 hankekuvauksen tiivistelmä, jossa ei ole ollut tarkoituskaan kuvata yksityiskohtaisesti hankkeeseen kuuluvia laitteita eikä myöskään kentässä 8, jossa on kone ja laitehankinnat kustannusarvio, johon merkitään vain koneet ja laitteet yhteensä. Kustannukset on hyväksytty myös hankesuunnitelmassa ja maksatuksessa. Valituksenalainen päätös on virheellinen ja takaisinperintä aiheeton.

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta on antanut lausunnon ja viitannut siinä valituksenalaiseen päätökseen ja sen perusteluihin.

TE-keskus on antanut valituksesta lausunnon. Tässä tapauksessa tuki on myönnetty ja maksettu säädösten vastaisesti, eli väärin perustein. Valittaja on viitannut hallintolain 6, 7 ja 8 §:ään. Hallinto-oikeudellisista periaatteista riippumatta tuensaaja ei voi olla oikeutettu muuhun kuin lainsäädännön määräämään tukeen. TE-keskus katsoo, että valituskirjelmässä ei ole esitetty sellaisia uusia seikkoja, jotka antaisivat aihetta muuttaa päätöstä.

Kyläyhdistykselle on varattu tilaisuus antaa vastaselitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus kumoaa maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan ja TE-keskuksen päätökset kyläyhdistykselle maksetun tuen takaisinperinnästä.

Korkein hallinto-oikeus hylkää vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Perustelut

Maaseutuelinkeinojen rahoituslain (329/1999) 46 §:n 3 momentin 1 kohdan mukaan väärin perustein myönnetty tuki voidaan periä takaisin.

Kyläyhdistykselle on myönnetty Pohjois-Suomen tavoite 1-ohjelman mukaista kehittämistukea kyläverkkohankkeelle yhteensä 57 855,00 euroa. Kehittämishankkeen hankesuunnitelman mukaan hankkeen kustannusarvio oli yhteensä 112 650,00 euroa. Kustannusarvion erittelyssä oli nimenomaisesti esitetty VoIP-puhelimien hankkiminen osana hankkeen kustannuksia. Päätöksellään 29.6.2005 TE-keskus vahvisti hankesuunnitelman mukaisen kustannusarvion hankkeen hyväksytyksi kustannusarvioksi ja edellytti, että kehittämishanke on toteutettava päätöksessä hyväksytyn hankesuunnitelman, kustannusarvion ja rahoitussuunnitelman mukaisesti. Myös tuen maksamispäätöksissä puhelinten hankintameno on hyväksytty tukikelpoiseksi kustannukseksi.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kehittämishankkeissa tukea ei voida valtioneuvoston asetuksen (609/2000) 56 §:n ja maa- ja metsätalousministeriön asetuksen (1289/2002) 9 §:n 1 momentin säännökset huomioon ottaen kohdentaa yksittäisten henkilöiden käyttöön tarkoitettuihin laitteisiin. Sääntely ei ole kuitenkaan yksiselitteisen selvää. Valittajan viittaamasta sähköpostikirjeenvaihdosta käy ilmi, että VoIP-puhelinten tukikelpoisuus on ollut myös TE-keskuksessa arvioinnin kohteena.

Hankinnan tukikelvottomuus ei säännösten mukaan ole yksiselitteistä. VoIP-puhelinten hankintameno on nimenomaisesti sisältynyt hankesuunnitelmassa esitettyyn kustannusarvioon ja TE-keskus on hyväksynyt kustannusarvion hankesuunnitelman mukaisena. Kysymys ei ole yritystoiminnan tukemisesta. Nämä seikat huomioon ottaen korkein hallinto-oikeus katsoo, että näissä olosuhteissa kysymyksessä olevaa hankintamenoa ei olisi tullut tulkita vilpittömässä mielessä toimineelle kyläyhdistykselle jälkikäteen tukikelvottomaksi ja takaisinperittäväksi.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Säännöstä voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Asian laatu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että kyläyhdistys joutuu korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputuloksesta huolimatta pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pirkko Ignatius, Niilo Jääskinen, Irma Telivuo, Matti Pellonpää ja Anja Sahla. Asian esittelijä Petri Saukko.