KHO:2008:71

Asemakaava - Kaavanmuutosalueen laajuus - Rakennusoikeuden lisääminen - Lähivirkistysalue - Maanomistajien yhdenvertaisuus - Selvitysten puutteellisuus

Yhtä tonttia koskevalla asemakaavan muutoksella tonttia laajennettiin liittämällä siihen osa lähivirkistysalueesta. Samalla tontin rakennusoikeutta lisättiin yli 30 %:lla. Kaavanmuutoksen jälkeen kokonaisasemakaava ei täyttänyt maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksia. Suppeaa aluetta koskevaa kaavanmuutosta laadittaessa ei myöskään ollut selvitetty mahdollisuuksia laajentaa myöhemmin ympäristön erillispientalojen korttelialueita virkistysalueelle, ottaen erityisesti huomioon asemakaavaa koskeva sisältövaatimus, joka velvoitti osoittamaan kaava-alueelle riittävästi puistoja ja virkistysalueita. Kaava-asiakirjojen pohjalta ei tähän nähden voitu ratkaista, oliko kokonaisasemakaava laadittavissakaan sellaiseksi, että se täytti asemakaavalle säädetyt sisältövaatimukset. Päätös asemakaavan muutoksen hyväksymisestä kumottiin.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 ja 54 §
Suomen perustuslaki 6 §

Kort referat på svenska

1. Päätös kaavan hyväksymisestä

Turun ympäristö- ja kaavoituslautakunta on 14.11.2006 tekemällään päätöksellä hyväksynyt sanotun kaupungin Puistomäen (43.) kaupunginosan korttelin 15 tonttia 2 sekä virkistysaluetta koskevan asemakaavan muutoksen, sellaisena kuin asemakaavakartta 7/2006 tarkemmin osoittaa. Samalla on hyväksytty sitova tonttijaon muutos, jolla muodostuu korttelin 15 tontti 6.

2. Asian käsittely Turun hallinto-oikeudessa

Sundqvist ja hänen asiakumppaninsa ovat hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatineet, että ympäristö- ja kaavoituslautakunnan päätös kumotaan.

Vaatimuksensa tueksi he ovat esittäneet muun ohella, että päätös loukkaa tasapuolisen kohtelun vaatimusta. Puistomaata ei voida kaavoittaa rakentamiseen. Lisärakennusoikeuden antamiseen yhdelle tontinomistajalle ei ole esitetty perusteita.

3. Turun hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Martti Sundqvistin ja hänen asiakumppaneiden tekemän valituksen ympäristö- ja kaavoituslautakunnan päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Asemakaavan sisältövaatimukset ja kaavan sisältö

Asemakaavaa laadittaessa luonnonympäristöä tulee vaalia eikä siihen liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.

Suomen perustuslain 6 §:n mukaan ihmiset ovat yhdenvertaiset lain edessä.

Osalla muutosalueesta on voimassa 3.6.1953 vahvistettu asemakaava, jossa korttelin 15 tontti 2 on osoitettu omakotirakennusten korttelialueeksi. Tontin koko on 1 887 m² ja rakennusoikeus 242 m². Osa muutosalueesta eli 633 m² on 31.7.1995 vahvistetussa asemakaavassa osoitettu lähivirkistysalueeksi (VL/s). Kaavamääräysten mukaan alueen kasvillisuus säilytetään luonnontilaisena. Hoitotoimissa on noudatettava lehtojensuojeluohjelman tavoitteita.

Asemakaavan muutoksella tonttiin liitetään kaksi sen omistajalle kuuluvaa voimassa olevassa asemakaavassa lähivirkistysalueena olevaa määräalaa. Määräalat on hyväksytyssä asemakaavassa osoitettu luonnontilaisena hoidettavaksi alueen osaksi, jolla sallitaan ainoastaan luonnon tai maiseman hoidon kannalta tarpeelliset toimet. Tontti on erillispientalojen korttelialuetta (AO), jonka rakennusoikeus on 300 kerrosneliömetriä. Tämän lisäksi tontille saa rakentaa autosuoja-, askartelu-, sauna-, varasto-yms. tiloja 40 kerrosneliömetriä.

Asian oikeudellinen arviointi

Asemakaavan muutoksella tonttiin liitetty alue on pinta-alaltaan vain 633 m². Se on osa laajempaa lähivirkistysaluetta, joka jatkuu tontin länsi- ja pohjoispuolella. Yhtenäinen lähivirkistysalue jatkuu myös tonttiin rajoittuvan Kastarinkadun eteläpuolelle. Aikaisemmin lähivirkistysalueena ollut tontin osa säilyy luonnontilaisena eikä sille sallita rakentamista. Asemakaavan muutos ei näin ollen hävitä luonnonympäristöä. Alueen lähiympäristössä on myös riittävästi puistoja ja muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.

Voimassa olevassa kaavassa tontin tehokkuusluku eli kerrosalan suhde tontin pinta-alaan on e= 0.13. Hyväksytyssä asemakaavan muutoksessa tontin pinta-ala on 2 520 m² ja rakennusoikeus yhteensä 340 kerrosneliömetriä. Tontin tehokkuusluku on siten e=0.13. Tontin rakentamistehokkuus on näin ollen sama kuin voimassa olevassa kaavassa. Rakennusoikeuden määrä ja tontin pinta-ala huomioon ottaen, tontille ei ole osoitettu perusteettomasti suurempaa rakennusoikeutta kuin alueen muille tonteille.

Hyväksytty asemakaavan muutos täyttää asemakaavan sisältövaatimukset eikä päätös loukkaa tasapuolisen kohtelun vaatimusta. Lautakunnan päätös ei ole lainvastainen.

Kysymystä siitä, onko alueella mahdollisesti oleva rakennustarvikevarasto poistettava, ei voida ratkaista asemakaavan muuttamista koskevan valituksen yhteydessä. Asia ratkaistaan erikseen maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyssä järjestyksessä.

Sovellettuina oikeusohjeina hallinto-oikeus on maininnut maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin, kuntalain 90 §:n ja Suomen perustuslain 6 §:n.

4. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Sundqvist ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että Turun hallinto-oikeuden ja Turun ympäristö- ja rakennuslautakunnan päätökset kumotaan. Lisäksi he ovat vaatineet, että Turun kaupunki velvoitetaan korvaamaan heidän oikeudenkäyntikulunsa. Edelleen valittajat ovat pyytäneet saada kuulla todistelutarkoituksessa valittajia Martti Sundqvistia, Seppo Rantakömiä ja Orvo Randelinia.

Vaatimustensa tueksi valittajat ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Kaavanmuutokselle laajennetun tontin omistaja ja Laine on vaihtokaupan perusteella saanut tonttiinsa määräalan ja on luovuttanut kaupungille vastaavan suuruisen määräalan. Maanvaihdon myötä Laineen tontin pinta-ala on noussut 2 520 neliömetriin ja uuden tontin rakennusoikeus on nostettu 340 kerrosneliömetriin.

Laine on aiemmin ilmoittanut, ettei tarvitse lisää rakennusoikeutta. Kaavamuutoksen jälkeen Laine voi jakaa tonttinsa kahdeksi erilliseksi omakotitontiksi, joiden pinta-ala on yli 1 000 neliömetriä. Lisäksi on mahdollista, että Laine saa uuden kaavamuutoksen kautta mahdollisuuden rakentaa pienrivitalon, joka poikkeaa alueen vanhasta omakotitalokannasta. Pohjoisemman tontin kulkuyhteys olisi mahdollinen Bertantieltä.

Laineen hakemus 29.6.2000 osoittaa, että Laine on todennäköisesti alusta pitäen suunnitellut tonttinsa hyödyntämistä uudisrakentamiseen. Kiinteistö- ja rakennustoimenlautakunnassa mainitulle kääntöpaikan tekemiselle Bertantien puiston puoleiseen päähän ei ole tarvetta.

Kaavalla on annettu Laineelle huomattavasti enemmän rakennusoikeutta kuin hänellä aiemmin oli. Aiempi lähivirkistysalue on liitetty omakotitonttiin, jonka rakennusoikeutta on lisätty.

Turun ympäristö- ja kaavoituslautakunta on lausunut muun ohella, että kaavamuutos on tehty yksityisen maanomistajan aloitteesta ja sen tavoitteena on ollut liittää omakotitonttiin siihen maanvaihdon jälkeen liittyvä määräala tontin pohjoispuolelta. Maanvaihdon seurauksena kulkuyhteys Bertantien päästä Puistomäen virkistysalueelle on saatu turvattua. Kaavamuutoksen yhteydessä on rakennusoikeus lisääntynyt 96 kerrosneliömetriä.

Asemakaavoituksessa noudatettavasta maanomistajien tasapuolisen kohtelun periaatteesta ei sellaisenaan seuraa, että kaikilla maanomistajilla tulisi olla samansuuruinen rakennusoikeus. Valituksessa ei ole esitetty perustetta, jonka mukaan maanomistajat olisi asetettu erilaiseen asemaan rakennusoikeuden suhteen. Muodostettavalle tontille osoitettava tontin tehokkuuslukuun perustuva rakennusoikeus ei ole suurempi kuin viereisillä tonteilla. Valittajien omistamille tonteilla ovat laskennalliset tehokkuusluvut suurempia ja ovat välillä 0.16-0.37.

Kaavanmuutoksella Laineen tonttiin liitetty 633 neliömetrin suuruinen alue on hakijan omistama alue lähivirkistysalueesta. Alueen luonne säilyy entisellään, koska sillä ei sallita rakentamista. Kaavamuutoksessa rakennusala on osoitettu ottamalla huomioon tontin nykyinen rakentaminen.

Sundqvist ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen.

Jorma Laineelle on lähetetty tiedoksi valitus.

5. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Turun hallinto-oikeuden ja Turun ympäristö- ja kaavoituslautakunnan päätökset kumotaan.

3. Martti Sundqvistin ja hänen asiakumppaneidensa vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta

Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi Sundqvist ja hänen asiakumppaninsa ovat pyytäneet suullisen käsittelyn toimittamista, selvitys, jota he ovat ilmoittaneet siinä esittävänsä, sekä asiakirjoista muutoin saatu selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen ei hallintokäyttölain 37 § huomioon ottaen ole tarpeen asian selvittämiseksi.

2. Kaavan hyväksymistä koskevan päätöksen lainmukaisuus

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 50 §:n 1 momentin mukaan alueiden käytön yksityiskohtaista järjestämistä, rakentamista ja kehittämistä varten laaditaan asemakaava, jonka tarkoituksena on osoittaa tarpeelliset alueet eri tarkoituksia varten ja ohjata rakentamista ja muuta maankäyttöä paikallisten olosuhteiden, kaupunki- ja maisemakuvan, hyvän rakentamistavan, olemassa olevan rakennuskannan käytön edistämisen ja kaavan muun ohjaustavoitteen edellyttämällä tavalla.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.

Suomen perustuslain 6 §:ssä ilmenevää yhdenvertaisuusperiaatetta on sovellettava myös maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavoituksessa. Periaate, jonka toteutumistapa viime kädessä riippuu kulloinkin kysymyksessä olevasta kaavamuodosta, edellyttää muun ohella, ettei alueiden omistajia aseteta kaavassa toisistaan poikkeavaan asemaan, ellei siihen kaavan sisältöä koskevat säännökset huomioon ottaen ole maankäytöllisiä perusteita.

Kaavanmuutoksen sisältö ja ympäristön kaavoitustilanne

Ympäristö- ja kaavoituslautakunnan päätöksellä hyväksytyllä asemakaavan muutoksella 3.6.1953 vahvistetussa asemakaavassa omakotirakennusten korttelialueeksi (AO) varattua korttelin 15 tonttia 2 on laajennettu liittämällä siihen 1995 voimaan tulleessa asemakaavassa Puistomäki -nimiseksi lähivirkistysalueeksi (VL/s) varattua aluetta. Tontin pinta-ala, 1 887 m², kasvaa 633 m²:lla ja on muutoksen jälkeen 2 520 m².

Voimassa olevan asemakaavan mukaan tontin rakennusoikeus määräytyy Turun kaupungin 14.8.1950 vahvistetun rakennusjärjestyksen 43 §:n mukaan ja on 242 m². Kaavanmuutoksessa tontin rakennusoikeudeksi on osoitettu asemakaavamääräyksellä 340 m².

Puistomäki niminen VL/s -alue rajoittuu etelä-, itä- ja pohjoisreunastaan asemakaavassa erillispientalojen korttelialueeksi varattuun alueeseen. Kaava on toteutettu rakentamalla sen alueelle eri aikoina omakotitaloja, josta suurin osa on peräisin 1950-luvulta. Vanhimmat rakennukset ovat 1930-luvulta ja uusimmat 2000-luvulta.

Oikeudellinen arviointi

Tonttia laajennetaan asemakaavan muutoksella liittämällä siihen osa lähivirkistysalueesta. Samalla tontin rakennusoikeutta lisätään yli 30 %:lla. Kaavanmuutoksen jälkeen voimaan tuleva kokonaisasemakaava ei täytä maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksia. Suppeaa aluetta koskevaa kaavanmuutosta laadittaessa ei myöskään ole selvitetty mahdollisuuksia laajentaa myöhemmin tehtävin asemakaavanmuutoksin ympäristön erillispientalojen korttelialueita lähivirkistysalueelle, ottaen erityisesti huomioon asemakaavaa koskeva sisältövaatimus, joka velvoittaa osoittamaan kaava-alueelle riittävästi puistoja ja virkistysalueita. Kaava-asiakirjojen pohjalta ei tähän nähden voida ratkaista, onko kokonaisasemakaava laadittavissakaan sellaiseksi, että se täyttää asemakaavalle säädetyt sisältövaatimukset. Tämän vuoksi Turun hallinto-oikeuden ja Turun ympäristö- ja kaavoituslautakunnan päätökset on kumottava.

3. Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian laatuun nähden Martti Sundqvistille ja hänen asiakumppaneilleen ei määrätä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg ja hallintoneuvokset Marjatta Kaján, Kari Kuusiniemi, Ilkka Pere ja Hannu Ranta. Asian esittelijä Jaana Moilanen.