KHO:2008:52

Asiakirjajulkisuus - Viranomainen - Julkista tehtävää hoitava yhteisö - Julkisen vallan käyttäminen - Viranomaisen asiakirja - Yksityinen asiakirja - Potilasvakuutuskeskus

Potilasvakuutuskeskukselta oli pyydetty eräistä yksityissairaaloissa tehdyistä plastiikkakirurgisista toimenpiteistä laadittuja tilastoja, joista ilmenivät, miten potilasvahingot jakautuivat eri yksityisten toimijoiden kesken. Tilastoja laatiessaan Potilasvakuutuskeskus ei ollut käyttänyt viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 4 §:n 2 momentissa tarkoitetuin tavoin julkista valtaa. Asiakirjat eivät siten olleet mainitun lain soveltamisalaan kuuluvia viranomaisen asiakirjoja, vaan yksityisiä asiakirjoja. (Ään. 4-1)

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 1 § 1 mom., 2 §, 4 § 2 mom., 5 § ja 9 § 1 mom.

Ks. ja vrt. KHO:2003:57

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 10.1.2007 nro 07/0033/2

1. Asian aikaisempi käsittely

1.1. A:n tietopyyntö

A on 16.5.2005 päivätyllä sähköpostiviestillä pyytänyt Potilasvakuutuskeskuksen vuosina 2000-2004 ratkaisemien vahinkoilmoitusten sairaalakohtaiset tilastot, jotka koskevat yksityissairaaloissa tehtyjä plastiikkakirurgisia Q-, HA- ja DL-alkuisia toimenpiteitä sekä toimenpiteitä ZZR10 ja ZZR30. A on ilmoittanut haluavansa selvittää, miten edellä mainituista toimenpiteistä korvatut potilasvahingot jakautuvat kappalemääräisesti eri yksityisten toimijoiden kesken kunakin edellä mainittuna vuotena. A on ilmoittanut saaneensa vain yhteenlasketut tiedot kaikkien yksityissairaaloiden osalta.

1.2. Potilasvakuutuskeskuksen ratkaisu

Potilasvakuutuskeskus on 15.6.2005 tekemällään päätöksellä hylännyt A:n tietopyynnön. Vakuutusyhtiölain 18 luvun 6 §:n yksiselitteinen salassapitosäännös estää A:n pyytämien tietojen luovuttamisen, koska A:lla ei ole lakiin perustuvaa oikeutta niiden saamiseen eikä asianosaisten terveydenhuollon harjoittajien suostumusta niiden saamiseen.

2. Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa nyt on kysymys, valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Potilasvakuutuskeskuksen päätöksen sekä oikeuttanut A:n saamaan ne Potilasvakuutuskeskuksen tilastot, jotka se on tässä asiassa laatinut (hallinto-oikeudelle toimitetut tilastot). Tiedot on annettava viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 16 §:ssä säädetyllä tavalla sen jälkeen, kun hallinto-oikeuden päätös on saanut lainvoiman.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

(---)

2. Tietojen antamista koskeva valitus

Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Potilasvakuutuskeskus hoitaa potilasvahinkolain 5 §:n 3 momentin mukaan sanotun lain mukaisen korvaustoiminnan. Potilasvahinkolain 13 §:n mukaan potilasvakuutuskeskuksen palveluksessa tai asiantuntijana toimeksiannon perusteella toimivan henkilön ja potilasvahinkolautakunnan palveluksessa olevan tai asiantuntijana toimeksiannon perusteella toimivan henkilön vaitiolovelvollisuudesta, vaitiolovelvollisuuden piiriin kuuluvien tietojen luovuttamisesta ja vaitiolovelvollisuuden rikkomisesta on soveltuvin osin voimassa, mitä vakuutusyhtiölain 18 luvun 6, 6 b ja 6 c §:ssä säädetään.

Vakuutusyhtiölain 18 luvun 6 §:n mukaan joka vakuutusyhtiön tai sen omistusyhteisön taikka palveluyrityksen palveluksessa tai näiden toimielinten jäsenenä tai varajäsenenä tai vakuutusyhtiön toimeksiannosta tehtävää suorittaessaan taikka vakuutusalan lautakunnan tai vastaavan toimielimen palveluksessa tai jäsenenä tai asiantuntijana toimeksiannon perusteella taikka 6 a tai 6 b §:n nojalla on saanut tietää vakuutusyhtiön, sen asiakkaan tai jonkun muun taloudellista asemaa tai terveydentilaa tai muita henkilökohtaisia oloja koskevan seikan taikka liike- tai ammattisalaisuuden, ei saa ilmaista tätä sivulliselle, jollei se, jonka hyväksi vaitiolovelvollisuus on säädetty, anna suostumustaan tietojen ilmaisemiseen tai jollei laissa ole muuta säädetty. Lain 6 b §:ssä on säädetty tarkemmin eräistä tietojen luovuttamista koskevista seikoista.

A on pyytänyt Potilasvakuutuskeskuksen vuosina 2000-2004 ratkaisemien vahinkoilmoitusten sairaalakohtaiset tilastot, jotka koskevat yksityissairaaloissa tehtyjä tietopyynnössä yksilöityjä toimenpiteitä. Potilasvakuutuskeskus on valituksenalaisella päätöksellään kieltäytynyt antamasta pyydettyjä tilastoja, koska se on katsonut, että ne ovat vakuutusyhtiölain 18luvun 6 §:n perusteella salassapidettäviä.

Suomen perustuslakiin viitaten hallinto-oikeus toteaa, että julkisuutta voidaan rajoittaa vain lailla. Potilasvakuutuskeskuksen tietojen julkisuuden rajoittamisesta säädetään vakuutusyhtiölain 18 luvun 6 §:ssä, joka tulee sinänsä julkisuuslakiin nähden erityislakina sovellettavaksi. Tällainen salassapitoa koskeva erityissäännös ei kuitenkaan sulje pois sitä, etteivätkö myös julkisuuslain säännökset voisi tulla sovellettaviksi. Niitä on sovellettava, jos erityislainsäännös ei julkisuuslain soveltamista erikseen rajoita.

Tiedon pyytäjällä ei sinänsä ole julkisuuslain nojalla oikeutta vaatia viranomaista laatimaan sellaisia asiakirjoja, joita ei jo ole viranomaisen hallussa. Potilasvakuutuskeskus on kuitenkin toimittanut tämän oikeudenkäynnin aikana A:n esittämään tietopyyntöön liittyen eräitä tilastoja hallinto-oikeudelle ja ilmoittanut 14.11.2005 päivätyssä lähetekirjeessään, ettei sillä ole ollut valmiina A:n pyytämiä tilastoja, vaan niiden antaminen olisi edellyttänyt erillistä laatimista ja etteivät hallinto-oikeudelle toimitetut tilastot täytä kaikilta osin A:n tietopyynnön vaatimuksia. Potilasvakuutuskeskus on samalla ilmoittanut, että tilastot olisi laadittu erikseen, mikäli A:lla olisi ollut oikeus ne saada. Potilasvakuutuskeskus on siis laatinut tilastot ja edellä mainitulla tavalla katsonut, että ne olisi laadittu myös A:ta varten, mikäli niitä olisi voitu pitää julkisina.

Hallinto-oikeus on tutustunut Potilasvakuutuskeskuksen toimittamiin tilastoihin ja toteaa, ettei niissä ole vakuutusyhtiölain 18 luvun 6 §:ssä tarkoitettuja tässä pykälässä mainittuihin salassapitoperusteisiin liittyviä tai muutoinkaan, esimerkiksi julkisuuslain 24 §:ssä tarkoitettuja, salassapidettäviä tietoja, vaan kyse on julkisuuslain 1 §:ssä tarkoitetuista julkisista tiedoista. Näin ollen nyt kysymyksessä olevat tilastot tulee luovuttaa A:lle. Mikäli tilastot eivät A:n mielestä vastaa sitä, mitä hän on halunnut, A:lla on mahdollisuus tehdä uusi tietopyyntö Potilasvakuutuskeskukselle.

Perusteluissa mainittujen lisäksi hallinto-oikeus on sovellettuina oikeusohjeina maininnut viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 13 §:n, 14 §:n, 17 §:n ja 33 §:n 1 momentin.

3. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

3.1. Valitus korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Potilasvakuutuskeskus on valituksessaan vaatinut, että valituksenalainen päätös kumotaan ja korkein hallinto-oikeus vahvistaa, ettei Potilasvakuutuskeskuksella ole velvollisuutta luovuttaa A:lle hänen pyytämiään tietoja.

Potilasvakuutuskeskus on perustellut vaatimuksiaan seuraavasti:

Tilastotietojen yleisen tuottamisen osalta kysymys ei ole julkisen vallan käyttämisestä, joten lakia viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) ei sovelleta kysymyksessä olevaan tapaukseen. Pyydetyt tiedot ovat vakuutusyhtiölain mukaisen vaitiolovelvollisuuden piirissä, joten niitä ei voida luovuttaa. Asiassa ei ole merkitystä sillä, että kyseiset tiedot ovat saatavissa Potilasvakuutuskeskuksen tietojärjestelmästä tai että ne on pyynnöstä toimitettu asiakirjana hallinto-oikeudelle. Vaikka katsottaisiinkin, että julkisuuslaki tulisi joiltakin osin sovellettavaksi tietojen luovuttamiseen, tiedot ovat myös julkisuuslain nojalla salassa pidettäviä.

Potilasvakuutuskeskuksesta säädetään potilasvahinkolain 5 §:ssä. Viimeksi mainitussa laissa säädetään keskuksen tehtävistä, joista tärkeimmät ovat korvaustoiminnan hoitaminen, korotetun vakuutusmaksun periminen, jos vakuuttaminen on laiminlyöty, sekä keskuksen jäsenyhtiön selvitystilaan tai konkurssiin liittyvät tehtävät. Lisäksi keskus huolehtii muun muassa potilasvakuutukseen liittyvästä tiedotuksesta sekä edistää vahinkoja ennaltaehkäisevää toimintaa muun ohella toimittamalla terveyden- ja sairaanhoidolle tilastotietoja vahingoista.

Keskuksen yhteydessä toimiva Potilasvakuutuspooli on myöntänyt jäsenyhtiöidensä lukuun julkisen sektorin potilasvakuutukset. Sen sijaan yksityisen terveydenhuollon vakuutuksia, joita kysymyksessä oleva tietopyyntökin koskee, keskus ei myönnä, vaan sen jäsenyhtiöt myöntävät ne suoraan.

Julkisuuslakia sovelletaan Potilasvakuutuskeskukseen siltä osin kuin kyse on julkisen vallan käyttämisestä. Laki tulee sovellettavaksi keskuksen toimintaan siltä osin kuin siitä on säädetty potilasvahinkolaissa. Sääntelyn kohteena on tällöin yksittäisen vakuutuksenottajan tai korvauksen hakijan oikeus saada tietoja keskukselta (asianosaisjulkisuus). Yleiseen tiedottamiseen ja tietojen tuottamiseen, jonka piiriin pyydetyt tiedot kuuluvat, julkisuuslakia ei sovelleta. Tilastotietojen tuottaminen ei ole sellaista julkisen vallan käyttöä, johon voitaisiin soveltaa julkisuuslakia, vaan ainoastaan vakuutusyhtiölakia.

Julkisuuslain nojalla tiedot ovat pääsääntöisesti julkisia. Vakuutusyhtiölaissa lähtökohtana on vaitiolovelvollisuus ja laissa säädetään nimenomaisesti ne tilanteet, joissa yhtiö saa luovuttaa sen alaisia tietoja.

Vakuutusyhtiölain 18 luvun 6-6 c §:ssä säädetään täydellisesti vakuutusyhtiöiden oikeus luovuttaa yksittäisiä vakuutuksenottajia tai korvauksenhakijoita koskevia tietoja sivullisille. Lain 6 §:n nojalla vaitiolovelvollisuuden piirissä ovat vakuutusyhtiön asiakkaan tai jonkun muun taloudellinen asema tai terveydentila tai muu henkilökohtaisia oloja koskeva seikka taikka liike- tai ammattisalaisuus. Vaitiolovelvollisuuden piiriin on katsottu kuuluvaksi muun ohella se, onko jokin taho yhtiön vakuutuksenottaja, yksittäisen vakuutuksenottajan vakuutuksesta korvattujen vahinkojen lukumäärä ja korvaussumma. Valituksenalaisessa päätöksessä ei ole millään tavoin perusteltu, miksi vaitiolovelvollisuus ei koskisi tässä tarkoitettuja tietoja.

Potilasvakuutuskeskus pyrkii toimittamaan tietojen pyytäjille kaikki tiedot, jotka suoraan tai kohtuullisella vaivalla ovat saatavissa, jos lainsäädäntö sallii tietojen luovuttamisen. Näin ollen keskus ei ole halunnut asiassa vedota siihen, ettei tietoja ole ollut valmiina asiakirjana saatavissa, vaan siihen, ettei A:lla lain mukaan ole oikeutta tietoihin. A:lle on toimitettu tiedot koko maan kokonaisluvuista, vaikka se on edellyttänyt tietojen keräämistä tietokannasta.

Keskus on nimenomaisesta pyynnöstä toimittanut hallinto-oikeudelle malliksi tilaston vastaavalla haulla kuin A pyysi. Koska tietokanta päivittyy jatkuvasti eikä vanhoja tilanteita voida palauttaa takautuvasti, tilasto ei täysin vastannut sitä, mikä A:lle olisi toimitettu, jos hän olisi ollut oikeutettu saamaan tiedot. Näin ollen tietoja ei sellaisena voida A:llekaan enää toimittaa.

Tiedot ovat salassapidettäviä myös siinä tapauksessa, että niiden luovutusta tulisi arvioida julkisuuslain nojalla. Sovellettavaksi tulee tällöin lain 24 §:n 1 momentin 20 kohta, joka koskee yksityistä liike- ja ammattisalaisuutta sekä muuta vastaavaa yksityisen elinkeinotoimintaa koskevaa seikkaa. Kysymys on yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta. Lienee notorinen seikka, että kyseisten tietojen julkistaminen aiheuttaisi taloudellista vahinkoa elinkeinonharjoittajalle, jota tiedot koskevat. Tällöin jää harkittavaksi, ovatko tiedot säännöksen tarkoittamalla tavalla merkityksellisiä kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi.

Viimeksi mainitun säännöksen tarkoituksena on oikeuttaa viranomaiset julkistamaan harkinnan jälkeen salassapidettäviä tietoja, ei oikeuttaa sivullisia saamaan tietoja. Punnintaa siitä, että julkistamisella saavutettavat hyödyt ovat haittoja suuremmat, ei voida jättää yksittäiselle luovutuksensaajalle.

Potilasvahinkolain 2 §:n 1 momentin perusteella potilaalle voi syntyä oikeus korvaukseen seitsemällä eri perusteella, jotka voidaan jakaa kolmeen ryhmään: vältettävyyteen perustuvat, objektiivisiin olosuhteisiin perustuvat ja sosiaalisiin syihin perustuvat. Ainoastaan kahden perusteen osalta on edellytyksenä, että toiminnassa on ollut potilasvahinkolain mukaisilla perusteilla puutteita eli niissäkään ei edellytetä vahingonkorvausoikeuden vaatimukset täyttävää tuottamusta. Muissa tapauksissa potilaalle voi syntyä oikeus korvaukseen, vaikka potilaan tutkimus ja hoito olisi toteutettu täysin asianmukaisesti. Tällaisten vahinkojen lukumäärien julkaiseminen ei ole perusteltua.

Potilasvakuutuskeskuksen tehtäviin ei kuulu terveydenhuollon laitosten ja ammattihenkilöiden valvonnasta huolehtiminen. Terveydenhuollon yleinen valvonta kuuluu sosiaali- ja terveysministeriölle ja laitosten ja ammattihenkilöiden valvonta terveydenhuollon oikeusturvakeskukselle ja lääninhallituksille. Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohta oikeuttaa esimerkiksi nämä viranomaiset julkistamaan kuluttajien terveyden kannalta tarpeellisia tietoja.

Keskeisiä syitä potilasvahinkolain säätämiseen oli potilaan aseman parantaminen erottamalla vahingonkorvausasiat toisaalta hoitosuhteesta, toisaalta ammattihenkilöiden valvonnasta ja rikosoikeudellisista seuraamuksista. Terveydenhuollon ammattihenkilöllä tulee olla mahdollisuus ilman seuraamusten uhkaa kertoa potilaalle mahdollisuudesta hakea korvausta ja antaa Potilasvakuutuskeskukselle totuudenmukainen selvitys. Jos korvattavia vahinkoja koskevat tiedot voivat päätyä Potilasvakuutuskeskuksesta julkisuuteen, sillä voisi olla tulevien potilaiden asemaa heikentävä vaikutus. Samoin hoitolaitoskohtaisten tietojen julkistaminen voisi kielteisen julkisuuden pelossa vähentää potilaiden ohjaamista vahinkoilmoituksen tekoon. Sairaalakohtaisten vahinkojen lukumäärätietojen luovuttaminen mahdollisesti julkaistavaksi ei ole julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan nojalla mahdollista.

3.2. Selitys ja vastaselitys korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on antanut selityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Kansalaisilla on ollut mahdollista vuodesta 1999 lukien saada tiedotusvälineistä tietoa siitä, kuinka todennäköistä on joutua potilasvahingon uhriksi julkisissa sairaaloissa. Kansalaisilla on yhtä lailla oikeus saada tietoja potilasvahinkojen yleisyydestä yksityisen sektorin toimijoiden osalta. Potilasvakuutuskeskuksen asema julkisen ja yksityisen sektorin potilasvahinkotietojen haltijana on lailla säädetty ja se käyttää asiassa julkista valtaa.

Pyydetyt tilastotiedot eivät ole vakuutusyhtiölain nojalla salassapidettäviä tietoja. Potilasvakuutuskeskuksen mukaan on vakiintuneesti katsottu vaitiolovelvollisuuden piiriin kuuluvaksi muun ohella tieto siitä, onko jokin taho yhtiön vakuutuksenottaja sekä tieto yksittäisen vakuutuksenottajan vakuutuksesta korvattujen vahinkojen lukumäärästä. Keskus ei kuitenkaan ole yksilöinyt, missä näin on katsottu olevan.

Potilasvakuutuskeskus on antanut vastaselityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Vakuutussalaisuuden käsitettä ei ole lainsäädännössä, esitöissä tai oikeuskirjallisuudessa juurikaan käsitelty sen vuoksi, että sen sisältö on alan toimijoille selvä. Yksittäistä vakuutusyhtiön tai -laitoksen asiakasta koskevat tiedot ovat aukottomasti vaitiolovelvollisuuden piirissä vakuutusyhtiölain mukaisia poikkeuksia lukuun ottamatta. Muussa tapauksessa mainitussa laissa oleva luettelo poikkeuksista menettäisi merkityksensä. Poliisilaissa (36 §) ja tullilaissa (28 §) vakuutussalaisuus rinnastetaan yritys- ja pankkisalaisuuteen. Kun otetaan huomioon pankki- ja vakuutusalan viimeaikainen yhdistymiskehitys, on perusteltua, että pankki- ja vakuutustoiminnan salassapitosäännökset ja niiden soveltamiskäytäntö eivät eroa toisistaan.

4. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja A:n pyyntö saada tieto asiakirjoista hylätään.

Perustelut

4.1. Sovellettavat säännökset

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain säännökset

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Lain soveltamisalasta säädetään 2 §:ssä. Sen mukaan mainitussa laissa säädetään oikeudesta saada tieto viranomaisten julkisista asiakirjoista sekä viranomaisessa toimivan vaitiolovelvollisuudesta, asiakirjojen salassapidosta ja muista tietojen saantia koskevista yleisten ja yksityisten etujen suojaamiseksi välttämättömistä rajoituksista samoin kuin viranomaisten velvollisuuksista tämän lain tarkoituksen toteuttamiseksi.

Julkisuuslain 4 §:n 1 momentissa määritellään laissa tarkoitetut viranomaiset. Julkisuuslain 4 §:n 2 momentin mukaan, mitä viranomaisesta säädetään, koskee myös lain tai asetuksen taikka lain tai asetuksen nojalla annetun säännöksen tai määräyksen perusteella julkista tehtävää hoitavia yhteisöjä, laitoksia, säätiöitä ja yksityisiä henkilöitä niiden käyttäessä julkista valtaa.

Julkisuuslain 5 § koskee asiakirjaa ja viranomaisen asiakirjaa. Lain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Potilasvahinkolain säännökset

Potilasvahinkolain 1 §:n 1 momentin mukaan mainittu laki koskee Suomessa annetun terveyden- ja sairaanhoidon yhteydessä potilaalle aiheutuneen henkilövahingon korvaamista potilasvakuutuksesta.

Vakuutuksenantajaa koskevan potilasvahinkolain 5 §:n 1 momentin mukaan mainitun lain mukaisen vakuutuksen voi myöntää sellainen vakuutusyhtiö, jolla vakuutusyhtiölain (1062/1979) mukaisesti on oikeus vahinkovakuutusluokkaan 13 kuuluvan vakuutusliikkeen harjoittamiseen Suomessa.

Saman pykälän 3 momentin mukaan kaikkien potilasvakuutustoimintaa Suomessa harjoittavien vakuutusyhtiöiden on kuuluttava jäsenenä Potilasvakuutuskeskukseen. Potilasvakuutuskeskus hoitaa mainitun lain mukaisen korvaustoiminnan ja voi myöntää vakuutuksia jäsenyhtiöidensä lukuun. Potilasvakuutuskeskus vastaa vahingosta silloin, kun vakuutuksen ottaminen on laiminlyöty, sekä määrää ja perii 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun korotetun vakuutusmaksun.

Pykälän 4 momentin mukaan vakuutusvalvontavirasto valvoo Potilasvakuutuskeskuksen toimintaa ja asianomainen ministeriö vahvistaa sen säännöt. Valvonnassa noudatetaan soveltuvin osin, mitä vakuutusyhtiölaissa säädetään vakuutusyhtiön valvonnasta.

Potilasvahinkolain 11 § koskee potilasvahinkolautakuntaa, jonka valtioneuvosto asettaa kolmeksi vuodeksi kerrallaan. Pykälän 4 momentin mukaan potilasvahinkolautakunnan jäsenet ja muut lautakunnan tehtäviä hoitavat toimivat virkavastuulla.

Sama lain 11 b § koskee korvausasian käsittelyä potilasvahinkolautakunnassa. Pykälän 4 momentin mukaan asioita lautakunnassa käsiteltäessä noudatetaan, mitä hallintolaissa (434/2003) säädetään.

Potilasvahinkolakiin perustuvaa korvauskannetta voidaan lain 14 §:n mukaan ajaa yleisessä alioikeudessa.

4.2. Oikeudenkäynnin kohde ja ratkaistava oikeuskysymys

A on pyytänyt Potilasvakuutuskeskuksen vuosina 2000-2004 ratkaisemien vahinkoilmoitusten pohjalta laaditut sairaalakohtaiset tilastot, jotka koskevat yksityissairaaloissa tehtyjä plastiikkakirurgisia toimenpiteitä.

Helsingin hallinto-oikeus on oikeuttanut A:n saamaan tiedon Potilasvakuutuskeskuksen hallinto-oikeudelle 14.11.2005 toimittamista, keskuksen valitusasian käsittelyä varten laatimista tilastoista. Potilasvakuutuskeskuksen hallinto-oikeudelle toimittama aineisto käsittää kolme erillistä tilastoa.

Asiassa on ratkaistavana, ovatko hallinto-oikeudelle toimitetut tilastot sellaisia viranomaisen asiakirjoja, joista A:lla on oikeus saada tieto julkisuuslain nojalla.

4.3. Oikeudellinen arviointi

Potilasvakuutuskeskuksen valitusoikeus

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellä kumonnut Potilasvakuutuskeskuksen päätöksen ja oikeuttanut A:n saamaan tiedon asiakirjoista, joita Potilasvakuutuskeskus on pitänyt yksityisinä asiakirjoina, joihin julkisuuslakia ei sen käsityksen mukaan sovelleta ja joista Potilasvakuutuskeskukselle on säädetty vaitiolovelvollisuus. Hallinto-oikeuden päätös voi vaikuttaa Potilasvakuutuskeskuksen yksityiseen oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetuin tavoin. Potilasvakuutuskeskuksella on näin ollen oikeus valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä, jolla sen tekemä päätös on kumottu.

Julkisuuslain soveltaminen pyydettyihin asiakirjoihin

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentissa jokaiselle turvattu tiedonsaantioikeus ulottuu vain viranomaisen asiakirjoihin. Laissa tarkoitetut viranomaiset määritellään lain 4 §:n 1 momentissa. Saman pykälän 2 momentin mukaan, mitä viranomaisesta säädetään, koskee myös lain perusteella julkista tehtävää hoitavaa yhteisöä sen käyttäessä julkista valtaa.

Potilasvahinkolaissa on säädetty yksityiskohtaisemmin potilasvahinkolautakunnan asemasta ja sen toiminnassa sovellettavasta lainsäädännöstä. Lain esitöiden mukaan (HE 37/1999 vp) potilasvahinkolautakunnan jäsenten vaitiolovelvollisuus määräytyy julkisuuslain nojalla. Potilasvahinkolaissa ei sen sijaan ole säädetty Potilasvakuutuskeskuksen oikeudellisesta luonteesta tai sen toiminnassa sovellettavasta lainsäädännöstä. Potilasvahinkolain 13 §:n vaitiolosäännöksen perusteluista (HE 37/1999 vp) ilmenee kuitenkin, että lakia säädettäessä Potilasvakuutuskeskusta ei ole pidetty toimielimenä, jonka palveluksessa oleviin sovelletaan julkisuuslain salassapito- ja vaitiolovelvollisuutta koskevia säännöksiä.

Koska julkisuuslain soveltamisesta Potilasvakuutuskeskuksen asiakirjoihin ei ole säädetty nimenomaisesti potilasvahinkolaissa tai missään muussakaan laissa, julkisuuslain soveltaminen Potilasvakuutuskeskuksen asiakirjoihin on ratkaistava julkisuuslain yleissäännösten nojalla.

Potilasvakuutuskeskus huolehtii keskitetysti Potilasvahinkolaissa tarkoitettujen potilasvahinkojen korvaamisesta Suomessa. Keskuksen muodostavat potilasvakuutustoimintaa Suomessa harjoittavat vakuutusyhtiöt.

Näiden vakuutusyhtiöiden on kuuluttava jäsenenä Potilasvakuutuskeskukseen. Potilasvakuutuskeskus muodostaa itsenäisen varallisuusmassan ja se laatii vuosittain tilinpäätöksen.

Potilasvakuutuskeskus ei ole julkisuuslain 4 §:n 1 momentissa tarkoitettu viranomainen vaan yksityisten toimijoiden yhteenliittymä, joka huolehtii lakisääteisen potilasvakuutuksen toimeenpanosta. Julkisuuslakia voidaan julkisuuslain 4 §:n 2 momentin mukaan soveltaa tällaiseen yhteisöön vain sen käyttäessä julkista valtaa (HE 30/1998 vp). Mainitun hallituksen esityksen mukaan julkisen vallan käytön "keskeiseen sisältöön on katsottu kuuluvan puuttuminen hallintopäätöksellä tai tosiasiallisella toimella yksityisen oikeusasemaan".

Potilasvakuutuskeskus ei ole käyttänyt julkisuuslain 4 §:n 2 momentissa tarkoitetuin tavoin julkista valtaa tilastoja laatiessaan. Asiakirjat eivät tule viranomaisen asiakirjoiksi yksinomaan sillä perusteella, että ne koskevat lakisääteisen vakuutuksen perusteella tehtyjä vahinkoilmoituksia. Asiakirjat eivät siten ole julkisuuslain soveltamisalaan kuuluvia viranomaisen asiakirjoja, vaan yksityisiä asiakirjoja. Näin ollen julkisuuslakia ei voida soveltaa pyydettyihin tilastoihin.

Edellä lausutuin perustein Helsingin hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja A:n asiakirjapyyntö hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Esa Aalto, Ilkka Pere, Jukka Mattila, Tuula Pynnä ja Hannu Ranta. Asian esittelijä Mia Ekman.

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Ilkka Peren äänestyslausunto:

"Tutkin Potilasvakuutuskeskuksen valituksen ja hylkään valituksen, enkä muuta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.

Perustelut

Julkisuuslain 2 §:n mukaan mainitussa laissa säädetään oikeudesta saada tieto viranomaisten julkisista asiakirjoista.

Julkisuuslain 4 §:n 1 momentissa määritellään laissa tarkoitetut viranomaiset. Saman pykälän 2 momentin mukaan, mitä viranomaisesta säädetään, koskee myös lain tai asetuksen taikka lain tai asetuksen nojalla annetun säännöksen tai määräyksen perusteella julkista tehtävää hoitavia yhteisöjä, laitoksia, säätiöitä ja yksityisiä henkilöitä niiden käyttäessä julkista valtaa.

Potilasvakuutuskeskus lakisääteistä potilasvakuutusjärjestelmää hoitaessaan päättää potilasvahinkolain 10 §:n nojalla terveyden- tai sairaanhoitotoiminnan yhteydessä tapahtuneen henkilövahingon korvaamisesta. Mainittua toimintaa harjoittavilla on oltava vakuutus potilasvahinkolain mukaisen vastuun varalta. Yksityisiä vahingonkärsijöitä koskevilla korvauspäätöksillä on vaikutusta yksityisen oikeusasemaan. Edelleen Potilasvakuutuskeskus vastaa vahingosta silloin, kun vakuutuksen ottaminen on laiminlyöty sekä määrää ja perii potilasvahinkolain 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun korotetun vakuutusmaksun. Näin ollen Potilasvakuutuskeskus käyttää julkista valtaa suorittaessaan sille laissa säädettyjä tehtäviään.

Potilasvahinkolautakunta on potilasvahinkolain 11 a §:n mukaan korvausasioissa ratkaisusuosituksia ja lausuntoja antava toimielin. Lautakunnan jäsenten vaitiolovelvollisuuden määräytymisestä on ollut tarpeen säätää potilasvahinkolain 13 §:ssä.

Edellä lausutuilla perusteilla ja ottaen myös huomioon perustuslain 12 §:n 2 momentin katson, että Potilasvakuutuskeskuksen toiminnastaan kertyneistä tiedoista sittemmin laatimat, A:n tietopyynnön kohteena olevat tilastot ovat julkisuuslaissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja.

Kyseessä olevien tilastojen sisältämät yksityissairaaloita koskevat tiedot eivät ole julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitettuja sairaaloiden liikesalaisuuksia. Pyydettyjen tietojen julkisuutta arvioitaessa on lisäksi otettava huomioon sanotun lainkohdan liike- ja ammattisalaisuutta vastaavaa muuta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevaa seikkaa tarkoittava vahinkoedellytyslausekkeellinen salassapitoperuste. Tällaiset muut elinkeinotoimintaa koskevat seikat ovat salassapidettäviä ainoastaan, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole muun ohella kuluttajien terveyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista. Salassapitosäännöksiä on poikkeussäännöksinä tulkittava suppeasti. Potilasvakuutuskeskus on saanut puheena olevat tiedot suorittaessaan lakisääteistä tehtäväänsä. Tiedoilla on merkitystä kuluttajien arvioidessa sairaalapalveluja terveytensä kannalta. Mainittujen tilastojen sisältämät yksityissairaaloita koskevat tiedot eivät siten ole myöskään sairaaloiden liike- tai ammattisalaisuutta vastaavia julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitettuja salassa pidettäviä tietoja.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita."