KHO:2008:62

Ulkomaalaisasia - Muukalaispassi - Somalia - Epäselvää henkilöllisyyttä koskeva merkintä - Päätöksen valituskelpoisuus

Ulkomaalaisviraston päätöksellä ulkomaalaiselle oli myönnetty muukalaispassi, johon oli tehty ulkomaalaislain 136 §:n 5 momentissa tarkoitettu epäselvää henkilöllisyyttä koskeva merkintä. Hallinto-oikeus oli jättänyt tutkimatta ulkomaalaisen valituksen muukalaispassiin tehdyn merkinnän poistamisesta, koska kysymyksessä ei ollut valituskelpoinen päätös. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kysymyksessä oli sellainen hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettu viranomaisen ratkaisu, josta sai valittaa. Hallinto-oikeuden päätös kumottiin ja asia palautettiin hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Ulkomaalaislaki 136 §:n 5 momentti (673/2006)
Hallintolainkäyttölaki 5 §:n 1 momentti
Suomen perustuslaki 21 §:n 1 momentti

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeuden päätös 14.3.2007 n:o 07/0368/3

Asian aikaisempi käsittely

Ulkomaalaisvirasto on 25.9.2006 tekemällään päätöksellä myöntänyt A:lle muukalaispassin ajalle 17.8.2006 - 17.8.2007. Passiin on tehty merkintä, jonka mukaan A:n henkilöllisyyttä ei ole pystytty varmistamaan. Ulkomaalaisvirasto on perustellut päätöstään seuraavasti:

Ulkomaalaislain 134 §:n 1 momentin mukaan muukalaispassi voidaan myöntää Suomessa olevalle ulkomaalaiselle, jos hän ei voi saada passia kotimaansa viranomaiselta taikka jos hän on kansalaisuudeton tai jos muukalaispassin myöntämiseen on muu erityinen syy.

Muukalaispassin myöntämiseen on erityinen syy. Hakijan kotimaassa ei voida katsoa nykyisessä tilanteessa olevan toimivaltaisia viranomaisia, jotka voisivat myöntää luotettavia matkustusasiakirjoja.

Koska hakijan henkilöllisyydestä ei ole saatu luotettavaa tietoa, muukalaispassiin tehdään merkintä, ettei henkilöllisyyttä ole pystytty varmistamaan. Hakijalla ei ole hyväksyttävää kansallista passia eikä muutakaan henkilöllisyyttä luotettavasti varmistavaa asiakirjaa.

Soveltaminaan lainkohtina Ulkomaalaisvirasto on lisäksi maininnut ulkomaalaislain 5 §:n, 136 §:n, 139 §:n 1 momentin, 190 §:n ja 192 §:n 1 momentin.

Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta A:n valituksen muukalaispassiin tehdyn merkinnän poistamisesta. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Ulkomaalaisviraston päätös muukalaispassiin tehtävästä, hakijan henkilöllisyyttä koskevasta merkinnästä ei sisällä sellaista hallintolainkäyttölain 5 §:ssä tarkoitettua asiaratkaisua, johon voisi hakea muutosta valittamalla.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valituksessaan hän on vaatinut Helsingin hallinto-oikeuden ja Ulkomaalaisviraston päätösten kumoamista ja asian palauttamista Ulkomaalaisvirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

A on valituksessaan esittänyt muun ohella, että hän ei ole tullut Suomeen pakolaisena vaan perheenyhdistämisen kautta. Maahan saapuessaan hänellä on ollut voimassa oleva oleskelulupa sekä Suomen Addis Abeban edustuston myöntämä Laissez-Passer -asiakirja. Hän on lisäksi esittänyt Somalian passin, jossa hänen henkilöllisyytensä on todettu. Hän on syntynyt Mogadishussa vuonna 1982. Näin ollen hänen henkilöllisyydessään ei ole mitään epäselvää. Hänelle myönnetystä muukalaispassista tulee poistaa merkintä epäselvästä henkilöllisyydestä.

Selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Maahanmuuttovirasto, entinen Ulkomaalaisvirasto, on antanut asiassa lausunnon, jossa se on muun ohella esittänyt, että muukalaispassin myöntäminen ilman ulkomaalaislain 136 §:n mukaista merkintää edellyttää aina väestötietolaissa ja väestötietoasetuksessa säädetyn tasoista luotettavaa selvitystä matkustusasiakirjan hakijan henkilöllisyydestä. Tämä tarkoittaa käytännössä luotettavaa asiakirjaselvitystä. Maahanmuuttovirasto voi luotettavan asiakirjaselvityksen saamisen ollessa mahdotonta selvittää suullisella asianosaisten ja todistajien kuulemisella esimerkiksi hakijan perhesuhteita Suomessa oleskelevaan perheenkokoajaan. Vaikka hakijan katsotaan olevan Suomessa oleskelevan perheenkokoajan perheenjäsen, perhesiteen hyväksyminen ja oleskeluluvan myöntäminen ei automaattisesti merkitse luvanhaltijan henkilöllisyyden varmistumista.

Ulkomaalaislain 136 §:n 5 momentissa säädetty mahdollisuus myöntää matkustusasiakirja, vaikka hakijan henkilöllisyyttä ei ole pystytty varmistamaan, on säädetty muun muassa juuri tällaisia tilanteita silmällä pitäen. Toimivalta ulkomaalaisen henkilöllisyyden legalisointiin on ainoastaan hänen kotimaansa viranomaisilla, ja jos esimerkiksi Suomen viranomaiset antavat ulkomaalaiselle hänen henkilöllisyyttään koskevan asiakirjan ilman varaumaa henkilötietojen luotettavuudesta, asiakirjan tietojen tulee perustua suoraan tai välillisesti kyseisen henkilön kotimaan viranomaisten antamiin asiakirjoihin. Suomen viranomaisilla ei ole toimivaltaa ajan kulumisen perusteella legalisoida ulkomaalaisen henkilöllisyyttä ilman todellista luotettavaa selvitystä muuten kuin niissä tapauksissa, joissa ulkomaalainen kansalaistetaan kansalaisuuslain (359/2003) säännösten perusteella.

Perhesiteen perusteella oleskeluluvan Suomeen saaneelle Somalian kansalaiselle myönnetään Suomessa muukalaispassi ulkomaalaislain 134 §:n 1 momentin mukaisesta erityisestä syystä, koska Somaliassa ei voida katsoa nykyisessä tilanteessa olevan toimivaltaisia viranomaisia, jotka voisivat myöntää luotettavia matkustusasiakirjoja. Ennen tammikuuta 1991 myönnettyjä Somalian passeja voidaan kuitenkin lähtökohtaisesti pitää luotettavina asiakirjoina. Valittaja ei kuitenkaan ole esittänyt tällaista passia. Näin ollen hänelle myönnettyyn muukalaispassiin tehty merkintä siitä, ettei hänen henkilöllisyydestään ole voitu varmistua, on lain ja vakiintuneen hallintokäytännön mukainen. Maahanmuuttovirasto esittää valituksen hylkäämistä.

A:lle on varattu tilaisuus antaa vastaselitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii valituksen.

Korkein hallinto-oikeus kumoaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen ja palauttaa asian hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin mukaan päätöksellä, josta saa valittaa, tarkoitetaan toimenpidettä, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta.

Ulkomaalaislain 134 §:n 1 momentin (301/2004) mukaan muukalaispassi voidaan myöntää Suomessa olevalle ulkomaalaiselle, jos hän ei voi saada passia kotimaansa viranomaiselta taikka jos hän on kansalaisuudeton tai jos muukalaispassin myöntämiseen on muu erityinen syy. Ulkomaalaislain 136 §:n 5 momentin (673/2006) mukaan jos ulkomaalaisen henkilöllisyyttä ei ole pystytty varmistamaan, siitä tehdään merkintä muukalaispassiin tai pakolaisen matkustusasiakirjaan.

Oikeudellinen arviointi

Ulkomaalaisvirasto on 25.9.2006 myöntänyt A:lle muukalaispassin, johon on tehty merkintä, jonka mukaan hänen henkilöllisyyttään ei ole pystytty varmistamaan.

Hallinto-oikeus on jättänyt A:n valituksen Ulkomaalaisviraston päätöksestä tutkimatta, koska viraston päätös muukalaispassiin tehtävästä, hakijan henkilöllisyyttä koskevasta merkinnästä ei sisällä sellaista hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettua asiaratkaisua, johon voisi hakea muutosta valittamalla.

Ulkomaalaislain 136 §:n 5 momentin mukaan jos ulkomaalaisen henkilöllisyyttä ei ole pystytty varmistamaan, siitä tehdään merkintä muukalaispassiin tai pakolaisen matkustusasiakirjaan. Merkintä on siten säädetty erottamattomaksi osaksi valituskelpoista päätöstä, jolla muukalaispassi myönnetään. Merkinnällä on myös merkitystä A:n oikeudellisen aseman kannalta. Kun lisäksi otetaan huomioon Suomen perustuslain 21 §:n 1 momentin säännös jokaisen oikeudesta saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi, korkein hallinto-oikeus katsoo, että kysymyksessä on sellainen hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettu viranomaisen ratkaisu, josta saa valittaa. Hallinto-oikeuden olisi näin ollen tullut tutkia A:n valitus.

Edellä mainituilla perusteilla korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja palauttaa asian hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Esa Aalto, Pekka Vihervuori, Ilkka Pere, Jukka Mattila ja Hannu Ranta. Asian esittelijä Lea Alén.