KHO:2008:78

Valtion virkamies - Palvelussuhteen ehtojen määräytyminen - Toimivaltainen viranomainen - Hallinnollinen lainkäyttö vai työtuomioistuin

Valtion virkamies oli vaatinut työnantajaansa korvaamaan palkkaetuutena hänen liukuvan työajan järjestelmän puitteissa tekemänsä säännöllisen työajan tunnit. Virastoissa käytettävien liukuvan työajan järjestelmien tarkempi sääntely oli valtion virka- ja työehtosopimuksessa todettu olevan virastoissa päätettävä asia. Kun virkamiehen palkkaetuuksia koskevassa vaatimuksessa ei ollut kysymys sellaisesta vaatimuksesta, joka olisi ratkaistavissa virkaehtosopimuksen tulkinnalla, virkamiehen vaatimus oli käsiteltävä ja ratkaistava hallinnollisen lainkäytön järjestyksessä.

Valtion virkamieslaki 52 § 1 momentti
Laki työtuomioistuimesta 1 § 1 momentti

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeuden päätös 18.1.2005 nro 05/0012/1

Asian aikaisempi käsittely

A on Uudenmaan verovirastolle tekemässään oikaisuvaatimuksessa vaatinut, että hänelle korvataan rahamääräisesti laillisine korkoineen viimeistään 30.1.2003 lukien hänen tekemänsä työtunnit, joista hän ei ole saanut palkkaa säännöllisestä työstä maksettuna palkkauksena tai annettuna vapaa-aikana. Yhteensä korvattavia työtunteja on seuraavat määrät:

Vuodelta 1997 500 tuntia
Vuodelta 1998 531 tuntia
Vuodelta 1999 1 038 tuntia
Vuodelta 2000 1 194 tuntia.

Uudenmaan verovirasto on 12.2.2003 tekemällään päätöksellä nro 8384/09/2002 jättänyt A:n oikaisuvaatimuksen valtion virkamieslain 52 §:n perusteella tutkimatta, koska oikaisuvaatimusta ei saa tehdä asiassa, joka kuuluu työtuomioistuimen toimivaltaan.

Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on hylännyt A:n valituksen vuosilta 1998, 1999 ja 2000 vaadittujen korvausten osalta, kumonnut veroviraston päätöksen vuoteen 1997 kohdistuvien korvausvaatimusten käsittelyn osalta ja palauttanut asian tältä osin verovirastolle virkamieslain 52 §:n mukaisena oikaisuvaatimuksena käsiteltäväksi sekä hylännyt oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään lausumalla seuraavaa:

Liukuvaa työaikaa koskevasta sääntelystä

Työaikalain 13 §:n 1 momentin mukaan työnantaja ja työntekijä voivat 6 §:n 1 momentista sekä työehtosopimuksen säännöllisen työajan pituutta ja sijoittamista koskevista määräyksistä poiketen sopia liukuvasta työajasta niin, että työntekijä voi sovituissa rajoissa määrätä työnsä päivittäisen alkamis- ja päättymisajankohdan. Sovittaessa liukuvasta työajasta on sovittava ainakin kiinteästä työajasta, työajan vuorokautisesta liukumarajasta, lepoaikojen sijoittamisesta sekä säännöllisen työajan ylitysten ja alitusten enimmäiskertymästä.

Saman lainkohdan 2 momentin mukaan liukuvassa työajassa säännöllistä vuorokautista työaikaa lyhentää tai pidentää liukuma-aika, joka voi olla enintään kolme tuntia. Viikottainen säännöllinen työaika on keskimäärin enintään 40 tuntia. Edellä 1 momentissa mainittu enimmäiskertymä saa olla enintään 40 tuntia.

Saman pykälän 3 momentin mukaan työnantaja ja työntekijä voivat sopia, että työajan ylitysten kertymää vähennetään työntekijälle annettavalla vapaa-ajalla.

Työaikalaki (605/1996) on tullut voimaan 23.11.1996. Lain 13 § on ollut kaikkina nyt kyseessä olevia vuosina voimassa yllä selostetussa sanamuodossa.

Valtion virkaehtosopimukset

Liukuvasta työajasta on määräyksiä myös vuosilta 1997-2000 voimassa olleissa virkaehtosopimuksissa. Valtion yleisissä virkaehtosopimusmääräyksissä 27.9.1995 sopimuskaudelle 1996-1997 on sopimuksen 50 §:ssä seuraava määräys:

Virastotyöaikaa noudattavien liukuva työaika työaikakorvausten laskennassa

Jos virastotyöaikaa noudattava virkamies noudattaa liukuvaa työaikaa, ei hänen omasta aloitteestaan liukumarajojen puitteissa viraston aukioloajan ulkopuolella tai virkistystaukoa lyhentäen työskentelemäänsä aikaa oteta mukaan laskettaessa näiden määräysten mukaisiin korvauksiin ja lisiin oikeuttavaa aikaa. Työskentely tällaisena liukuma-aikana otetaan huomioon laskettaessa korvauksiin ja lisiin oikeuttavaa aikaa vain, jos työskentely perustuu asianmukaiseen määräykseen.

Valtion virka- ja työehtosopimuksessa työajoista 11.12.1997 on sopimuskaudelle 1.1.1998-15.1.2000 sopimuksen 29 §:ssä liukuvasta työajasta seuraavat määräykset:

Virastoissa voidaan noudattaa ja ottaa käyttöön niiden toiminnan kannalta tarkoituksenmukaisia liukuvan työajan järjestelmiä työaikalain vuorokautisen liukuma-ajan sekä työajan alitusten ja ylitysten enimmäiskertymän estämättä.

Säännöllinen työaika ei muutu noudatettaessa liukuvaa työaikaa. Virkamiehen tai työntekijän omasta aloitteestaan viraston aukioloajan tai muun asianomaiselle määrätyn normaalin työajan ulkopuolella taikka päivittäistä lepoaikaa lyhentäen työskentelemää aikaa ei oteta mukaan laskettaessa näiden määräysten mukaisiin korvauksiin oikeuttavaa aikaa.

Soveltamisohje:

Sopimusmääräys koskee myös 18 §:ssä tarkoitettuja virkamiehiä ja työntekijöitä.

Virastojen liukuvan työajan järjestelmissä työajan ylitysten ja alitusten enimmäiskertymät ja tasoitusjaksojen pituudet suunnitellaan ottaen huomioon viraston toiminnan tarpeet, työmäärien vaihtelun ja pyrkien siihen, että henkilöstö pystyy tasoittamaan työtunnit liukuvan työajan järjestelmän puitteissa. Mikäli tasoittaminen ei kuitenkaan olisi mahdollista, työnantaja ja virkamies tai työntekijä voivat sopia työajan ylitysten vähentämisestä tasoitusvapaajärjestelmän avulla tai muulla erikseen sovittavalla tavalla.

Valtion virka- ja työehtosopimuksessa työajoista 23.2.2000 on 11.12.1997 solmittua sopimusta vastaavat liukuvaa työaikaa koskevat määräykset. Sopimus on tehty 31.1.2001 päättyvälle sopimuskaudelle.

A:n vaatimuksista

A on esittänyt, että hänelle korvataan hänen oikaisuvaatimuksensa mukaiset tuntimäärät säännöllisestä työstä maksettuina palkkana tai vapaa-aikana. A on selventänyt, että hänen vaatimuksessaan ei ole kyse lisä- tai ylityön korvaamisesta vaan säännöllisen työajan tunneista, jotka on tehty virastossa käytössä olleen niin sanotun liukuvan työajan puitteissa. Liukuvaa työaikaa koskeva järjestelmä ei kuitenkaan järjestelmää koskevien säännösten mukaan muuta säännöllisen työajan pituutta. Säännöllisen työajan ylitysten tai alitusten enimmäiskertymä tarkoittaa järjestelmän puitteissa kertyneen plus- tai miinussaldon enimmäismäärää. A:n vaatimuksessa on edellä sanottuun nähden kyse liukuvan työajan järjestelmässä syntyneiden positiivisten liukumasaldojen korvaamisesta.

Virkamieslain 52 §

Virkamieslain 52 §:n 1 momentin mukaan virkamies, joka katsoo, ettei viranomainen ole antanut hänelle palvelussuhteesta johtuvaa taloudellista etuutta sellaisena kuin se olisi ollut hänelle suoritettava, saa, jollei laissa tai asetuksessa toisin säädetä, kirjallisesti vaatia siihen oikaisua asianomaiselta viranomaiselta. Viranomaisen on annettava asiassa päätös. Oikaisuvaatimusta ei saa tehdä asiassa, joka kuuluu työtuomioistuimen toimivaltaan, jollei työtuomioistuin työtuomioistuimesta annetun lain 1 §:n 2 momentin nojalla ole päättänyt olla ratkaisematta asiaa. Virkamieslain 52 §:n 2 momentin mukaan oikaisuvaatimukseen annettuun viranomaisen päätökseen saadaan hakea muutosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Työtuomioistuimesta annetun lain 1 §

Työtuomioistuimesta annetun lain 1 §:n 1 momentin mukaan työtuomioistuin käsittelee ja ratkaisee muun muassa virkamiesten virkaehtosopimuksia koskevat sekä valtion virkaehtosopimuslakiin (664/1970) perustuvat asiat kun on kyse virkaehtosopimuksen sisällyksestä ja laajuudesta sekä tietyn sopimuskohdan oikeasta tulkinnasta sekä virkaehtosopimuksen vastaisen menettelyn seuraamuksista. Työtuomioistuin voi saman pykälän 2 momentin mukaan ratkaista myös suoritusvelvollisuutta koskevan vaatimuksen, jos velvollisuus suoritukseen riippuu edellä tarkoitetun riidan ratkaisemisesta.

Johtopäätökset

Valtion yleisissä virkaehtosopimusmääräyksissä 27.9.1995 sopimuskaudelle 1996-1997 on säännökset virastotyöaikaa noudattavien liukuvasta työajasta työaikakorvausten laskennassa, josta nyt ei ole kyse. Liukuvasta työajasta ei ole sanotulta sopimuskaudelta muita sopimusmääräyksistä. A:n oikaisuvaatimuksessa on tältä osin kyse työaikalain liukuvaa työaikaa koskevien säännösten soveltamisesta ja siten virkamieslain 52 §:n 1 momentin tarkoittamasta oikaisuvaatimuksesta. Veroviraston ei olisi näin ollen tullut mainitsemallaan perusteella jättää tutkimatta A:n oikaisuvaatimusta vuotta 1997 koskevalta osin. Hallinto-oikeus ei ota asiaa, eikä sitäkään, onko A:n vaatimus virkamieslain 62 §:n määräaikaa koskeva edellytys huomioon ottaen myöhässä, ensi asteena ratkaistavakseen.

Valtion virka- ja työehtosopimuksessa työajoista 11.12.1997 on sopimuskaudelle 1.1.1998-15.1.2000 ja vastaavassa 23.2.2000 sopimuksessa 31.1.2001 päättyvälle sopimuskaudelle työaikalain säännöksiä täydentävät säännökset, jotka mahdollistavat liukuvasta työajasta sopimisen laissa säädettyä laajemmalti. Virkaehtosopimuksen määräykset palvelussuhteen ehdoista ovat ensisijaisia ja ne syrjäyttävät muut samaa asiaa säätelevät normit. Vuosilta 1998-2000 A:n vaatimuksessa on näin ollen kyse virkaehtosopimuksen oikeasta sisällöstä ja tulkinnasta. Veroviraston on näin ollen ollut jätettävä A:n vaatimus näiltä osin tutkimatta.

Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus

Asiassa annettuun ratkaisuun nähden A:lle ei tule korvausta oikeudenkäyntikuluistaan.

Sovellettuna oikeusohjeena hallinto-oikeus on maininnut perusteluissa mainittujen lisäksi hallintolainkäyttölain 74 §:n.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista virkaehtosopimuskausia 1.1.1998-15.1.2000 ja 23.2.2000-31.1.2001 koskevilta osin ja asian palauttamista Uudenmaan verovirastoon laillisesti käsiteltäväksi. A:n viraston käytäntöön perustuva vaatimus liukumatuntien korvaamisesta ei ole sellainen asia, joka kuuluu miltään osin työtuomioistuimen yksinomaiseen toimivaltaan. Mikäli tätä kysymystä ei pidetä selvänä, A on pyytänyt, että työtuomioistuimelta hankitaan lausunto työtuomioistuimesta annetun lain 39 §:n 1 momentin nojalla. Lisäksi A on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista laillisine korkoineen sekä oikaisumenettelyn että asian hallinto-oikeudessa ja korkeimman hallinto-oikeudessa tapahtuneen käsittelyn osalta.

Selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Uudenmaan verovirasto on antanut lausunnon, jossa se on katsonut, etteivalittaja ole esittänyt sellaisia seikkoja, jotka edellyttäisivät hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista miltään osin. Lisäksi verovirasto on tehnyt väitteen korvaussaatavien vanhenemisesta.

A on antanut vastaselityksen.

Kumpikin osapuoli on toimittanut lisäselvityksiä, ennen muuta Helsingin käräjäoikeuden 11.4.2008 antaman tuomion nro 08/3155.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus kumoaa Helsingin hallinto-oikeuden ja Uudenmaan veroviraston päätökset vuosilta 1998, 1999 ja 2000 vaadittujen korvausten osalta ja palauttaa asian tältä osin Uudenmaan verovirastolle valtion virkamieslain 52 §:n mukaisena oikaisuvaatimuksena käsiteltäväksi.

Korkein hallinto-oikeus kumoaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen myös oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevilta osin.

Perustelut

Asia on korkeimman hallinto-oikeuden käsiteltävänä enää siltä osin kuin A on vaatinut Uudenmaan verovirastolta korvausta vuosia 1998-2000 koskevien työtuntien sekä oikeudenkäyntikulujen osalta.

Toimivalta

Valtion virkamieslain 52 §:n 1 momentin mukaan virkamies, joka katsoo, ettei viranomainen ole antanut hänelle palvelussuhteesta johtuvaa taloudellista etuutta sellaisena kuin se olisi ollut hänelle suoritettava, saa, jollei laissa tai asetuksessa toisin säädetä, kirjallisesti vaatia siihen oikaisua asianomaiselta viranomaiselta. Viranomaisen on annettava asiassa päätös. Oikaisuvaatimusta ei saa tehdä asiassa, joka kuuluu työtuomioistuimen toimivaltaan, jollei työtuomioistuin työtuomioistuimesta annetun lain 1 §:n 2 momentin nojalla ole päättänyt olla ratkaisematta asiaa.

Työtuomioistuimesta annetun lain 1 §:n 1 momentin mukaan työtuomioistuin käsittelee ja ratkaisee erikoistuomioistuimena muun ohessa virkamiesten virkaehtosopimuksia koskevat sekä valtion virkaehtosopimuslakiin perustuvat riita-asiat, kun kysymys on muun muassa virkaehtosopimuksen sisällyksestä ja laajuudesta sekä tietyn sopimuskohdan oikeasta tulkinnasta tai virkaehtosopimuksen vastaisen menettelyn seuraamuksesta.

Työtuomioistuin on ratkaisussaan TT 2006-90 todennut toimivaltaansa koskevien työtuomioistuimesta annetun lain 1 §:n säännösten osalta, että ne ovat pakottavia eikä niitä erityissäännöksinä voida tulkita laajentavasti.

Työtuomioistuin on ratkaisussaan TT 1977-64, tilanteessa jossa työtuntijärjestelmän laatiminen oli työaikalain säännösten ja työehtosopimuksen mukaan työantajan asiana, katsonut, että kysymys siitä, oliko yhtiön ja yhtiön työntekijän välille syntynyt työsuhteen osapuolia työsopimustasolla sitova järjestely, ei ollut työehtosopimusmääräyksiä koskeva kysymys. Myöhemminkin työtuomioistuin on katsonut, muun muassa ratkaisussaan TT 2002-4, että työsopimustasolla sovittavien ehtojen tulkintaa koskevan kysymyksen ratkaiseminen ei kuulunut työtuomioistuimen toimivaltaan.

A on vaatinut verovirastoa korvaamaan palkkaetuutena hänen liukuvan työajan puitteissa tekemänsä säännöllisen työajan tunnit. Vaatimus on perustettu virastossa käytössä olleeseen liukuvan työajan järjestelmään. Lisäksi vaatimusta on perusteltu lausumalla, että ei ole uskottavaa, että A olisi tehnyt työn ilman työantajan nimenomaista tai hiljaista määräystä taikka lisätyön edellyttämistä.

Sopimuskausia 1.1.1998-15.1.2000 ja 23.2.2000-31.1.2001 koskevien valtion virka- ja työehtosopimusten 29 §:issä, jotka on kuvattu hallinto-oikeuden päätöksessä, liukuvan työajan järjestelmien tarkempi sääntely on todettu olevan virastoissa päätettävä asia. Käytettävien järjestelmien sisällöstä ei siten ole sovittu virkaehtosopimuksissa.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että A:n palkkaetuuksia koskevassa vaatimuksessa ei ole kysymys sellaisesta vaatimuksesta, joka olisi ratkaistavissa virkaehtosopimusten tulkinnalla. Asiassa on kysymys virkaehtosopimuksissa viraston harkintavaltaan jätettyjen palvelussuhteen ehtojen eli A:n vaatimuksen perusteiden mukaan työnantajan käytäntöön perustuvan järjestelmän soveltamisesta ja mahdollisesta tulkinnasta. Toimivaltainen taho käsittelemään ja antamaan ratkaisun A:n vaatimuksen johdosta ensivaiheessa on valtion virkamieslain 52 §:n 1 momentin tarkoittama viranomainen eli Uudenmaan verovirasto.

Vanhentuminen

Työaikalain 38 §:n 1 momentin mukaan oikeus tässä laissa tarkoitettuun korvaukseen raukeaa, jos kannetta työsuhteen jatkuessa ei nosteta kahden vuoden kuluessa sen kalenterivuoden päättymisestä, jonka aikana oikeus korvaukseen on syntynyt.

Valtion virkamieslain 62 §:n 1 momentin mukaan jollei 52 §:ssä tarkoitettua oikaisuvaatimusta ole tehty kolmen vuoden kuluessa sen kalenterivuoden päättymisestä, jonka aikana suorituksen olisi pitänyt tapahtua, on oikeus etuuteen menetetty.

A:n säännölliseen työaikaan perustuvassa vaatimuksessa ei ole kysymys työaikalaissa tarkoitetuista korvauksista, joten kanneajan osalta asiaan ei sovelleta sanotun lain 38 §:ä.

Asiassa esitetty selvitys ei tue sitä, että Uudenmaan verovirastossa käytössä olleessa liukumajärjestelmässä olisi ollut selvä määräaika plussaldojen käyttämiselle. Näin ollen valtion virkamieslain 62 §:n 1 momentissa säädetty kolmen vuoden määräaika oikaisuvaatimuksen tekemiselle ei ole päättynyt ainakaan ennen 31.12.2002, jolloin A on tehnyt oikaisuvaatimuksensa Uudenmaan verovirastolle.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

A:n asian käsittely oikaisumenettelyssä on ollut hallintomenettelyä, johon ei sovelleta hallintolainkäyttölain 74 §:n ja 75 §:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevia säännöksiä. Korkein hallinto-oikeus hylkää A:n oikaisumenettelyä koskevan kuluvaatimuksen.

A:n oikeudenkäyntikuluvaatimus asian hallinto-oikeudessa tapahtuneen käsittelyn osalta on yhteensä 2 220,40 euroa ja asian korkeimmassa hallinto-oikeudessa tapahtuneen käsittelyn osalta yhteensä 2 903,60 euroa. Kustannusten erittely laskuissa on puutteellista.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos A joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus velvoittaa Uudenmaan veroviraston hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla korvaamaan A:n kohtuulliseksi harkitut oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa 2 000 eurolla ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa 2 000 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:ssä tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pirkko Ignatius, Niilo Jääskinen, Ahti Vapaavuori, Irma Telivuo ja Matti Pellonpää. Asian esittelijä Sami Myöhänen.