KHO:2008:70

Kunnallisasia - Asianosainen - Kunnan jäsen - Valitusaika - Oikaisuvaatimuspäätös - Tarjouskilpailu - Tarjouksen tekijä

Kaupungille kuuluvan ravintolan vuokraamista koskevasta ja tarjouskilpailun ratkaisun perusteineen sisältäneestä kaupunginhallituksen päätöspöytäkirjasta 7.11.2005 ilmeni, että yhtiö A:n tarjous oli päätetty hylätä puutteellisena. Kaupunginhallituksen päätös, jolla kaupungin toimintayksikkö oli oikeutettu tekemään ravintolan vuokraamista koskeva sopimus yhtiö B:n kanssa, oli välittömästi vaikuttanut yhtiö A:n oikeuteen ja etuun kuntalain 92 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. A oli siten asiassa asianosainen.

Kaupunginhallituksen päätös, jolla yhtiö A:n oikaisuvaatimus oli hylätty, oli valitusosoituksineen lähetetty kirjeellä postitse yhtiö A:lle erikseen tiedoksi. Pöytäkirjanotteeseen tehdyn merkinnän mukaan pöytäkirja oli pidetty nähtävänä 4.4.2006 ja asianosaista koskeva päätös annettu postin kuljetettavaksi seuraavana arkipäivänä pöytäkirjan nähtävänäpitämisestä. Koska muuta ei ollut näytetty, yhtiö A:n katsottiin saaneen päätöksestä tiedon seitsemän päivän kuluttua päätöksen lähettämisestä, mistä kuntalain mukainen valitusaika oli alkanut, ja yhtiön valitus oli siten toimitettu hallinto-oikeudelle ajoissa.

Kuntalaki 92 §, 93 § ja 95 § 1 mom.

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeuden päätös 7.6.2007 n:o 07/0803/2

Asian aikaisempi käsittely

X:n kaupungin toimintayksikkö oli lähettänyt ravintolatoimintansa vuokraamisesta tarjouspyynnön 22.6.2005 yhteensä 13 ravintoloitsijalle, joista kahdeksan vastasi tarjouspyyntöön, niiden joukossa yhtiö A. Tarjouspyynnön mukaan tarjouksista valitaan kaupungin toimintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tarjouspyynnössä ilmoitettujen arviointiperusteiden ja painoarvojen mukaisesti. Arviointiperusteet ja niiden painoarvot olivat seuraavat: vuokran määrä 55 prosenttia, tarjouksentekijän liiketoiminta-, kehittämis- ja markkinointisuunnitelmat 10 prosenttia, tarjouksentekijän investointihalukkuus ja -mahdollisuudet 10 prosenttia, tarjouksentekijän referenssit, imago ja maine 15 prosenttia sekä luotettavuus, laatu- ja ympäristönäkökohdat 10 prosenttia. Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen tekijä voi tehdä esityksen vuokrakauden pituudesta investointien laajuuteen liittyen. Tarjouksessa tuli esittää muun muassa selvitys tarjouksen tekijän mahdollisuuksista osallistua kaupungin toimintayksikön markkinointiin ja esitys vuosittaisesta markkinointipanostuksesta prosentteina ravintolatoiminnan liikevaihdosta. Tarjouspyynnön mukaan kaupungin toimintayksiköllä on oikeus pyytää tarvittaessa lisäselvityksiä. Tarjouspyynnössä todettiin myös, että tarjousten käsittelyssä ja valinnassa noudatetaan voimassa olevia X:n kaupungin periaatteita.

Tarjousten vertailukelpoisuuden varmistamiseksi kaupungin toimintayksikkö oli lisäksi 1.9.2005 lähettänyt tarjouksentekijöille tarkennuspyynnön, jossa oli määritelty vuokra-aika kahdeksaksi vuodeksi ja määritelty investointiehto siten, että kiinteistöön tehtävät muutokset ja laitteet, jotka kiinnitetään kiinteistöön, jäävät vuokra-ajan jälkeen kaupungin omaisuudeksi veloituksetta. Siltä osin kuin tarjouspyynnössä oli pyydetty esittämään markkinointisuunnitelma ja panostus markkinointikustannuksiin prosentteina ravintolatoiminnan liikevaihdosta, tarjousta oli pyydetty tarkentamaan muotoon prosenttia liikevaihdosta ja vähintään tarjottu euromäärä vuodessa toimintayksikön ravintolan ja toimintayksikön yhteismarkkinointiin, mikäli tarjouksessa ei ollut mainittu yksiselitteistä prosenttilukua ja euromäärää. Tarkennuspyynnön mukaan tarjoukset, joita ei ole määräajassa tarkennettu tai joiden osalta ei ole määräajassa ilmoitettu, että tarjousta ei ole aihetta tarkentaa, hylätään. Tarkennukset saatiin kaikilta kahdeksalta ravintoloitsijalta.

X:n kaupunginhallitus oli 7.11.2005 (§ 1332) päättänyt oikeuttaa kaupungin toimintayksikön tekemään ravintolan vuokraamista koskevan sopimuksen 1.1.2006 alkaen kahdeksaksi vuodeksi liitteinä olleen tarjousvertailun perusteella kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen jättäneen yhtiö B:n kanssa tarjouksessa mainituin ehdoin.

Päätöspöytäkirjasta ilmenee, että X:n kaupunginkanslian oikeuspalvelut-osaston annettua tarjouskilpailusta lausuntonsa yhtiö A:n ja erään toisen yhtiön tarjoukset oli päätetty hylätä, koska yhtiöt eivät olleet tarkentaneet markkinointipanostuksensa prosentti- ja euromäärää yksiselitteiseksi.

Yhtiö A oli tehnyt kaupunginhallituksen päätöksestä oikaisuvaatimuksen.

Kaupunginhallitus on 27.3.2006 (§ 434) muun muassa kaupunginkanslian oikeuspalvelut-osaston ja kaupungin toimintayksikön annettua oikaisuvaatimuksen johdosta lausuntonsa hylännyt oikaisuvaatimuksen.

Kaupungin toimintayksikkö oli lausunnossaan todennut muun ohella, että tarjouspyyntöä ja kilpailutusta valmisteltaessa tarjouspyynnössä ja valintakriteereissä otettiin huomioon toimintayksikön näkökohdat ja tulevaisuuden toimintaympäristön muutokset. Ravintolan toiminta ja sen tuotto ovat lähes sataprosenttisesti riippuvaisia toimintayksikön aikaansaamasta tapahtumatoiminnasta.

Tarjouksia käsiteltäessä todettiin, että tarjousten vertailukelpoiseksi saattamiseksi tarvittiin muutamia tarkennuksia. Tarkennuspyynnön johdosta kaupungin toimintayksikkö sai yhtiö A:lta myynti- ja markkinointistrategiaa ja laatua koskevan tiedustelun. Vastaus lähetettiin samanarvoisuutta noudattaen kaikille kahdeksalle tarjouksen jättäneelle. Tarkennusten viimeisenä jättöpäivänä 14.9.2005 yhtiö A:n edustaja kävi kaupungin toimintayksikössä ja luovutti johdon sihteerille kirjekuoren, jonka hän oli juuri sulkenut laitettuaan siihen nipun papereita.

Tarjousten tarkennukset avattiin määräajan umpeuduttua samanaikaisesti kahden tarjouksen avaajaksi oikeutetun henkilön toimesta, jotka numeroivat tarkennukset ja varmistivat avauspöytäkirjan sekä saadut tarkennukset nimikirjoituksillaan säilyttäen tarkennusten yhteydessä kunkin tarkennuksen kirjekuoren, johon oli merkitty saapumisaika.

Yhtiö A:n tarkennus sisälsi yksisivuisen salassapitosopimuksen sekä yksitoista sivua markkinointia ja liiketoimintaa koskevaa kehityssuunnitelmaa. Salassapitosopimuksessa mainittiin, että "Esitys sisältää yksitoista sivua (sivut 2-12)". Muusta liitteestä tai mainitun asiakirjan olemisesta jonkun muun asiakirjan liite, ei ollut viitettä. Tästä syystä yhtiö A:n oletettiin pitäytyvän alkuperäisessä, 15.8.2005 päivätyssä tarjouksessaan. Toimitetussa materiaalissa ei ollut yhtiö A:n oikaisuvaatimuksen liitteenä olevaa 13.9.2005 päivättyä tarkennusta.

Yhtiö A:n tarjous, joka piti sisällään liikevaihdosta laskettavan vuokraprosentin (23 prosenttia), edellytti, että ennen vuokran laskemista liikevaihdosta voidaan vähentää omia ja yhteisiä markkinointikuluja, joten vuokraprosentti laskee pienemmäksi kuin ilmoitettu 23 prosenttia. Vuokra-ajaksi tarjouksessa ehdotettiin kymmenen vuotta ja vielä viiden vuoden optiota. Lisäksi tarjouksessa ehdotettiin ravintolaan tehtävien investointien jäävän vuokralaisen hallintoon vuokra-ajan jälkeen.

Tarjouksia ja tarkennuksia tarkasteltaessa todettiin, että yhtiö A:n ja erään toisen yhtiön markkinointipanostusprosentti sekä vuokrakauden pituus eivät olleet tarkennuspyynnön mukaisia ja että yhtiö A:n vuokran määrä edellytti vähennyksiä, joita ei voida hyväksyä. Mainitut tarjoukset eivät olleet vertailukelpoisia, ja oikeuspalvelujen kanssa käytyjen neuvottelujen jälkeen todettiin, että mainitut tarjoukset eivät täyttäneet tarjouspyynnön vaatimuksia ja ne oli hylättävä.

Asian käsittely Helsingin hallinto-oikeudessa

Yhtiö A on valituksessaan vaatinut, että X:n kaupunginhallituksen päätökset kumotaan ja asia palautetaan kaupunginhallitukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Yhtiö on valituksensa perusteluissa lausunut muun ohella, että yhtiön tarjouksen hylkäämisperusteeksi esitetty seikka yksiselitteisen prosenttiluvun ja euromäärän puuttumisesta markkinointitarkoituksiin on käsittämätön, koska hylkäysperuste ei kuulunut tarjouspyynnössä ilmoitettuihin valintakriteereihin. Lisäksi yhtiö on ilmoittanut kyseiset tiedot sekä tarjouksessaan että sen tarkentamisen yhteydessä. Yhtiö ilmoitti tarjouksessaan olevansa valmis osallistumaan mainittuihin markkinointikustannuksiin 2-3 prosentilla vuosittaisesta liikevaihdosta ja esitti liikevaihtoarviona 5-5,3 miljoonaa euroa (vuonna 2006), jolloin näistä tiedoista saattoi laskea markkinointipanostuksen määräksi esitettävän vähintään 100 000 euroa vuodessa. Ilmoitustapa tarkoitti siis, että panostus tulisi olemaan vähintään kaksi prosenttia liikevaihdosta ja vähintään 100 000 euroa vuodessa, mutta yhtiö oli vielä valmis neuvotteluissa hyväksymään jopa korkeamman osuuden aina kolmeen prosenttiin asti. Kysymys ei siten ole ollut siitä, että jokin tärkeä tieto olisi jäänyt ilmoittamatta. Yhtiö A:lle on ollut epäselvää, onko tarjousten tarkennuspyynnössä esitetty prosenttiluvun ja euromäärän täsmennyspyyntö koskenut lainkaan yhtiötä. Tarkennuspyyntö on tältä osin ollut joka tapauksessa epäselvä ja tulkinnanvarainen. Yhtiö toimitti kuitenkin kaupungin toimintayksikölle tarjousten tarkennukselle varatun määräajan puitteissa markkinointisuunnitelman sekä saatekirjeen, jossa oli vielä tarkennettu, että markkinointipanostus on kaksi prosenttia liikevaihdosta ja vähintään 100 000 euroa vuodessa.

Kaupunginhallituksen esityslistasta ja kaupunginhallituksen kirjaamosta saatujen tietojen perusteella on käynyt ilmi, että yhtiön kaupungin toimintayksikölle 14.9.2005 toimittama saatekirje ei ollut mukana tarjousasiakirjoissa, mutta saatekirjeen ohessa olleet markkinointisuunnitelma ja salassapitositoumus olivat mukana. Saatekirjeen katoaminen on outoa ja poikkeuksellista, kun otetaan huomioon, että se oli todistettavasti luotu yhtiön tietokoneella 13.9.2005, eli ennen sen jättämistä kaupungin toimintayksikölle, ja allekirjoitettu ja lähettinä toimineen henkilön mukaan myös toimitettu tarjouksen tarkennuksen yhteydessä toimintayksikölle.

Erikoista on myös se, että tarjouspyynnössä valintakriteerit oli asetettu kaupungin vakiintuneesta käytännöstä poiketen siten, että yksiselitteisen valintakriteerin, eli vuokran määrän, painoarvo oli vain 55 prosenttia, jolloin tulkinnanvaraisten kriteerien painoarvo jäi niinkin suureksi kuin 45 prosenttia. Yhtiö A:n tarjous oli vuokran osalta tarjouskilpailun paras, ja yhtiö olisi mitä ilmeisimmin saanut tältä osin pisteytyksessä korkeimmat pisteet, mikäli sen tarjousta ei olisi hylätty. Kun tähän vielä lisätään yhtiön ravintolatoimintojensa laadusta saama runsas sekä kansallinen että kansainvälinen tunnustus, voidaan perustellusti arvioida, että yhtiö olisi ollut hyvin potentiaalinen tarjouskilpailun voittaja, jos se olisi saanut siihen osallistua.

X:n kaupunginhallitus on 14.10.2002 vahvistanut ne oikeusperiaatteet, joita tulee noudattaa kiinteistöjen, mainospaikkojen ja vastaavien luovuttamisessa kaupungin ulkopuolisille. Tarjouspyynnössä oli nimenomaisesti ilmoitettu, että menettelyssä noudatetaan näitä periaatteita. Näihin periaatteisiin sisältyy muun muassa periaate, jonka mukaan parhaan tarjouksen valintakriteerit on ilmoitettava jo tarjouspyynnössä. Koska yhteismarkkinointiin käytettävät kustannukset eivät ole olleet tarjouspyynnössä ilmoitettuna valintakriteerinä, tällä tiedolla ei ole voinut olla merkitystä tarjousvertailussa eikä tarjousta siten olisi voinut tällä perusteella hylätä.

Kuten asian johdosta hankitussa asiantuntijalausunnossa on todettu yhtiö A:n tarjouksen hylkääminen ei ole ollut oikeassa suhteessa tarjouksen sisältämien tietojen väitettyyn puutteellisuuteen. Kun lisäksi otetaan huomioon, että ravintolatilojen vuokraaminen ulkopuolisille ei ole luonteeltaan julkisista hankinnoista annetussa laissa tarkoitettua tiukkoihin määrämuotoihin sidottua menettelyä, tarjouksen hylkääminen on ollut paitsi hallintolain 6 §:ssä säädetyn suhteellisuusperiaatteen myös syrjimättömän ja tasapuolisen kohtelun periaatteen vastaista. Kun otetaan huomioon edellä todettu kaupungin ravintolatilojen vuokrauksessa noudatetusta aikaisemmasta käytännöstä poikkeava valintakriteerien painotus, menettelyä on pidettävä myös yhdenvertaisuusperiaatteen vastaisena. Yhteismarkkinointipanoksen edellyttäminen ei myöskään ole ollut sillä tavalla asiallisessa yhteydessä ravintolatilojen vuokraukseen, että sitä voitaisiin pitää lainmukaisena valintakriteerinä tarjousvertailussa. Tarjouspyynnön mukaisten valintakriteerien muuttaminen on lisäksi ollut luottamuksensuojaperiaatteen vastaista.

Kaupunginhallitus on edellä todetun johdosta ylittänyt asiassa toimivaltansa. Kaupunginhallitus on myös menetellyt kuntalain 90 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla virheellisesti jättäessään ottamatta huomioon hallintolain 22 §:n säännöksen asiakirjan täydentämisestä ja hallintolain 31 §:n säännöksen viranomaisen selvitysvelvollisuudesta.

X:n kaupunki on antanut valituksen johdosta selityksen, jossa se on todennut, että valitus on siltä osin kuin se kohdistuu yksityisoikeudellisen sopimuksen teosta sopimiseen (niin sanottu sopimuksentekosopimus) jätettävä tutkimatta ja muilta osin hylättävä. Yksityisoikeudellisesta sopimuksesta päätetään hallinnollisessa menettelyssä, joten ratkaisun valmisteluun ja päätöksentekoon sovelletaan kunta- ja hallintolain säännöksiä.

Kaupunginhallitus on 14.10.2002 vahvistanut periaatteet, jotka koskevat muun muassa liikehuoneistojen vuokrausta kaupungin ulkopuolisille. Niiden mukaan parhaan tarjouksen valintakriteerit ilmoitetaan jo tarjouspyynnössä. Tarjousten tarkennuspyyntöön kirjatun tarjousten hylkäysuhan myötä kaupunki on puolestaan sitoutunut sopimuksen tekemisessä tiettyyn menettelyyn. Näiltä osin kysymys on ehdoista, joiden mukaisesti kaupunki on sitoutunut sopimuksen tekemiseen. Valitus tulee siten jättää näiltä osin tutkimatta. Mikäli kaupunki ei olisi hylännyt tarkennuspyynnön vastaisia tarjouksia ja tällainen tarjous olisi voittanut tarjouskilpailun, kaupunki olisi rikkonut sopimuksentekosopimusta.

Tarjoajien on tullut ymmärtää markkinointipanostuksen määrää koskevan tiedon vaikuttavan tarjouskilpailun lopputulokseen yhtenä osana tarjousten vertailua, kun otetaan huomioon tarjouspyynnössä esitetyn valintakriteerin sanamuoto. Kaupungin toimintayksikön on siten katsottava noudattaneen kaupungin sisäistä ohjetta, jonka mukaan kaikki parhaan tarjouksen valintakriteerit on ilmoitettava jo tarjouspyynnössä.

Hylkäysuhkaa koskevan ehdon käyttäminen tarjouskilpailussa on sinänsä tavanomaista ja vastaa vallitsevaa käytäntöä. Näin ollen ehdon asettamista ei voida pitää myöskään suhteellisuusperiaatteen vastaisena.

Yhtiö A oli ilmoittanut alkuperäisessä tarjouksessaan olevansa valmis osallistumaan erikseen neuvotteluissa määriteltyihin yhteisiin myynti- ja markkinointitoimenpiteisiin kokonaismarkkinointibudjetin ollessa kyseisen tyyppisessä liiketoiminnassa 2-3 prosentin luokkaa vuotuisesta liikevaihdosta. Esitetty ei tarkoita samaa kuin 2-3 prosenttia, vaan kysymys on huomattavasti epätäsmällisemmästä luvusta. Tämän vuoksi yhtiö A:n olisi itse asiassa annettu muuttaa tarjoustaan, jos asiassa olisi menetelty yhtiön vaatimalla tavalla.

Tarjousten tarkennuspyyntö ei ollut sillä tavoin epäselvä, etteivätkö tarjoajat olisi ymmärtäneet, mitä heiltä vaaditaan. Saatteesta, jonka yhtiö A on ilmoittanut olleen sen tarkennuspyyntöön antaman vastauksen liitteenä, ilmenee, että myös yhtiö on ymmärtänyt tarkennuspyynnön oikein.

Kaupungin toimintayksikkö ei olisi tarjousten tarkentamiselle varatun määräajan päättymisen jälkeen voinut yhdenvertaisuusperiaatetta ja sopimuksentekotuottamusta koskevaa periaatetta loukkaamatta antaa vain yhdelle tarjoajalle mahdollisuutta muuttaa tai edes täsmentää tarjoustaan, koska tarjouksen hylkäysuhasta oli nimenomaan mainittu sen varalta, että tarjoaja ei noudata tarkentamiskehotusta. Kaupunginhallitus on 7.11.2005 tekemällään päätöksellä hylännyt myös erään toisen tarjouksen samalla perusteella kuin yhtiö A:n tarjouksen. Kaupunki ei siten ole loukannut tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun periaatetta.

Kaupungin toimintayksikön asettamat parhaan tarjouksen valintakriteerit painoarvoineen ovat olleet asiassa olennaisia ja relevantteja, kun otetaan huomioon tarjouspyynnössäkin ilmaistu ravintolatoiminnan merkitys yhtiö A:n toiminnalle. Tarkoitussidonnaisuuden periaatetta ei ole väitetyllä tavalla rikottu eikä arviointikriteerejä ole tarjouskilpailun aikana muutettu.
Hallintolain asiakirjan täydentämistä koskevaa 22 §:ää ja viranomaisen selvittämisvelvollisuutta koskevaa 31 §:ää ei voida soveltaa tilanteisiin, joissa kysymys on yksityisoikeudellisen sopimuksen tekemisestä tarjouskilpailun perusteella. Tarjousten tarkennuspyynnössä oli yksiselitteisesti mainittu, että tarjous hylätään, jos tarjoaja ei noudata tarkentamiskehotusta.

Yhtiö B ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut selitystä hallinto-oikeudessa.

Yhtiö A on antanut hallinto-oikeudessa vastaselityksen, jossa yhtiö on todennut muun ohella, että valituksen kannalta kysymys on viranomaisen velvollisuudesta noudattaa hallintomenettelyä koskevia säännöksiä sekä hallinnon keskeisiä periaatteita. Valitus ei kohdistu sopimuksen teosta sopimiseen, joten vaatimus valituksen jättämisestä tutkimatta tältä osin on aiheeton.

Väite siitä, ettei hallintolain asiakirjan täydentämistä koskevaa 22 §:ää ja viranomaisen selvittämisvelvollisuutta koskevaa 31 §:ää voida soveltaa tilanteisiin, joissa kysymys on yksityisoikeudellisen sopimuksen tekemisestä tarjouskilpailun perusteella, on virheellinen. Vuokrausprosessi muodostuu yksityisoikeudellisen sopimuksen tekemiseksi vasta silloin, kun kaupunginhallitus on päätöksellään oikeuttanut tekemään sopimuksen päätöksessä mainitun osapuolen kanssa ja päätöstä ryhdytään panemaan täytäntöön.

Vaikka asiassa ei ole kysymys julkisesta hankinnasta, sellaiset julkisista hankinnoista annetun lain periaatteet, jotka jo sinänsä liittyvät hyvään hallintoon, tulevat analogisesti sovellettaviksi. Siitä kaupunginhallituksen vahvistamasta periaatteesta, jonka mukaan parhaan tarjouksen valintakriteerit on ilmoitettava jo tarjouspyynnössä, on johdettavissa myös se periaate, että tarjousta ei voida hylätä sellaisen tiedon puuttumisen vuoksi, joka ei ole valintakriteerin asemassa. On tärkeää pitää toisistaan erillään ne tiedot, joiden perusteella tarjouskilpailu ratkaistaan, ja toisaalta ne tiedot, jotka muuten ovat hyödyllisiä. Panostus yhteismarkkinointiin ei ole kuulunut tarjouspyynnön valintakriteereihin.

Kaupungin lausunto ei anna vastausta siihen, mikä olisi hyväksyttävä peruste sille, että vuokran määrän painoarvo tässä tapauksessa on asetettu vain 55 prosenttiin, vaikka vuokran määrän painoarvo vuokrasopimuksia kilpailutettaessa valituksen liitteenä olevassa kiinteistöviraston lausunnossa mainituissa esimerkkitapauksissa on säännönmukaisesti asetettu sataan prosenttiin. Lausunnon mukaan kaupungin kannalta paras vuokratarjous voidaan siten hylätä vähäpätöiselläkin muodollisella perusteella, vaikka toisaalta korostetaan, että menettely ei ole muotovaatimuksiin sidottua.

Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on jättänyt yhtiö A:n kaupunginhallituksen päätöksestä tekemän valituksen tutkimatta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kuntalain 92 §:n 1 momentin mukaan oikaisuvaatimuksen ja kunnallisvalituksen saa tehdä se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa (asianosainen) sekä kunnan jäsen. Lain 95 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle lähetetään päätöstä koskeva pöytäkirjanote oikaisuvaatimusohjeineen tai valitusosoituksineen erikseen tiedoksi kirjeellä. Pykälän 2 momentin mukaan kunnan jäsenen katsotaan saaneen päätöksestä tiedon, kun pöytäkirja on asetettu yleisesti nähtäväksi. Kuntalain 96 §:n mukaan pöytäkirjanote oikaisuvaatimusohjeineen tai valitusosoituksineen on lähetettävä sille, joka on sitä pyytänyt.

X:n kaupunki oli 10.1.2005 (§ 15) valtuuttanut kaupungin toimintayksikön kilpailuttamaan toimintayksikön ravintolatoiminnan 1.1.2006 alkavalle kaudelle. Kaupungin toimintayksikkö oli lähettänyt tarjouspyynnön 13 ravintoloitsijalle, joista kahdeksan, muun muassa yhtiö A, oli vastannut siihen. Hallinto-oikeus toteaa, ettei yhtiö A:lle pelkästään edellä mainittuun tarjouskilpailuun vastaamisella ole tullut sellaista oikeudellista asemaa, jonka mukaan sitä olisi pidettävä tässä asiassa asianosaisena.

Kaupunginhallituksen pöytäkirjanotteesta 27.3.2006 (§ 434) käy ilmi, että jäljennös siitä on lähetetty yhtiö A:lle muutoksenhakuosoituksin, yhtiö B:lle, kaupungin toimintayksikölle ja kaupunginkanslian oikeuspalveluihin. Päätöksen tiedoksiannosta pöytäkirjanotteessa on todettu, että pöytäkirjanote on pidetty nähtävänä 4.4.2006 ja asianosaista koskeva päätös on annettu postin kuljetettavaksi seuraavana arkipäivänä. Hallinto-oikeus toteaa, ettei yhtiö A:ta ole valitusosoituksessa eikä pöytäkirjanotteessa nimetty asianosaiseksi, joten niitä ei voida pitää siinä määrin harhaanjohtavina, että valitusajan alkaminen olisi tästä syystä laskettava muusta ajankohdasta kuin nähtäväksi asettamisesta. Tarjouskilpailuun osallistunut yhtiö ei myöskään tule asianosaiseksi pelkästään oikaisuvaatimuksen tekemisellä eikä senkään vuoksi, että sille on lähetetty sen tekemään oikaisuvaatimukseen annettu päätös tiedoksi.

Näin ollen yhtiö A on voinut tehdä valituksen ainoastaan kunnan jäsenenä ja sen on katsottava saaneen päätöksestä tiedon, kun päätös on asetettu yleisesti nähtäväksi 4.4.2006. Yhtiön olisi tullut toimittaa valituksensa hallinto-oikeuteen viimeistään torstaina 4.5.2006. Yhtiön valitus on saapunut hallinto-oikeuteen 5.5.2006 eli valituksen tekemiselle säädetyn määräajan jälkeen.

Sovellettuina oikeusohjeina hallinto-oikeus on perusteluissa todettujen lisäksi maininnut kuntalain 93 §:n ja 100 §:n sekä hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentin.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Yhtiö A on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja että korkein hallinto-oikeus tutkii yhtiön hallinto-oikeudelle tekemän valituksen ja kumoaa kaupunginhallituksen päätöksen. Asia tulee palauttaa kaupunginhallitukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Yhtiö A on valituksensa perusteluissa muun ohella lausunut, että vaikuttaa siltä, että hallinto-oikeus ei ole riittävästi kiinnittänyt huomiota yhtiön esittämään valitusperusteeseen, vaan on käsitellyt asiaa vain tavanomaisena tarjouskilpailuun liittyvänä valituksena, jossa tarjouskilpailun hävinnyt osapuoli on tyytymätön tarjousvertailun tulokseen. Asiassa on kuitenkin kysymys siitä, että kaupungin toimintayksikön ravintolatilojen vuokraamisesta järjestetyssä tarjouskilpailussa on tapahtunut olennainen menettelyvirhe, joka on johtanut yhtiö A:n tarjouksen perusteettomaan hylkäämiseen. Tarjousten käsittelyssä on myös loukattu useita keskeisiä hallinnon oikeussuojaperiaatteita. Näin ollen päätöksen välittömät oikeusvaikutukset ovat kohdistuneet suoraan yhtiöön ja päätös on välittömästi vaikuttanut yhtiön oikeuteen ja etuun. Oikeuskirjallisuudessa on myös todettu, että viranomaisen järjestämään tarjouskilpailuun osallistunut on asianosainen tarjouksia arvioitaessa ja käsiteltäessä.

Kuntalain 95 §:n mukaan asianosaiselle lähetetään päätöstä koskeva pöytäkirjanote oikaisuvaatimusohjeineen ja valitusosoituksineen erikseen tiedoksi kirjeellä. Yhtiö A:ta on lisäksi oikaisuvaatimusasiassa käsitelty asianosaisena ja se on nimetty asianosaiseksi myös pöytäkirjanotteessa, toisin kuin hallinto-oikeus on todennut. Pöytäkirjanote on kuntalain 95 §:n mukaisesti lähetetty kirjeellä postitse tiedoksi yhtiölle.

Yhtiö A:lla on ollut oikeus sille toimitetun tiedoksiannon sekä pöytäkirjanotteeseen merkittyjen tietojen perusteella luottaa siihen, että yhtiötä pidetään asianosaisena, mitä sen asema muutenkin on edellyttänyt. Myös päätökseen liitetty valitusosoitus on selvästi viitannut yhtiön asianosaisasemaan ja valitusajan laskemiseen sen mukaisesti. Yhtiö A ei ole pöytäkirjanotteesta, valitusosoituksesta sekä siitä, että päätös lähetettiin tiedoksi siten kuin asianosaiselle lähetetään, voinut tulla muuhun käsitykseen kuin, että yhtiötä pidetään asiassa asianosaisena ja valitusaika lasketaan tiedoksisaannista. Jos hallinto-oikeuden päätöksen mukaisesti lähdettäisiin siitä, että yhtiö A:n olisi pitänyt edellä mainituista asiakirjoista todeta, että se voi valittaa ainoastaan kunnan jäsenenä, pöytäkirjaan liitettyä valitusosoitusta voidaan joka tapauksessa pitää harhaanjohtavana ja hallintolainkäyttölain 30 §:n tarkoittamalla tavalla siten virheellisenä, ettei valitusta olisi tullut jättää tutkimatta.

Koska korkein hallinto-oikeus voi tutkia asian palauttamatta sitä hallinto-oikeudelle, yhtiö A on pyytänyt, että korkein hallinto-oikeus tutkii yhtiön hallinto-oikeudelle tekemän valituksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus kumoaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen ja viivytyksen välttämiseksi asiaa hallinto-oikeudelle palauttamatta ottaa yhtiö A:n valituksen välittömästi tutkittavakseen.

Hallinto-oikeus on kuullut yhtiö A:n valituksen johdosta X:n kaupunkia ja yhtiö B:tä. Yhtiö A on antanut kaupungin selityksen johdosta vastaselityksen hallinto-oikeudelle. Hallinto-oikeudessa hankitut selvitykset on otettu sellaisenaan huomioon asian käsittelyssä korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Valitus hylätään.

Perustelut

Yhtiö A:n valituksen tutkiminen

Kuntalain 92 §:n 1 momentin mukaan oikaisuvaatimuksen ja kunnallisvalituksen saa tehdä se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa (asianosainen) sekä kunnan jäsen.

Kuntalain 93 §:n mukaan kunnallisvalitus on tehtävä 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista.

Lain 95 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle lähetetään päätöstä koskeva pöytäkirjanote oikaisuvaatimusohjeineen tai valitusosoituksineen erikseen tiedoksi kirjeellä. Asianosaisen katsotaan saaneen päätöksestä tiedon, jollei muuta näytetä, seitsemän päivän kuluttua kirjeen lähettämisestä. Pykälän 2 momentin mukaan kunnan jäsenen katsotaan saaneen päätöksestä tiedon, kun pöytäkirja on asetettu yleisesti nähtäväksi.

Hallintolain 54 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on annettava tekemänsä päätös viipymättä tiedoksi asianosaiselle ja muulle tiedossa olevalle, jolla on oikeus hakea siihen oikaisua tai muutosta valittamalla. Viranomaisen on annettava tiedoksi myös sellainen päätös, johon liittyy muutoksenhakukielto.

X:n kaupunginhallituksen kaupungin toimintayksikön ravintolan vuokraamista koskevasta ja tarjouskilpailun ratkaisun perusteineen sisältävästä päätöspöytäkirjasta 7.11.2005 ilmenee, että yhtiö A:n tarjous oli päätetty hylätä puutteellisena. X:n kaupunginhallituksen päätös 7.11.2005, jolla kaupungin toimintayksikkö on oikeutettu tekemään toimintayksikön ravintolan vuokraamista koskeva sopimus tarjousvertailun perusteella kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen jättäneen yhtiö B:n kanssa, on välittömästi vaikuttanut yhtiö A:n oikeuteen ja etuun kuntalain 92 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Yhtiö A on siten asiassa asianosainen.

X:n kaupunginhallituksen pöytäkirjanotteesta 27.3.2006 (§ 434), jolla yhtiö A:n oikaisuvaatimus on hylätty, ilmenee, että jäljennös siitä on lähetetty yhtiö A:lle muutoksenhakuosoituksin. Päätöksen tiedoksiannosta pöytäkirjanotteessa on todettu, että pöytäkirjanote on pidetty nähtävänä 4.4.2006 ja että asianosaista koskeva päätös on annettu postin kuljetettavaksi seuraavana arkipäivänä. Koska muuta ei ole näytetty, yhtiö A:n on katsottava saaneen päätöksestä tiedon seitsemän päivän kuluttua päätöksen lähettämisestä eli 12.4.2006, josta valitusaika on alkanut. Valituksen tekemiselle säädetty aika on siten päättynyt 12.5.2006. Yhtiön kaupunginhallituksen valituksenalaisesta päätöksestä tekemä valitus on saapunut Helsingin hallinto-oikeuteen 5.5.2006 eli valitusajan kuluessa. Hallinto-oikeuden ei näin ollen olisi mainitsemillaan perusteilla tullut jättää yhtiön valitusta tutkimatta. Hallinto-oikeuden päätös on sen vuoksi kumottava.

Pääasian ratkaisu

Sovellettavat säännökset ja määräykset

Kuntalain 90 §:n 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että
1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä;
2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai
3) päätös on muuten lainvastainen.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Hallintolain 22 §:n 1 momentin mukaan, jos viranomaiselle toimitettu asiakirja on puutteellinen, viranomaisen on kehotettava lähettäjää määräajassa täydentämään asiakirjaa, jollei se ole tarpeetonta asian ratkaisemiseksi. Asiakirjan lähettäjälle on ilmoitettava, miten asiakirjaa on täydennettävä.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot ja selvitykset.

X:n kaupunginhallituksen 14.10.2002 kiinteistöjen, mainospaikkojen ja vastaavien luovutuksissa kaupungin ulkopuolisille vahvistamien periaatteiden mukaan luovutuksessa on noudatettava muun muassa perustuslain yhdenvertaisuuden ja hyvän hallinnon vaatimuksia sekä avoimuusperiaatetta. Luovutuksessa on mahdollisuuksien mukaan sovellettava tarjousmenettelyä, jossa parhaan tarjouksen valintakriteerit ilmoitetaan jo tarjouspyynnössä.

Tosiseikat ja asian oikeudellinen arviointi

Päätöksenteko kaupungin toimintayksikön ravintolan vuokraamisesta on ollut X:n kaupunginhallituksen harkinnassa. Päätöksentekoa ovat kuitenkin rajoittaneet hallinnon oikeusperiaatteet. Näihin periaatteisiin rinnastaen päätöksenteossa on myös otettava huomioon X:n kaupunginhallituksen vahvistamat periaatteet kiinteistöjä, mainospaikkoja ja vastaavia kaupungin ulkopuolisille luovutettaessa, jolla tarkoitetaan paitsi myyntiä myös vuokraamista.

Kaupungin toimintayksikön ravintolatoiminnan vuokraamista koskevassa tarjouspyynnössä oli ilmoitettu ne valintakriteerit ja niiden painoarvot, joiden perusteella tarjouksista valitaan kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Vuokran määrän painoarvo on ollut 55 prosenttia. Tarjouspyynnössä pyydettiin esittämään muun muassa selvitys tarjouksen tekijän mahdollisuuksista osallistua kaupungin toimintayksikön markkinointiin ja esitys vuosittaisesta markkinointipanostuksesta prosentteina ravintolatoiminnan liikevaihdosta.

Tarjouksen tekijöille tarjousten vertailukelpoisuuden varmentamiseksi lisäksi lähetetyssä tarjousten tarkennuspyynnössä tarjouksen tekijöiltä on pyydetty vielä muun muassa yksiselitteistä tietoa osallistumisesta kaupungin toimintayksikön ja sen ravintolan yhteismarkkinointiin muodossa prosenttia liikevaihdosta ja vähintään euromääräinen summa, mikäli tarjouksessa ei ollut mainittu yksiselitteistä prosenttilukua ja euromäärää. Lisäksi todettiin, että tarjous hylätään, jos tarkennettuja tietoja ei anneta pyydetyssä määräajassa.

Tarjouksen tekijöitä oli jo alkuperäisessä tarjouspyynnössä pyydetty esittämään selvitys tarjouksen tekijän mahdollisuuksista osallistua kaupungin toimintayksikön markkinointiin ja esitys vuosittaisesta markkinointipanostuksesta prosentteina ravintolatoiminnan liikevaihdosta. Kysymys on siten ollut sellaisesta seikasta, joka tarjousvertailussa otetaan huomioon, eikä tarjouspyynnössä mainittuja valintakriteerejä siten voida myöhemmin katsoa muutetun. Kaupungin toimintayksikkö on asian valmistelussa ilmoittanut kaikki parhaan tarjouksen valintakriteerit jo tarjouspyynnössä kaupunginhallituksen vahvistamien edellä todettujen periaatteiden mukaisesti.

Yhtiö A:n jättämässä tarjouksessa ravintolatoiminnan vuosittaiseksi liikevaihdoksi vuonna 2006 oli arvioitu 5-5,3 miljoonaa euroa. Tarjouksen mukaan yhtiö A oli valmis osallistumaan erikseen neuvotteluissa määriteltyihin yhteisiin myynti- ja markkinointitoimenpiteisiin kokonaismarkkinointibudjetin ollessa kyseisen tyyppisessä liiketoiminnassa 2-3 prosentin luokkaa vuosittaisesta liikevaihdosta. Yhtiö A:n mukaan yhtiö oli tarkennuspyynnössä mainitussa määräajassa toimittanut kaupungin toimintayksikölle markkinointisuunnitelman sekä 13.9.2005 päivätyn saatekirjeen, jossa oli tarkennuspyynnössä edellytetyllä tavalla muun muassa tarkennettu, että markkinointipanostus on kaksi prosenttia liikevaihdosta ja vähintään 100 000 euroa vuodessa.

Kaupungin toimintayksikkö on yhtiö A:n oikaisuvaatimuksen johdosta antamassaan lausunnossa todennut, että yhtiö A:n tarkennusten viimeisenä jättöpäivänä 14.9.2005 toimittamassa materiaalissa ei ollut yhtiön oikaisuvaatimuksen liitteenä ollutta 13.9.2005 päivättyä saatekirjettä. Toimitettu materiaali sisälsi yksisivuisen salassapitosopimuksen sekä yksitoista sivua markkinointia ja liiketoimintaa koskevaa kehityssuunnitelmaa. Salassapitosopimuksessa ei ollut mainintaa muusta liitteestä tai mainitun asiakirjan olemisesta jonkun muun asiakirjan liite. Tästä syystä yhtiö A:n on oletettu pitäytyvän alkuperäisessä, 15.8.2005 päivätyssä tarjouksessaan.

Edellä lausutun perusteella ja kun otetaan huomioon, mitä kaupungin toimintayksikkö yhtiö A:n oikaisuvaatimuksen johdosta antamassaan lausunnossa tarjousten ja niiden tarkennusten käsittelystä lisäksi on todennut, asiassa on jäänyt luotettavasti selvittämättä, että edellä mainittu 13.9.2005 päivätty saatekirje olisi toimitettu kaupungin toimintayksikölle.

Jotta tarjouksia voidaan verrata keskenään, niiden on oltava keskenään vertailukelpoisia. Koska yhtiö A ei ollut tarkennuspyynnössä edellytetyllä tavalla asetetussa määräajassa tarkentanut markkinointipanostuksen prosentti- ja euromäärää yksiselitteiseksi eikä yhtiön alkuperäisen tarjouksen myöskään voida katsoa olleen tältä osin yksiselitteinen, yhtiön tarjous ei mainitulta osalta ole ollut tarjouspyynnön mukainen eikä vertailukelpoinen muiden tarjousten kanssa. Tarjouksen tekijöille oli tarkennuspyynnön lähettämisellä varattu mahdollisuus tarkentaa tarjouksiaan pyydetyiltä osin. Tarkennuspyynnössä oli todettu, että tarjoukset, joita ei ole määräajassa tarkennettu tai joiden osalta ei ole määräajassa ilmoitettu, että tarjousta ei ole aihetta tarkentaa, hylätään. Kaupunginhallituksen päätöspöytäkirjasta 7.11.2005 ilmenee, että kaupungin toimintayksikkö oli tehnyt vertailun tarjouksista tarjouspyynnössä mainituin painoarvoin tavoitteena saada kokonaistaloudellisesti edullisin ratkaisu. Yhtiö A:n ja erään toisen yhtiön tarjoukset oli päätetty hylätä, koska yhtiöt eivät kaupungin toimintayksikön tarkennuspyynnön mukaisesti olleet tarkentaneet markkinointipanostuksensa prosentti- ja euromäärää yksiselitteiseksi. Kaupunginhallitus ei hylätessään edellä mainitulla perusteella yhtiön tarjouksen ole menetellyt virheellisesti. Päätös ei ole suhteellisuusperiaatteen vastainen. Tarjouksen hylkäämisellä ei ole loukattu myöskään syrjimättömän ja tasapuolisen kohtelun vaatimusta.

Kun otetaan huomioon kaupungin toimintayksikön ravintolatoiminnan riippuvuus toimintayksikön tapahtumatoiminnasta toimintayksikön yhtiö A:n oikaisuvaatimuksen johdosta antamassa lausunnossa todetulla tavalla, edellä mainitun markkinointipanostusta koskevan seikan on katsottava olevan sillä tavoin asiallisessa yhteydessä ravintolan vuokraukseen, että sen huomioon ottamista tarjouskilpailussa ei voida pitää myöskään tarkoitussidonnaisuuden periaatteen vastaisena.

Koska yhtiö A:lle samoin kuin muille tarjouksen tekijöille oli edellä todetulla tavalla annettu mahdollisuus tarkentaa tarjoustaan, yhtiölle ei enää tarkentamiselle varatun määräajan jälkeen ole voitu yhdenvertaisuusperiaatetta loukkaamatta varata mahdollisuutta vielä täydentää tarjoustaan. Asian valmistelussa ei siten ole menetelty hallintolain 22 §:n 1 momentin ja 31 §:n 1 momentin vastaisesti.

Yhtiö A:n mukaan vuokran määrän alhainen painoarvo 55 prosenttia on poikennut kaupungin ravintolatilojensa vuokrauksessa aikaisemmin noudattamasta käytännöstä, mikä yhtiön mukaan on yhdenvertaisuusperiaatteen vastaista. Kun otetaan huomioon valintakriteerien asettamisessa huomioon otetut näkökohdat, kaupunginhallitus on kiinteistöviraston eräissä aikaisemmissa tarjouskilpailuissa noudattamasta käytännöstä riippumatta harkintansa mukaan voinut hyväksyä kaupungin toimintayksikön ravintolan vuokraamisessa noudatettavaksi päättämät valintakriteerit ja niiden painotukset. Kaupunginhallituksen ei edellä todetun johdosta voida katsoa menetelleen myöskään yhdenvertaisuusperiaatteen vastaisesti.

Näillä perusteilla ja kun otetaan huomioon kuntalain 90 §:n 2 momentti, yhtiö A:n kaupunginhallituksen päätöksestä tekemä valitus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Marjatta Kaján, Kari Kuusiniemi, Anne E. Niemi ja Hannu Ranta. Asian esittelijä Riitta Kreula.