KHO:2008:36

Viestintä - Radiolupa - Langaton laajakaistapalvelu - Luvan myöntämisperusteet - Kilpailunäkökohtien huomioon ottaminen

Viestintäviraston oli tullut käsitellessään radiotaajuuksista ja telelaitteista annetun lain (1015/2001, radiolaki) mukaisia radiolupia koskevia hakemuksia myöntää luvat niille hakijoille, joiden toiminta parhaiten edistää radiolain tarkoitusta. Kysymys oli radiolain 1 §:n mukaisten tekijöiden kokonaisarvioinnista. Kun otettiin huomioon, mitä pykälää koskevissa hallituksen esityksen (HE 80/2001) perusteluissa oli lausuttu, kilpailunäkökohtien korostaminen tässä arvioinnissa ei ollut lainvastaista.

Asiassa oli kysymys radiolupien myöntämisestä langatonta laajakaistapalvelua varten. Kilpailunäkökohdat huomioon ottaen radioluvan myöntämättä jättämistä yhtiölle, jolla oli varsin korkea markkinaosuus seudun laajakaistapalvelujen markkinoilla ja joka hallitsi kiinteää puhelinverkkoa, jonka välityksellä valtaosa alueen laajakaistayhteyksistä oli toteutettu, voitiin pitää perusteltuna.

Laki radiotaajuuksista ja telelaitteista (1015/2001) 1, 7 ja 10 §

Kort referat på svenska

Asian aikaisempi käsittely

Viestintävirasto on päätöksellään 30.6.2006 nro 170/700/2006 oikeuttanut Elisa Oyj:n (jäljempänä myös Elisa) ja Suomi Communications Oy:n (jäljempänä myös SuomiCom) radiotaajuuksista ja telelaitteista annetun lain 7 §:n 1 momentin ja 10 §:n 7 momentin nojalla pitämään hallussaan ja käyttämään kiinteän langattoman liityntäverkon radiojärjestelmää radiotaajuuksista ja telelaitteista annetun lain ja sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten sekä lupapäätöksen ehtojen mukaisesti Kuopion ja Siilinjärven alueella. Samalla Viestintävirasto on hylännyt KPY Palvelut Oy:n (jäljempänä myös KPY) lupahakemuksen.

Perusteluina päätökselleen Viestintävirasto on lausunut seuraavaa:

Sovellettavat säännökset

Radiotaajuuksista ja telelaitteista annetun lain (radiolaki, 1015/2001) 10 §:n 4-6 momentissa säädetään radioluvan myöntämisen edellytyksistä. Pykälän 7 momentissa säädetään tilanteesta, jossa radiolupa voidaan myöntää vain osalle hakijoista radiotaajuuksien niukkuuden vuoksi. Radiolupa on tällöin myönnetävä niille hakijoille, joiden toiminta parhaiten edistää lain tarkoitusta.

Radiolain 1 §:ssä säädetään lain tarkoituksesta. Radiolupaharkinnassa sovelletaan tässä asiassa lain 1 §:n 1, 2 ja 4 kohtia. Hakemuksia arvioidaan siten 1) kohdan mukaisesti radiotaajuuksien tehokkaan, tarkoituksenmukaisen ja häiriöttömän käytön kannalta, 2) kohdan mukaisesti radiotaajuuksien tasapuolisen saatavuuden kannalta sekä 4) kohdan mukaisesti siltä osin, miten niitä koskeva myönteinen päätös edistää viestintämarkkinoiden tehokkuutta yleisessä teletoiminnassa.

Taajuuksien käyttö Kuopion ja Siilinjärven alueella ja radioluvan myöntämisedellytykset

Radiolupapäätös on valmisteltu siten, että se olisi yhdenmukainen Viestintävirastossa valmisteilla olevan 3,5 GHz:n taajuusalueen uuden käyttösuunnitelman kanssa. Uudessa käyttösuunnitelmassa taajuuslohkoja on kolme: taajuuslohko A 3510–3538 MHz / 3410–3438 MHz, taajuuslohko B 3538–3566 MHz / 3438–3466 MHz ja taajuuslohko C 3566–3590 MHz / 3466–3490 MHz.

Kuopion kaupungilla (Kuopion Energia) on 30.6.2010 asti voimassa oleva kiinteän langattoman liityntäverkon radiolupa (nro WLL00009929), jonka käyttöoikeusalue on Kuopion kaupunki sekä osa Siilinjärven kuntaa. Radiojärjestelmälle on osoitettu taajuuskaista 3570,375–3589,625 MHz / 3470,375–3489,625 MHz. Voimassa oleva radiolupa estää uuden luvan myöntämisen taajuuslohkolle C.

Sonera Carrier Networks Oy:llä on ollut 30.9.2009 asti voimassa oleva kiinteän langattoman liityntäverkon radiolupa Kuopiossa ja Siilinjärvellä, mutta Sonera on irtisanonut luvan tämän käyttöalueen osalta 10.5.2006.

Kuopion ja Siilinjärven alueelle voidaan siten myöntää kaksi uutta radiolupaa 3410–3590 MHz:n taajuuskaistalla.

Hakemusten yhdessä käsitteleminen ja säädösten soveltaminen

Radiolupia ei voida myöntää Kuopion ja Siilinjärven alueelle kaikille hakijoille radiotaajuuksien niukkuuden ja hakijoiden määrän vuoksi. Tätä aluetta koskevista hakemuksista annettavat päätökset voivat vaikuttaa merkittävästi toisten samaa aluetta koskevien hakemusten ratkaisuun. Kilpaileviksi luvanhakijoiksi on katsottu sellaiset hakijat, jotka hakevat radiolupaa samalle maantieteelliselle käyttöalueelle. Näistä syistä Kuopion ja Siilinjärven aluetta koskevat hakemusasiat on valmisteltu yhdessä ja ne ratkaistaan samalla kertaa hallintolain (434/2003) 25 §:n mukaisesti.

Radiolupa tulee radiotaajuuksista ja telelaitteista annetun lain (1015/2001) 10 §:n 7 momentin nojalla myöntää niille hakijoille, jotka parhaiten edistävät lain 1 §:ssä mainittuja tavoitteita. Hakemuksia on arvioitu siten radiotaajuuksien tehokkaan, tarkoituksenmukaisen ja häiriöttömän käytön, radiotaajuuksien tasapuolisen saatavuuden sekä viestintämarkkinoiden tehokkuuden edistämisen kannalta.

Radioluvan hakijoiden tarkoituksena on tarjota laajakaistapalveluja kiinteän langattoman liityntäverkon radiojärjestelmän välityksellä Kuopion ja Siilinjärven alueella. Kyseessä on vaihtoehtoisen verkkoteknologian käyttö laajakaistapalveluiden tarjoamisessa. Radiojärjestelmä mahdollistaa laajakaistapalvelujen tarjoamisen myös sellaisilla alueilla, joilla ei tällä hetkellä tarjota laajakaistapalveluja ADSL- tai muun DSL -teknologian eikä kaapelitelevisioverkon välityksellä. Viestintäviraston saamien tietojen mukaan langattomaan käyttöön soveltuva laitekanta on kehittymässä, mikä mahdollistaa tulevaisuudessa myös kuluttajien laajakaistavaihtoehtojen lisäämisen.

Viestintävirasto pyrkii radiolupapäätöksillä edistämään taajuuksien nopeaa käyttöönottoa langattomien laajakaistapalvelujen tarjontaan.

Radiotaajuuksien nopea käyttöönotto sekä tehokas ja tarkoituksenmukainen käyttö edellyttävät, että radioluvan saajilla on valmiudet ottaa niille myönnetyt radiotaajuudet käyttöön. Taajuuksien tehokkaan käytön vuoksi eri teleyritysten radiojärjestelmien muodostaman alueellisen peiton tulisi myös olla mahdollisimman kattava. Alueellisesti pienten radiojärjestelmien välille jää yleensä enemmän taajuuksien käytön kannalta tehottomia suoja-alueita. Toisaalta taajuuksien käyttöönoton voidaan arvioida nopeutuvan sellaisten aluekohtaisten radiolupapäätösten seurauksena, joissa on otettu huomioon radioverkkosuunnitelman ja liiketoimintasuunnitelman valmiusaste ja radiojärjestelmän rakentamisaikataulu. Viestintävirasto katsoo, että näillä perusteilla on tarkoituksenmukaista myöntää sekä laajoja että pienempiä käyttöoikeusalueita käsittäviä radiolupia, jos se on myönnettävissä olevien radiolupien määrän vuoksi mahdollista ja ellei ole painavia perusteita poiketa tästä lähtökohdasta.

Kiinteän langattoman liityntäverkon radiolupien myöntäminen aluekohtaisesti on perusteltua myös, koska erityisesti laajakaistapalvelujen tukkumarkkinat ovat Suomessa alueelliset ja jo olemassa olevat, muilla tekniikoilla toteutetut laajakaistapalveluja välittävät verkot ovat alueellisia. Kuopion ja Siilinjärven aluetta koskevia radiolupahakemuksia tulee siten arvioida erillään muista alueista.

Viestintävirasto katsoo, että myös viestintämarkkinoiden tehokkuutta ja kilpailevaa palveluntarjontaa eri alueilla edistää parhaiten se, että verkkopalveluja langattomissa liityntäverkoissa tarjotaan sekä paikallisesti että laajemmalla alueella toimivien verkkoyrityksen toimesta. Uuden verkkoteknologian käyttöönotto edistää osaltaan viestintämarkkinoiden tehokkuutta. Se helpottaa alueellisen kilpailun syntymistä laajakaistapalveluissa ja mahdollistaa myös verkkojen välisen kilpailun.

Viestintäviraston soveltamat arviointiperusteet edistävät myös valtioneuvoston vahvistaman kansallisen laajakaistastrategian keskeisiä tavoitteita, kuten kilpailun lisäämistä viestintäverkoissa ja eri viestintäverkkojen välillä sekä uusien laajakaistateknologioiden käyttöönottoa ja leviämistä myös haja-asutusalueille.

Hakemusten arviointi

Elisalla on yhtiön lausunnon sekä alueellisen lisäselvityksen perusteella valtakunnallisena palveluntarjoajana hyvät edellytykset rakentaa kattava radiojärjestelmä Kuopion ja Siilinjärven alueelle. Yhtiöllä on myös toteuttamiskelpoinen liiketoimintasuunnitelma. Elisa toisi varteenotettavaa kilpailua tämän alueen viestintämarkkinoille. Näillä perusteilla radioluvan myöntäminen Elisalle edistää taajuuksien tarkoituksenmukaista käyttöä sekä kilpailevaa palveluntarjontaa ja siten viestintämarkkinoiden tehokkuutta.

SuomiCom tarjoaa yrityksille ja yhteisöille turvapalvelujen sovelluksia sekä tuotantoprosessien valvontaa sekä liikennettä palvelevia laajakaistasovelluksia. Kyse on uudentyyppisistä laajakaistapalveluista, jotka on tehokasta ja tarkoituksenmukaista toteuttaa langattomasti radiojärjestelmän avulla. Yhtiöllä on jo vastaavia toimivia järjestelmiä muilla alueilla. SuomiCom on jo toteuttanut vastaavia palveluja Turussa ja Kokkolassa, minkä lisäksi yhtiöllä on pääkaupunkiseudulla oma radiotekniikalla toteutettu ADSL-verkko. Yhtiön tarkoituksena on tarjota myös Kuopion alueella laajakaistapalveluja kaikille käyttäjille Wimax-teknologialla sekä vuokrata verkon kapasiteettia myös muille palveluntarjoajille. Viestintävirasto katsoo saadun selvityksen perusteella, että yhtiöllä on toteuttamiskelpoinen liiketoimintasuunnitelma sekä valmiudet ottaa radiotaajuudet käyttöön nopeasti radioluvan myöntämisen jälkeen. Näillä perusteilla myös SuomiComille myönnettävän radioluvan voidaan katsoa edistävän taajuuksien tarkoituksenmukaista käyttöä sekä kilpailevaa palveluntarjontaa Kuopion alueella.

KPY:llä on yhtiön hakemalla lupa-alueella eli Kuopion ja Siilinjärven alueella kattava kiinteä puhelinverkko, jonka välityksellä KPY voi tarjota laajakaistapalveluja ADSL- tai muulla DSL-teknologialla. Yhtiöllä on myös varsin korkea markkinaosuus Kuopion seudun laajakaistapalvelujen markkinoilla. Erityisesti yhtiö hallitsee kiinteää puhelinverkkoa, jonka välityksellä valtaosa alueen laajakaistayhteyksistä on tällä hetkellä toteutettu. Vaikka KPY:llä paikallisena palveluntarjoajana on sinänsä hyvät edellytykset rakentaa myös kattava radiojärjestelmä Kuopion ja Siilinjärven alueelle ja ottaa taajuudet käyttöön sekä toteuttamiskelpoinen liiketoimintasuunnitelma, on kilpailun ja viestintämarkkinoiden tehokkuuden edistämiseksi perusteltua myöntää radioluvat Kuopion ja Siilinjärven alueella langatonta laajakaistapalvelua varten ensisijaisesti kilpaileville palveluntarjoajille. Näiden sekä edellä todettujen muiden hakijoiden radiolupahakemusten hyväksymistä puoltavien perusteiden takia KPY:n radiolupahakemus hylätään taajuuksien niukkuuden vuoksi.

Kaikki hakijat ovat selvityksessään ilmoittaneet toimivansa sekä verkko- että palveluyrityksinä ja olevansa valmiit vuokraamaan langattoman laajakaistaverkon kapasiteettia myös muille teleyrityksille. Tässä suhteessa hakijoiden välillä ei ole olennaisia arviointiin vaikuttavia eroja.

KPY:n esittämät, käyttöoikeuksien luovuttamista koskevat velvoitteet asetetaan teleyrityksille viestintämarkkinalain (393/2003) 4 luvun mukaisessa menettelyssä. Käyttöoikeuksien luovuttamista koskevia velvoitteita voidaan pääsääntöisesti asettaa vain teleyritykselle, jolla on markkina-analyysin perusteella todettu huomattava markkinavoima. Vastaavia velvoitteita ei näin ollen voida asettaa radiolain 10 §:n mukaisessa lupamenettelyssä.

KPY Palvelut Oy on valittanut päätöksestä Kuopion hallinto-oikeuteen ja vaatinut, että hallinto-oikeus kumoaa Viestintäviraston radiolupapäätöksen ja velvoittaa Viestintäviraston korvaamaan KPY Palvelut Oy:n oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Perusteluinaan yhtiö on esittänyt, että viestintäviraston päätös on radiolain vastainen, koska virasto ei ole myöntänyt KPY Palvelut Oy:lle sen hakemia radiotaajuuksia. Viestintäviraston päätös perustuu virheelliseen näkemykseen siitä, että radiotaajuuksilla ensisijaisesti edistettäisiin kilpailua. Lisäksi Viestintäviraston kilpailutilanteen selvittäminen on ollut virheellinen ja perustunut virheellisiin ja puutteellisiin tietoihin.

KPY Palvelut Oy:n liiketoiminta-, investointi- ja rakennusaikataulusuunnitelma on ylivertainen suhteessa Elisa Oyj:n ja Suomi Communications Oy:n vastaaviin suunnitelmiin.

Viestintävirasto ei ole arvioinut radiotaajuuksien tarkoituksenmukaisuutta radiolain mukaisesti eikä tarkoituksenmukaisuutta arvioidessaan ottanut lainkaan huomioon, minkälaisia palveluita radiojärjestelmällä tullaan tarjoamaan ja mille asiakkaille näitä palveluita tarjotaan. Kumpikaan, Suomi Communications Oy tai Elisa Oyj, ei ole ilmoittanut panostavansa haja-asutusalueiden laajakaistapalveluihin. KPY Palvelut Oy:n langattoman tekniikan avulla toteutetut palvelut on suunnattu kaikille peittoalueella sijaitseville asiakasryhmille painopisteen ollessa asiakkaat, joiden ei kiinteän verkon avulla ole järkevin kustannuksin mahdollista saada nopeaa (yli 2 Mbit/s) laajakaistayhteyttä.

Viestintävirasto on arvioinut virheellisesti KPY Palvelut Oy:n markkina-asemaa laajakaistamarkkinoilla ja perustanut arvionsa puutteellisiin tietoihin ja selvityksiin. Viestintävirasto ei ole päätöksessään ottanut huomioon, että KPY Palvelut Oy:llä ei ole lainkaan toimintaa langattomilla laajakaistamarkkinoilla.

Viestintävirasto on päätöksessään virheellisesti katsonut, että laajakaistamarkkinoiden vähittäismarkkinat olisivat alueelliset. Laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinat ovat maantieteellisten markkinoiden osalta valtakunnalliset. Lisäksi laajakaistapalveluiden tukkumarkkinat ovat valtakunnallistuneet, sillä sekä TeliaSonera Finland Oyj että Elisa Oyj tarjoavat laajakaistapalveluita valtakunnallisesti omien laajakaistaverkkojensa avulla.

Viestintävirasto on radiolupapäätöksessään kilpailutilanteen arvioinnissa puitedirektiivin kohdan 18 vastaisesti kiinnittänyt huomiota ainoastaan kiinteän verkon laajakaistatekniikoihin. Viestintäviraston olisi tullut ottaa huomioon Elisa Oyj:n ja muiden toimijoiden muihin tekniikoihin (muun muassa 3G) perustuva laajakaistatarjonta ja näiden lähitulevaisuuden mahdollisuudet. Puitedirektiivin mukaan sääntelyä ei Viestintäviraston päätöksestä ilmenevällä tavalla saa sitoa yksittäisiin tekniikoihin.

Elisa Oyj ilmoitti elokuussa 2005 olevansa selkeä markkinajohtaja laajakaistamarkkinoilla, joten kilpailullisten seikkojen vuoksi radiolupaa ei tulisi myöntää Elisa Oyj:lle.

Viestintävirasto on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa vaatinut, että hallinto-oikeus hylkää valituksen.

Radiolain 1 §:n perustelujen mukaan lain 10 §:n 7 momentin perusteella tehtävillä radiolupapäätöksillä tulee pyrkiä edistämään viestintämarkkinoiden tehokkuutta. Viestintämarkkinoiden tehokkuuden edistäminen tarkoittaa radiolain perustelujen mukaisesti toimivan kilpailun edistämistä. Viestintämarkkinoiden tehokkuutta ei lain tarkoittamalla tavalla edistettäisi sillä, että kaikki keskeiset laajakaistapalvelujen tarjonnassa käytettävät verkot olisivat saman yrityksen hallinnassa. KPY Palvelut Oyj:llä on Kuopion ja Siilinjärven alueella jo kattava kiinteä puhelinverkko ja sen lisäksi kaapelitelevisioverkko, joiden välityksellä yhtiöllä on mahdollisuus tarjota alueella laajakaistapalveluja.

Elisa Oyj:llä ei ole KPY Palvelut Oy:n toimialueella lainkaan omia tilaajayhteyksiä. Voidakseen tarjota laajakaistayhteyttä loppukäyttäjille palveluyritys joutuu vuokraamaan tilaajayhteydet paikallista tilaajajohtoverkkoa hallitsevalta yritykseltä, tässä tapauksessa KPY Palvelut Oy:ltä, vaikka yritys olisi asentanut alueelle omat datasiirtolaitteensa.

Viestintävirasto ei ole arvioinnissaan rajoittunut vain yhteen tekniikkaan. Markkinatilannetta arvioitaessa huomioon on otettu kaikki sellaiset verkkotekniikat, jotka mahdollistavat loppukäyttäjän kannalta toisiaan korvaavien palvelujen tarjonnan.

KPY Palvelut Oy on antanut Viestintäviraston lausunnosta vastaselityksen.

Elisa Oyj ja Suomi Communications Oy ovat antaneet valituksesta vastineet, joihin KPY Palvelut Oy on antanut oman vastineensa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 16.4.2007 hylännyt KPY Palvelut Oy:n Viestintäviraston päätöksestä 30.6.2006 nro 170/700/2006 tekemän valituksen.

Perusteluina päätökselleen hallinto-oikeus on lausunut muun ohella seuraavaa:

Selvitysten riittävyys

Sovellettava säännös

Hallintolain 31 §:n mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot ja selvitykset. Asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista. Asianosaisen on muutoinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen.

Asiakirjoista saatu selvitys

Valittajan mukaan Viestintäviraston päätös on perustunut selkeästi puutteellisiin selvityksiin laajakaistapalveluiden kilpailutilanteesta.

Viestintäviraston valituksen johdosta antaman lausunnon mukaan radiolaki ei edellytä, että radiolupa-asiassa tehtäisiin erikseen uusi ja kattava kilpailuanalyysi. Viestintävirasto on vasta vuonna 2004 antanut päätökset KPY Palvelut Oy:n huomattavasta markkinavoimasta kiinteän verkon palvelujen markkinoilla. HMV-päätökset ovat pohjautuneet markkinoiden yksityiskohtaiseen analyysiin. Viestintävirasto on säännöllisesti kerännyt tietoa relevanteista tukkumarkkinoista. Viimeksi keväällä 2006 kerättyjen markkinatietojen perusteella voidaan jo todeta, että KPY Palvelut Oy:llä on edelleen hallitseva asema erityisesti perinteisen toimialueensa tilaajayhteyksien tarjonnassa.

KPY Palvelut Oy:n lausunnon mukaan vaikkei radiolaissa edellytettäisikään, että Viestintävirasto tekisi uutta ja kattavaa kilpailuanalyysiä, tulee myös radiolupapäätösten perustua oikeisiin ja asianmukaisiin selvityksiin. Viestintäviraston päätös on perustunut selkeästi puutteellisiin, virheellisiin ja kapea-alaisiin selvityksiin eikä päätös ole siten radiolain mukainen.

Valituksenalaisen päätöksen mukaan Viestintävirasto on 23.1.2006 pyytänyt hakemusten ratkaisemiseksi luvanhakijoilta ja voimassa olevien radiolupien haltijoilta selvitystä teknistaloudellisiin kysymyksiin. Selvityspyynnössä on pyydetty tarkempia tietoja suunnitteilla tai käytössä olevasta radiojärjestelmästä ja radiojärjestelmän käytöstä. Selvitystä on pyydetty myös hakijoiden liiketoimintasuunnitelmasta vuoteen 2010 saakka, erityisesti vuosien 2006 - 2008 osalta. Kaikki hakijat ovat antaneet pyydetyn selvityksen.

Viestintävirasto on 16.3.2006 kehottanut valtakunnallisen radioluvan hakijoita ja muita laajoja käyttöalueita hakeneita vielä tarkentamaan ja täsmentämään 23.1.2006 selvityspyynnön perusteella antamaansa selvitystä. Kuopion ja Siilinjärven alueen osalta tällaisia hakijoita olivat Elisa Oyj ja Orascom. Radiojärjestelmän rakentamisaikataulua ja -suunnitelmaa sekä liiketoimintasuunnitelmaa ja investointikustannuksia on pyydetty tarkentamaan alueellisesti.

Elisa Oyj on antanut 21.3.2006 lisäselvityksen Kuopion ja Siilinjärven osalta. Selvityksessä on tarkennettu radiojärjestelmän rakentamissuunnitelmaa ajallisesti ja tukiasemien määrän osalta, tarkennettu alueellista liiketoimintasuunnitelmaa sekä täsmennetty radiojärjestelmän välityksellä toteutettavia palveluja ja kohderyhmiä.

Suomi Communications Oy on 7.6.2006 antanut lisäselvitystä eri alueita koskevista radiolupahakemuksistaan. Selvitystä on annettu hakijan kiinteän langattoman liityntäverkon radiojärjestelmän välityksellä teollisuudelle, viranomaisille ja kuluttajille tarjottavista palveluista. Selvitystä on annettu myös yhtiön taloudellisesta asemasta sekä sen nykyisestä langattomasta laajakaistatoiminnasta ja sen lähivuosien liiketoimintanäkymistä.

Valituksenalaisesta päätöksestä ilmenee myös asianosaisten kuulemisesta, että Viestintävirasto on 18.2.2006 antanut tiedoksi viraston alustavan päätösesityksen Kuopion ja Siilinjärven alueen osalta ja varannut hakijoille mahdollisuuden lausua päätösesityksestä sekä muiden luvanhakijoiden selvityksistä. Ainoastaan Elisa Oyj on antanut tämän johdosta lausunnon.

Edelleen Viestintävirasto on 14.6.2006 antanut tiedoksi viraston päätös-esityksen sekä sen keskeiset perustelut ja varannut hakijoille mahdollisuuden lausua päätösesityksestä. Tämän johdosta Elisa Oyj on antanut 21.6.2006 päivätyn lausunnon. KPY Palvelut Oy on 19.6.2006 antanut lausunnon tukkutason laajakaistamarkkinan uudelleenarvioinnista. Lausunnossa yhtiö vetoaa Elisa Oyj:n matkaviestinverkko- ja laajakaistaoperaattoritoimintaan liittyviin seikkoihin ja Elisa Oyj:n toimintaansa koskeviin tiedotteisiin, jotka KPY Palvelut Oy:n näkemyksen mukaan vahvistavat Elisa Oyj:n asemaa laajakaistamarkkinoiden johtavana toimijana. KPY Palvelut Oy:n mukaan laajakaistamarkkinat ovat valtakunnallistuneet ja paikallisoperaattoreilla ei enää ole markkinavoimaa. KPY Palvelut Oy on oheistanut lausuntoon arvioita muiden teleyritysten markkinaosuuksista KPY Palvelut Oy:n perinteisellä toimialueella.

Lisäksi 28.6.2006 KPY Palvelut Oy on antanut lausunnon, jossa se katsoo, ettei Viestintävirasto ole selvittänyt laajakaistamarkkinoiden kilpailutilannetta eikä viraston arviointitapa ole oikea. Yhtiö on tästä syystä toimittanut oman selvityksensä kilpailutilanteesta. Yhtiön mukaan kilpailuarvioinnissa tulee huomioida Elisa Oyj:n mahdollisuus palvella asiakkaita Kuopion ja Siilinjärven alueella sen oman DSL-verkon ja matkaviestinverkon avulla sekä muut alueen laajakaistamarkkinoilla toimivat yhtiöt kuten TDC Song, Sonera ja Kuopion Energia.

Johtopäätös

Radiolupahakemusten käsitteleminen Viestintävirastossa on hallintolain 2 §:n 2 momentissa tarkoitettua hallintoasian käsittelyä, johon on sovellettava sanotun lain 31 §:n säännöstä asian selvittämisestä ja selvittelyvelvollisuuden jakaantumisesta. Koska radiolupaa ei ole voitu myöntää Kuopion ja Siilinjärven alueelle kaikille hakijoille radiotaajuuksien niukkuuden ja hakijoiden määrän vuoksi ja tätä aluetta koskevista hakemuksista annettavat päätökset vaikuttavat samaa aluetta koskevien hakemusten ratkaisuun, hakemusasiat on valmisteltu yhdessä ja ne on ratkaistu samalla kertaa hallintolain 25 §:n mukaisesti.

KPY Palvelut Oy on vaatinut Viestintäviraston päätöksen kumoamista keskeisesti sillä perusteella, että päätös on perustunut puutteellisiin selvityksiin ja että Viestintävirasto on siten perustanut päätöksensä virheelliseen arvioon kilpailutilanteesta. Hakijana KPY Palvelut Oy:n on tullut esittää selvitystä vaatimustensa perusteista ja yhtiö on toimittanutkin 19.6.2006 lausunnon tukkutason laajakaistamarkkinan uudelleenarvioinnista ja 28.6.2006 oman selvityksensä kilpailutilanteesta.

Viestintävirasto on 23.1.2006 pyytänyt luvanhakijoilta ja voimassa olevien radiolupien haltijoilta selvitystä sekä 16.3.2006 valtakunnallisen radioluvan hakijoilta ja muita laajoja käyttöalueita hakeneilta alueellista lisäselvitystä ja täsmennystä heiltä aikaisemmin saamiinsa selvityksiin. Ennen Viestintäviraston päätöksen antamista KPY Palvelut Oy:llä on ollut tilaisuus lausua Viestintäviraston 18.2.2006 ja 14.6.2006 tiedoksi antamista päätösesityksistä.

Viestintävirasto on ilmoittanut säännöllisesti keränneensä tietoa relevanteista markkinoista lausunnossaan ilmoittamalla tavalla.

Edellä olevan perusteella asiassa on jäänyt osoittamatta, että Viestintävirasto ei olisi huolehtinut asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hallintolain 31 §:n edellyttämällä tavalla.

Kiinteän langattoman liityntäverkon radiokanavien radioluvan myöntäminen

Sovellettavat säännökset

Radiotaajuuksista ja telelaitteista annetun lain (radiolain) 1 §:n kohtien 1, 2 ja 4 mukaan lain tarkoituksena on
1) edistää radiotaajuuksien tehokasta, tarkoituksenmukaista ja riittävänhäiriötöntä käyttöä,
2) turvata radiotaajuuksien tasapuolinen saatavuus ja
4) edistää viestintämarkkinoiden tehokkuutta yleisessä teletoiminnassa.

Saman lain 10 §:n 7 momentin mukaan jos radiolupa tai radiotaajuuksien varaus voidaan radiotaajuuksien niukkuuden vuoksi myöntää vain osalle hakijoista, se on myönnettävä niille hakijoille, joiden toiminta parhaiten edistää 1 §:ssä säädettyä lain tarkoitusta.

Saman lain 12 §:n 3 kohdan mukaan Viestintävirasto voi kokonaan tai osittain peruuttaa radioluvan tai radiotaajuuksien varauksen, jos luvanhaltija ei käytä luvassa osoitettuja radiotaajuuksia eikä ota niitä käyttöön Viestintäviraston asettamassa kohtuullisessa määräajassa.

Euroopan parlamentin ja neuvoston sähköisiä viestintäverkkoja ja -palveluja koskevista valtuuksista antaman direktiivin 2002/20/EYA:7.3.2002 (valtuusdirektiivi) johdanto-osan kohdan 22 mukaan jos radiotaajuuksien kysyntä tietyllä taajuusalueella ylittää saatavilla olevien taajuuksien määrän, tällaisten taajuuksien jakamisessa käyttäjille olisi noudatettava tarkoituksenmukaisia ja avoimia menettelyjä, jotta voidaan välttää syrjintä ja varmistaa näiden niukkojen voimavarojen mahdollisimman tehokas käyttö.

Valtuusdirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaan jos radiotaajuuksien käyttöä koskevien oikeuksien myöntämistä on rajoitettava, jäsenvaltioiden on myönnettävä tällaiset oikeudet puolueettomin, avoimin, syrjimättömin ja oikeasuhteisin perustein. Valintaperusteissa on oikealla tavalla korostettava direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) 8 artiklan tavoitteiden saavuttamista.

Euroopan parlamentin ja neuvoston sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä antaman direktiivin 2002/21/EY A:7.3.2002 (puitedirektiivi) 8 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansalliset sääntelyviranomaiset toteuttavat tässä direktiivissä ja erityisdirektiiveissä määriteltyjä sääntelytehtäviään hoitaessaan kaikki aiheelliset toimenpiteet, joilla pyritään 2, 3 ja 4 kohdassa säädettyihin tavoitteisiin. Toimenpiteiden on oltava oikeasuhteisia näihin tavoitteisiin nähden. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansalliset sääntelyviranomaiset pyrkivät kaikin tavoin välttämään sitoutumista yksittäisiin tekniikoihin silloin, kun ne suorittavat tässä direktiivissä ja erityisdirektiiveissä säädettyjä sääntelytehtäviä ja varsinkin niitä tehtäviä, joiden tarkoituksena on varmistaa tehokas kilpailu. Kansalliset sääntelyviranomaiset voivat toimivaltuuksiensa rajoissa osallistua kulttuurista ja kielellistä monimuotoisuutta sekä tiedotusvälineiden moniarvoisuutta edistävien politiikkojen toteuttamiseen.

Saman artiklan 2 kohdan mukaan sääntelyviranomaisten on edistettävä kilpailua sähköisten viestintäverkkojen, sähköisten viestintäpalvelujen ja niiden liitännäistoimintojen ja -palvelujen tarjoamisessa muun muassa
a) varmistamalla, että käyttäjille, myös vammaisille, koituu mahdollisimman paljon hyötyä valinnanvaran lisääntymisestä, hintojen alentumisesta ja laadun parantumisesta,
b) varmistamalla, ettei kilpailua sähköisen viestinnän alalla vääristetä tai rajoiteta,
c) edistämällä tehokkaita investointeja perusrakenteisiin ja tukemalla innovointia ja
d) edistämällä radiotaajuuksien ja numerovarojen tehokasta käyttöä ja varmistamalla niiden tehokas hallinta.

Saman artiklan 3 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on osaltaan vaikutettava sisämarkkinoiden kehittymiseen muun muassa
a) poistamalla jäljellä olevat esteet sähköisten viestintäverkkojen, niiden liitännäistoimintojen ja -palvelujen sekä sähköisten viestintäpalvelujen Euroopan laajuiselta tarjonnalta,
b) edistämällä Euroopan laajuisten verkkojen luomista ja kehittämistä sekä yleiseurooppalaisten palvelujen yhteentoimivuutta ja päästä päähän -liitettävyyttä,
c) varmistamalla, ettei sähköisiä viestintäverkkoja ja -palveluja tarjoavien yritysten kohtelussa vastaavien olosuhteiden vallitessa esiinny syrjintää ja
d) tekemällä keskenään ja komission kanssa avoimesti yhteistyötä johdonmukaisen sääntelykäytännön kehittämiseksi sekä tämän direktiivin ja erityisdirektiivien johdonmukaisen soveltamisen varmistamiseksi.

Saman artiklan 4 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on edistettävä Euroopan unionin kansalaisten etuja muun muassa
a) varmistamalla, että kaikilla kansallisilla on käytettävissään yleispalvelu, joka on määritelty direktiivissä 2002/22/EY (yleispalveludirektiivi),
b) varmistamalla kuluttajille korkeatasoinen suoja heidän asioidessaan palvelujen tarjoajien kanssa erityisesti siten, että käytettävissä on yksinkertaisia ja kustannuksiltaan edullisia riitojenratkaisumenettelyjä, joista vastaa asianomaisista osapuolista riippumaton elin,
c) vaikuttamalla osaltaan korkeatasoisen henkilötietojen ja yksityisyyden suojan varmistamiseen,
d) edistämällä selkeää tiedottamista erityisesti edellyttämällä yleisesti saatavilla olevien sähköisten viestintäpalvelujen hinnoilta ja käyttöehdoilta selkeyttä,
e) ottamalla huomioon erityisryhmien ja etenkin vammaisten käyttäjien tarpeet ja
f) varmistamalla yleisten viestinnän verkkojen eheys ja turvallisuus.

Säännösten tarkoittama viestintämarkkinoiden tehokkuus ja kilpailun edistäminen

Vuoden 2002 alussa voimaan tullutta radiolakia koskevan hallituksen esityksen HE 80/2001 vp mukaan lain 1 §:n 4 kohdaksi ehdotetaan erityistä säännöstä, jonka mukaan toimiluvanvaraiseen teletoimintaan osoitettavien taajuuksien käyttöä koskevia taajuussuunnitelmia laadittaessa ja päätettäessä käytettävissä olevien taajuuskaistojen jakamisesta pyrittäisiin mahdollisuuksien mukaan edistämään viestintämarkkinoiden tehokkuutta. Viestintämarkkinoiden kilpailun edistäminen saattaisi joissain tapauksissa tarkoittaa sitä, että taajuuksien tehokkaassa ja tarkoituksenmukaisessa käytössä ei saavuteta parasta mahdollista tulosta. Toimiluvanvaraisen teletoiminnan terve ja toimiva kilpailu on kuitenkin viestintämarkkinoiden kehittymisen kannalta oleellista ja sen vuoksi esitetään, että viestintämarkkinoiden tehokkuus olisi otettava huomioon.

Radiolain voimaantulon jälkeen 7.3.2002 annetun valtuusdirektiivin 7 artiklan 3 kohdan ja samana päivänä annetun puitedirektiivin 8 artiklan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on varattava taajuudet ja jaettava ne käyttäjille yhdenmukaisten tavoitteiden ja periaatteiden sekä puolueettomien, selkeiden ja syrjimättömien perusteiden mukaisesti. Valintaperusteissa on korostettava puitedirektiivin tavoitteita eli muun muassa viestintämarkkinoiden tehokkuutta, kilpailun edistämistä ja kansalaisten etuja. Radiotaajuuksien kysynnän tietyllä taajuusalueella ylittäessä saatavilla olevien taajuuksien määrän viranomaisen on valtuusdirektiivin johdanto-osan 22 kohtaa ja direktiivin 7 artiklan 1 kohtaa soveltaessaan otettava huomioon asianmukaisella tavalla tarve tarjota käyttäjille mahdollisimman suuri hyöty ja helpottaa kilpailun kehittymistä.

Radiolakia koskevan hallituksen esityksen mukaan viestintämarkkinoiden tehokkuus tarkoittaa kilpailun edistämistä. Yhteisösäännöksissä tuodaan radiolakia voimakkaammin esille viestintämarkkinoiden tehokkuuden ja kilpailun edistämisen vaatimus. Viestintäviraston on siten päätöstä tehdessään tullut arvioida hakemuksia myös viestintämarkkinoiden tehokkuuden ja kilpailun edistämisen vaatimusten kannalta.

Asiakirjoista saatu selvitys

Valituksenalaisen päätöksen mukaan Viestintävirasto pyrkii radiolupapäätöksillä edistämään taajuuksien nopeaa käyttöönottoa langattomien laajakaistapalvelujen tarjontaan. Radiotaajuuksien nopea käyttöönotto sekä tehokas ja tarkoituksenmukainen käyttö edellyttävät, että radioluvan saajilla on valmiudet ottaa niille myönnetyt radiotaajuudet käyttöön. Taajuuksien tehokkaan käytön vuoksi eri teleyritysten radiojärjestelmien muodostaman alueellisen peiton tulisi myös olla mahdollisimman kattava. Alueellisesti pienten radiojärjestelmien välille jää yleensä enemmän taajuuksien käytön kannalta tehottomia suoja-alueita. Toisaalta taajuuksien käyttöönoton voidaan arvioida nopeutuvan sellaisten aluekohtaisten radiolupapäätösten seurauksena, joissa on otettu huomioon radioverkkosuunnitelman ja liiketoimintasuunnitelman valmiusaste ja radiojärjestelmän rakentamisaikataulu. Viestintävirasto katsoo, että näillä perusteilla on tarkoituksenmukaista myöntää sekä laajoja että pienempiä käyttöoikeusalueita käsittäviä radiolupia, jos se on myönnettävissä olevien radiolupien määrän vuoksi mahdollista ja ellei ole painavia perusteita poiketa tästä lähtökohdasta.

Kiinteän langattoman liityntäverkon radiolupien myöntäminen aluekohtaisesti on perusteltua myös, koska erityisesti laajakaistapalvelujen tukkumarkkinat ovat Suomessa alueelliset ja jo olemassa olevat, muilla tekniikoilla toteutetut laajakaistapalveluja välittävät verkot ovat alueellisia. Kuopion ja Siilinjärven aluetta koskevia radiolupahakemuksia tulee siten arvioida erillään muista alueista.

Viestintävirasto katsoo, että myös viestintämarkkinoiden tehokkuutta ja kilpailevaa palvelutarjontaa eri alueilla edistää parhaiten se, että verkkopalveluja langattomissa liityntäverkoissa tarjotaan sekä paikallisesti että laajemmalla alueella toimivien verkkoyritysten toimesta. Uuden verkkoteknologian käyttöönotto edistää osaltaan viestintämarkkinoiden tehokkuutta. Se helpottaa alueellisen kilpailun syntymistä laajakaistapalveluissa ja mahdollistaa myös verkkojen välisen kilpailun. Viestintäviraston soveltamat arviointiperusteet edistävät myös valtioneuvoston vahvistaman kansallisen laajakaistastrategian keskeisiä tavoitteita, kuten kilpailun lisäämistä viestintäverkoissa ja eri viestintäverkkojen välillä sekä uusien laajakaistateknologioiden käyttöönottoa ja leviämistä myös haja-asutusalueille.

Johtopäätökset

Asiassa on jäänyt osoittamatta, että valituksenalaisessa päätöksessä olisi sääntely sidottu yksittäisiin tekniikoihin puitedirektiivin 8 artiklan 1 kohdan vastaisesti.

Viestintäviraston ei päätöstä tehdessään voida katsoa korostaneen KPY Palvelut Oy:n esittämällä tavalla viestintämarkkinoiden tehokkuuden ja kilpailun edistämisen vaatimusta liikaa eikä tulkinneen radiolain tarkoitusta tai puitedirektiivin tavoitteita virheellisesti.

On myös jäänyt osoittamatta, etteikö Suomi Communications Oy resurssiensa puolesta pystyisi ottamaan radioluvan mukaisia taajuuksia käyttöönsä. Viestintävirasto valvoo radiotaajuuksien käyttöönottoa radiolain 12 §:n 3 kohdan mukaisesti.

Valituksen mukaan viestintäviraston päätös on perustunut virheelliseen arvioon KPY Palvelut Oy:n ja toisaalta Elisa Oyj:n asemasta laajakaistapalveluissa KPY Palvelut Oy:n perinteisellä toimialueella ja valtakunnallisesti. Hallinto-oikeus katsoo, että Viestintävirasto on toimivaltansa puitteissa voinut arvioida Kuopion ja Siilinjärven radiolupahakemuksia edellä selostetuista lähtökohdista käsin sekä arvioida alueellisuutta ja tehokkuutta edellä sanotulla tavalla. Viestintäviraston päätöstä ei muutoinkaan ole osoitettu virheelliseksi.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

KPY Palvelut Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden ja Viestintäviraston päätökset sekä velvoittaa Viestintäviraston tekemään radiolupapäätöksen vapaaksi jääneen Siilinjärven alueen osalta. Lisäksi Viestintävirasto tulee velvoittaa korvaamaan KPY Palvelut Oy:n oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen. Vielä yhtiö on vaatinut, että Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpano kielletään.

Perusteluina valitukselleen KPY Palvelut Oy on lausunut muun ohella seuraavaa:

Viestintävirasto ei ole päätöksessään ottanut lainkaan huomioon Elisa Oyj:n merkittävää markkinavoimaa erityisesti langattomien laajakaistapalvelujen markkinoilla. Viestintävirasto on sivuuttanut täysin Elisa Oyj:n käytettävissä olevat muut teknologiat kuten sen oman DSL-verkon ja matkaviestinverkot UMTS, 2G ja 3G.

Viestintävirasto on jättänyt täysin huomiotta sen, että Suomi Communications Oy on aikaisemmin saanut lukuisia radiolupia, jotka se on jättänyt ottamatta käyttöön. On hyvin epätodennäköistä, että yhtiö ottaisi tämän päätöksen mukaiset luvat radiolain mukaisesti nopeasti, tehokkaasti ja tarkoituksenmukaisesti käyttöön.

KPY Palvelut Oy:n hakemus hylättiin siksi, että Viestintäviraston mukaan yhtiö hallitsee kiinteää puhelinverkkoa ja siksi yhtiöllä olisi korkea markkinaosuus Kuopion seudun laajakaistamarkkinoilla. Kuitenkin lähes kaikilla kilpailijoilla on alueella omat runko- ja DSL-verkkonsa. KPY Palvelut Oy:llä on hallinnassaan ainoastaan paikalliset tilaajayhteydet, jotka ovat vain osa kiinteästä verkosta. KPY Palvelut Oy:llä ei ole korkeata markkinaosuutta edes kiinteän verkon laajakaistamarkkinoilla. Viestintävirasto on tehnyt langattomia taajuuksia koskevan radiolupapäätöksensä tilaajayhteyksien hallinnan perusteella, mikä on täysin virheellinen ja radiolain ulkopuolinen lähtökohta.

Viestintävirasto on KPY Palvelut Oy:n ja Elisa Oyj:n markkinaosuuksia arvioidessaan perustanut päätöksensä puitedirektiiviin 2002/21/EY 18 kohdan vastaisesti yhden teknologian (KPY:n kiinteä puhelinverkko) arviointiin ja sivuuttanut Elisa Oyj:n muihin teknologioihin perustuvat laajakaistapalvelun mahdollisuudet.

Viestintäviraston ja hallinto-oikeuden painottama kilpailun edistäminen ei tarkoita sitä, että muut radiolain mukaiset luvanmyöntämisperusteet jätettäisiin täysin soveltamatta.

Radiolain esitöiden (HE 80/2001) mukaan lain 1 §:n mukaisella tehokkaalla käytöllä tarkoitetaan sitä, että taajuudet otetaan heti käyttöön, taajuuksien avulla toteutetaan laaja palveluvalikoima suurelle asiakasjoukolle ja taajuuksien käyttäminen toteutetaan mahdollisimman kustannustehokkaasti. Taajuuksien tarkoituksenmukaisella käytöllä tarkoitetaan sitä, ettei taajuuksia tuhlata teknisesti tai taloudellisesti epätarkoituksenmukaisiin käyttötarkoituksiin.

Radiolain esitöiden mukaan viestintämarkkinoiden tehokkuus tarkoittaa kilpailun edistämistä. On tärkeää ottaa huomioon, että kilpailun edistäminen on vain yksi osa tehokkuuden määritelmää, joka taas on vain yksi lupaharkinnan tässä tapauksessa sovellettavasta kolmesta arviointiperusteesta. Lupaharkinta on kokonaisharkintaa, jossa on sovellettava kaikkia arviointiperusteita. Kilpailun edistämisestä on esitöissä todettu nimenomaisesti, että "...viestintämarkkinoiden kilpailun edistäminen saattaisi johtaa tilanteeseen, jossa taajuuksien tehokkaassa ja tarkoituksenmukaisessa käytössä ei saavuteta parasta mahdollista tulosta."

Puitedirektiivin 2002/21/EY 19 kohdan mukaan radiotaajuuksien käytössä korostuvat muun muassa demokraattiset ja sosiaaliset näkökohdat. Puitedirektiivin mukaisesti radiotaajuuksien jaossa on huomioitava esimerkiksi haja-asutusalueiden tarve laajakaistapalveluille. Koska Suomi Communications Oy:n hakemus koski ainoastaan Kuopion aluetta, jätettiin Viestintäviraston päätöksessä taajuusalue B vapaaksi Siilinjärven alueella, joka valtaosin on haja-asutusaluetta.

Viestintävirasto on rikkonut Suomen perustuslain mukaista velvollisuutta noudattaa lakia sekä hallinnon oikeusperiaatteita jättäessään radiolain mukaiset luvanmyöntämisperusteet soveltamatta.

KPY Palvelut Oy:n hakemus on ollut paras. Yhtiö tulisi ottamaan kaikki taajuudet valittömästi käyttöön ja sen langaton laajakaistaverkko olisi ollut valmis kaikista hakijoista nopeimmin. Toisin kuin muut hakijat yhtiö on myös sitoutunut rakentamaan verkon haja-asutusalueille sekä myös naapurikuntiin, mikä vähentää suoja-alueiden tarvetta sekä takaa radiotaajuuksien tasapuolisen saatavuuden. KPY Palvelut Oy pystyy toteuttamaan langattoman laajakaistaverkon kustannustehokkaimmin, koska yhtiöllä on alueella parhaat resurssit ja runsaasti kokemusta langattomista verkoista. KPY Palvelut Oy on täyttänyt radiolain mukaiset luvanmyöntämisedellytykset hakijoista parhaiten.

Suomi Communications Oy:lle on aiemmin myönnetty vastaavia lupia muun muassa Kuopion ja Siilinjärven alueella, joita se ei kuitenkaan ole ottanut käyttöön. Tämä on selkeä osoitus radiolain 1 §:n mukaisesta tehottomuudesta ja radiotaajuuksien tuhlaamisesta. Lisäksi KPY Palvelut Oy epäilee Suomi Communications Oy:n mahdollisuuksia ottaa taajuuksia käyttöön nopeassa aikataulussa. Suomi Communications Oy on ainoastaan viisi henkeä työllistävä yritys, jonka liikevaihto vuonna 2004 oli vain noin 600 000 euroa.

Elisa Oyj:n tavoitteita palvella harvaan asuttuja seutuja ei voida pitää uskottavina. Elisa Oyj on hakenut toimilupia ainoastaan taloudellisesti kannattaville alueille, jotka eivät ole haja-asutusaluetta.

Lupien jakaminen useille yhtiöille lisää langattomien verkkojen suoja-alueiden määrää. Tämä puolestaan johtaa radiotaajuuksien tehottomaan käyttöön.

Viestintävirasto on arvioinut virheellisesti KPY Palvelut Oy:n markkina-aseman laajakaistamarkkinoilla sekä perustanut arvionsa puutteellisiin tietoihin ja selvityksiin. Viestintävirasto ei ole ottanut huomioon, ettei yhtiöllä ole lainkaan toimintaa langattomien laajakaistapalveluiden markkinoilla. Langattomien laajakaistapalveluiden markkinoille ei ole aikaisemmin luettu kuuluvaksi kaapeli- ja DSL-liittymiä. Lisäksi Kilpailuvirasto ja EY-komissio ovat oikeuskäytännössään katsoneet, että kaapelilaajakaistaliittymät ja DSL-laajakaistaliittymät eivät kuulu samoille merkityksellisille markkinoille. Lisäksi on huomioitava, että kaapeliverkko on uusiin teknologioihin nähden hidas ja riittämätön tiedonsiirtoyhteys. Kaapeliverkko ei siten anna KPY Palvelut Oy:lle kilpailuetua.

Viestintävirasto on virheellisesti katsonut, että laajakaistapalveluiden vähittäismarkkinat olisivat alueelliset. Laajakaistapalveluiden vähittäis- ja tukkumarkkinat ovat valtakunnalliset. Tämä perustuu siihen, että Telia Sonera Finland Oyj ja Elisa Oyj tarjoavat laajakaistapalveluja valtakunnallisesti omien laajakaistaverkkojensa avulla.

Viestintävirasto on laiminlyönyt laajakaistamarkkinoiden kilpailutilanteen asianmukaisen selvittämisen. Elisa Oyj:llä on laajakaistamarkkinoilla johtava markkina-asema sekä suurin kasvu. KPY Palvelut Oy:n markkinaosuus on lyhyessä ajassa romahtanut johtuen kilpailuasetelmasta suurempia TeliaSonera Finland Oyj:tä ja Elisa Oyj:tä vastaan.

Kilpailua viestintämarkkinoilla ei edistä ratkaisu, jonka johdosta joillekin asukkaille nopeita laajakaistapalveluja voi tarjota vain Elisa Oyj sen sijaan, että niitä tarjoaisi omaan verkkoon perustuvalla langattomalla tekniikalla kaksi operaattoria. Kilpailua ei myöskään edistä se, että radiolupapäätöksessään Viestintävirasto jättää yhden taajuusalueen luvan myöntämättä kokonaan Siilinjärven alueella.

Selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Viestintävirasto on KPY Palvelut Oy:n valituksesta antamassaan lausunnossa vaatinut, että korkein hallinto-oikeus jättää valituksen tutkimatta taikka hylkää sen.

Väitteet asian puutteellisesta valmistelusta ovat perusteettomia. Asianosaisille on tiedotettu kilpailevista 3,5 GHz:n taajuusaluetta koskevista radiolupahakemuksista sekä yhdessä käsiteltävien hakemusten ratkaisemiseksi tehtävästä selvityksestä. Luvanhakijoita on tässä tarkoituksessa 23.1.2006 päivätyllä selvityspyynnöllä kehotettu toimittamaan Viestintävirastolle sen päätöksentekoa varten teknisiä ja taloudellisia tietoja. Hakijoille on varattu mahdollisuus lausua sekä muiden luvanhaltijoiden selvityksistä että päätösesityksestä. KPY Palvelut Oy on saanut lausua kaikista sellaisista seikoista, jotka ovat vaikuttaneet hakemukseen annettuun ratkaisuun.

KPY Palvelut Oy:n vaatimukset koskevat ainoastaan Kuopion ja Siilinjärven alueita. Viestintävirasto on samalla käsitellyt lukuisten muidenkin maantieteellisten alueiden radiolupahakemuksia. Viestintävirasto on kaikilla maantieteellisillä alueilla soveltanut yhdenmukaisia arviointiperusteita. Radioluvat on kilpailun ja viestintämarkkinoiden tehokkuuden edistämiseksi myönnetty ensisijaisesti kilpaileville palveluntarjoajille. Tällä perusteella Esimerkiksi Elisa Oyj:n hakemus on hylätty koko pääkaupunkiseudun alueella. Näin ollen KPY Palvelut Oy:n väite, että Viestintäviraston päätös loukkaisi yhdenvertaisuutta, on perusteeton.

Viestintäviraston radiolupapäätös on perustunut radiolain 10 §:n 7 momentin mukaiseen kokonaisharkintaan ja kattavaan selvitykseen.

Radiolain 1 §:ssä määritellään lain tarkoitus, jota sovelletaan kaikessa radiolain alaisessa viranomaistoiminnassa. Radiolain tarkoituksen toteuttamiseksi Viestintäviraston tulee lain 6 §:n nojalla määrätä taajuuksien käytöstä eri käyttötarkoituksiin. Tässä tarkoituksessa Viestintävirasto on antanut määräyksen M4, jonka liitteenä oleva taajuusjakotaulukko on taajuuksien kansallinen käyttösuunnitelma. Taajuuksien tehokas, tarkoituksenmukainen ja riittävän häiriötön käyttö, kuten myös taajuuksien tasapuolinen saatavuus yhteiskunnan erilaisiin tarpeisiin, tulee huomioida jo käyttösuunnitelmassa.

Häiriöttömällä käytöllä tarkoitetaan sitä, että radiojärjestelmä ei aiheuta häiriötä muille samaa tai rinnakkaista taajuusaluetta käyttäville järjestelmille. Radiolain edellyttämä riittävän häiriötön käyttö on mahdollisimman pitkälle varmistettu jo käyttösuunnitelmassa määrittelemällä radiojärjestelmien käytössä sovellettavat tekniset kriteerit ja standardit.

Radiolupapäätöksissä asetetaan edelleen tarpeelliset tekniset ehdot radiojärjestelmien käytölle. Kuopion ja Siilinjärven osalta kaikki hakijat ovat Viestintäviraston päätöksessä todetuin tavoin hakeneet radiolupaa käyttösuunnitelman mukaiseen käyttöön. Häiriöttömyyttä ei näin ollen ole ollut tarpeen arvioida muista radiolain 1 §:n 1 kohdan mukaisista arviointiperusteista erillään.

Myös taajuuksien tasapuolinen saatavuus on radiolupapäätöksessä otettu huomioon. Tasapuolinen saatavuus tarkoittaa radiolain perustelujen mukaan sitä, että taajuuksia on mahdollisimman hyvin kysyntää vastaavasti saatavilla tyydyttämään yhteiskunnassa erilaisia tarpeita. Radiolupien myöntäminen Elisa Oyj:lle, joka tarjoaa laajoille käyttäjäryhmille suunnattuja langattomia laajakaistapalveluja sekä Suomi Communications Oy:lle, joka puolestaan tarjoaa teollisuuden ja elinkeinoelämän erityispalveluja, edistää myös tätä tavoitetta.

Kaikkien kolmen hakijan on katsottu käyttävän taajuuksia Kuopion ja Siilinjärven alueella tarkoituksenmukaisella tavalla. Kaikilla on ollut toteuttamiskelpoinen liiketoimintasuunnitelma sekä valmiudet rakentaa alueelle radiojärjestelmä. Hakijoiden välillä ei näillä perusteilla ole voitu todeta taajuuksien tehokkaan, tarkoituksenmukaisen ja riittävän häiriöttömän käytön kannalta olennaisia eroja.

KPY Palvelut Oy ei ole osoittanut, ettei Suomi Communications Oy pystyisi ottamaan sille osoitettua taajuuslohkoa käyttöön. KPY Palvelut Oy ei myöskään ole pystynyt näyttämään toteen väitettään Elisa Oyj:n kiinnostuksen puutteesta tarjota palveluja Kuopion ja Siilinjärven alueella. Elisa Oyj:lle on myönnetty radiolupa muun muassa Pohjois-Savon alueelle Kuopion lähikuntiin.

Radiolain 1 §:n ja 10 §:n 7 momentin nojalla radiolupapäätöksillä tulee edistää myös viestintämarkkinoiden tehokkuutta yleisessä teletoiminnassa. Viestintämarkkinoiden tehokkuuden edistämisellä tarkoitetaan radiolain perustelujen mukaisesti nimenomaan toimivan kilpailun edistämistä. Tavoite on yhdenmukainen viestintämarkkinalain (393/2003) keskeisen tavoitteen eli keskenään kilpailevien viestintämahdollisuuksien edistämisen kanssa. Yhteisöoikeuden säännökset korostavat vielä kansallista lakia selvemmin kilpailun edistämisen tavoitetta. Viestintämarkkinoiden tehokkuuden edistämisen kohdalla hakijoiden välillä on olennainen ero.

Radiolain tavoitetta toimivan kilpailun ja sen myötä viestintämarkkinoiden tehokkuuden edistämiseen Kuopion ja Siilinjärven alueella on edistetty myöntämällä radioluvat sellaisille palveluntarjoajille, jotka voivat tarjota alueella jo saatavilla olevien palvelujen kanssa aidosti kilpailevia vaihtoehtoja loppukäyttäjille. Viestintämarkkinoiden tehokkuutta ei edistettäisi sillä, että kaikki keskeiset laajakaistapalvelujen tarjonnassa käytettävät verkot olisivat alueella saman yrityksen eli KPY Palvelut Oy:n hallinnassa.

Viestintävirasto on ensisijaisesti se toimivaltainen viranomainen, jonka tehtäviin kuuluu määritellä ja analysoida merkitykselliset viestintämarkkinat Suomessa. Radiolaki sinänsä ei edellytä radiolupapäätöksen yhteydessä erikseen tehtävää relevanttien markkinoiden määrittelyä tai markkina-analyysiä. Viestintävirastolla on kuitenkin ollut kilpailutilanteesta kattavat ja ajantasaiset tiedot.

Viestintävirasto on 22.1.2007 julkistanut uusimmat kattavat markkina-analyysit laajakaistapalvelujen tarjonnan kannalta relevanteista tukkumarkkinoista. Markkina-analyysit perustuvat 31.12.2005 tilanteen mukaisiin tietoihin. EU:n komissio on puitedirektiivin (2002/21/EY) 7 artiklan 3 kohdan mukaisessa menettelyssä hyväksynyt Viestintäviraston relevanttien markkinoiden määrittelyn ja markkina-analyysin.

Verkkopalvelujen korvaavuutta arvioitaessa huomioon on otettava erityisesti se, minkä verkkojen välityksellä voidaan tarjota loppukäyttäjien näkökulmasta toisiaan korvaavia tuotteita tai hyödykkeitä. Verkkopalvelujen markkinat ovat selkeästi alueelliset. Verkkopalvelut on hankittava siltä alueelta, jossa palveluja halutaan käyttää. Näin ollen esimerkiksi sillä, että radioluvan hakijat tarjoavat verkkopalveluja jollain toisella alueella Suomessa, ei ole merkitystä arvioitaessa viestintämarkkinoiden tehokkuutta Kuopiossa ja Siilinjärvellä.

Vuonna 2004 tehdyn markkina-analyysin lopputuloksiin verrattuna laajakaistapalvelujen tukkumarkkinoilla ei voida todeta tapahtuneen oleellisia muutoksia. KPY Palvelut Oy:n markkinaosuudet yhtiön perinteisellä toimialueella, joka kattaa Kuopion ja Siilinjärven, ovat pysyneet erittäin korkeina.

Radiolupapäätöksen perusteena ei ole ollut yksin KPY Palvelut Oy:n tilaajayhteyksien hallinta. Syynä on ollut yhtiön selkeä markkinavoima laajakaistapalvelujen markkinoilla sekä se, että yhtiö hallitsee erityisesti kiinteää puhelinverkkoa, jonka välityksellä pääosa kyseessä olevan alueen laajakaistayhteyksistä on tällä hetkellä toteutettu. KPY Palvelut Oy hallitsee myös alueen kaapelitelevisioverkkoa, jonka välityksellä tarjotaan laajakaistapalveluja.

Viestintävirasto on markkina-analyysissään tarkastellut myös langattomia tekniikoita ja niiden korvaavuutta. Matkaviestinverkoissa toteutettuja laajakaistaisia datayhteyksiä ei voida muun muassa yhteysnopeuksien ja saatavuuden kannalta pitää loppukäyttäjien näkökulmasta kiinteissä verkoissa toteutettuja yhteyksiä korvaavina, vaan niitä täydentävinä palveluina. Myös niiden hintataso on selkeästi korkeampi.

KPY Palvelut Oy:n hakemus ei ole jäänyt Siilinjärven osalta tutkimatta, vaan hakemus on kokonaisuudessaan hylätty. Kuopio ja Siilinjärvi on käsitelty radiolupahakemuksessa yhtenä lupa-alueena, koska radiojärjestelmän vaativan suoja-alueen vuoksi yhteen hakemukseen annettava päätös vaikuttaa merkittävästi muiden samalle alueelle kohdistuvien hakemusten ratkaisuun. Hakijoille on ilmoitettu käytettävä 40 kilometrin suoja-alue. Koska Siilinjärvi rajautuu Kuopion kaupunkiin, on saman taajuuslohkon radioluvat tullut käsitellä yhdessä. Siilinjärven kuntaan on mahdollista myöntää KPY Palvelut Oy:lle radiolupa, mikäli hakija saa niiden teleyritysten suostumukset, joilla on lähikunnissa käytössä sama taajuuslohko.

KPY Palvelut Oy:n valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle esittämä vaatimus hakemuksensa osittaisesta uudelleen ratkaisemisesta on katsottava hakemuksen osittaiseksi muutokseksi jälkikäteen. Mikäli KPY Palvelut Oy saa luvanhaltijoilta tarvittavat suostumukset, voi se tehdä Siilinjärven kuntaan uuden lupahakemuksen.

Elisa Oyj on KPY Palvelut Oy:n valituksesta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen ja velvoittaa KPY Palvelut Oy:n korvaamaan Elisa Oyj:n oikeudenkäyntikulut 2 100 eurolla laillisine korkoineen.

Elisa Oyj:llä ei ole KPY Palvelut Oy:n esittämällä tavalla mahdollisuutta tarjota langattomia laajakaistapalveluja Kuopion ja Siilinjärven alueella matkaviestinverkon välityksellä. Matkaviestinverkkojen siirtonopeudet ovat vain murto-osa verrattuna nyt kyseessä olevaan WLL/Wimax-ratkaisuun, eivätkä verkot näin ollen ole toisiaan korvaavia.

Elisa Oyj:n kaapeli- tai DSL-laajakaistaliittymät eivät kuulu samoille merkityksellisille markkinoille. Lisäksi markkinat ovat paikalliset, joten Elisa Oyj:n valtakunnallisella asemalla ei ole asiassa merkitystä.

Elisa Oyj:llä ei ole Kuopion ja Siilinjärven alueella omia tilaajayhteyksiä. Kiinteän puhelinverkon tilaajayhteyksiin pääsy KPY Palvelut Oy:n toimialueella laajakaistapalvelun tarjoamiseksi edellyttää tilaajayhteystuotteiden vuokraamista kyseisellä alueella tilaajayhteyksiä tarjoavilta verkkoyrityksiltä. Tarkasteltavalla alueella ainoastaan KPY Palvelut Oy:llä on kattava tilaajayhteysverkko. Lisäksi Elisa Oyj:n dataverkko on alueellisesti merkittävästi suppeampi kuin KPY Palvelut Oy:n verkko.

Kilpailijoiden mahdollisuudet tarjota omaa internet-palveluaan loppukäyttäjille ovat ostaa KPY Palvelut Oy:ltä tukkutason laajakaistapalvelu tai rakentaa tarvittava yhteys itse, minkä lisäksi palveluntarjoajan täytyy vuokrata internet-palvelun toteuttamisessa tarvittavat tilaajayhteystuotteet KPY Palvelut Oy:ltä. Kiinteä puhelinverkko on luonteeltaan niin sanottu luonnollinen monopoli, eikä kilpailevien verkkojen rakentaminen ole taloudellisesti mielekästä kustannusten ja pitkäkestoisuuden vuoksi. Näin ollen yhtenä vaihtoehtoisena teknologiana WLL-järjestelmä tarjoaa Elisa Oyj:lle kilpailijana mahdollisuuden osaltaan kilpailla alueella.

Myös Elisa Oyj on jättänyt radiolupahakemuksen, joka koskee Kuopion ja Siilinjärven ympäristökuntia. Tällöin suoja-alueita ei tarvittaisi. Lisäksi Elisa Oyj on jättänyt valtakunnallisen hakemuksen. Muutoinkin Elisa Oyj on suunnitellut rakentavansa verkkoa laajemmalle kuin KPY Palvelut Oy esittää hakemuksessaan, myös haja-asutusalueille.

Elisa Oyj:n verkon toteutusaikataulut ovat merkittävästi nopeampia kuin KPY Palvelut Oy:n. Toisin kuin KPY Palvelut Oy:llä Elisa Oyj:llä on jo kokemusta WLL-tarjonnasta. Elisa Oyj:llä on ollut parhaat edellytykset täyttää radiolain 1 §:n tavoitteet.

Suomi Communications Oy on KPY Palvelut Oy:n valituksesta antamassaan selityksessä vaatinut, että KPY Palvelut Oy:n valitus hylätään.

KPY Palvelut Oy on vastaselityksessään lausunut, että Kuopion hallinto-oikeus on kieltäytynyt ottamasta oikeudenkäyntiaineistoon sellaista aineistoa, jota ei voida sellaisenaan toimittaa muille asianosaisille tiedoksi. Kuopion hallinto-oikeuden oikeudenkäyntiaineiston rajaamisesta johtuen KPY Palvelut Oy ei ole voinut toimittaa oikeudenkäyntimateriaaliksi liike- ja yrityssalaisuuksia, koska kaikki liike- ja yrityssalaisuudet olisi tullut luovuttaa Elisa Oyj:lle ja Suomi Communications Oy:lle. Kuopion hallinto-oikeus on kuitenkin samaan aikaan antanut Elisa Oyj:lle mahdollisuuden toimittaa kirjelmästään asianosaisjulkinen versio oikeudenkäyntimateriaaliin, josta Elisa Oyj on liikesalaisuuteen vedoten poistanut tietoja. Tämä menettely on käytännössä johtanut siihen, ettei oikeudenkäynti Kuopion hallinto-oikeudessa ole ollut tasapuolinen eikä oikeudenmukainen KPY Palvelut Oy:n kannalta. Lisäksi Kuopion hallinto-oikeuden päätös on todennäköisesti perustunut puutteellisiin selvityksiin ja Kuopion hallinto-oikeus on laiminlyönyt hallintolainkäyttölain mukaisen selvittämisvelvollisuutensa.

Korkein hallinto-oikeus on pyytänyt Kuopion hallinto-oikeudelta selvityksen menettelystä hallinto-oikeudessa.

Kuopion hallinto-oikeus on selvityksessään lausunut, että hallinto-oikeudesta on 15.9.2006 lähtenyt kirje, jossa ilmoitetaan, että mikäli hallinto-oikeudelle toimitettu aineisto sisältää sellaista liikesalaisuudeksi katsottavaa aineistoa, jota ei saa antaa vastapuolille tiedoksi, se ei tule kyseisessä asiassa oikeudenkäyntiaineistoksi ja se tullaan palauttamaan ennen jutun ratkaisemista. Edellä olevaa ei kuitenkaan jutun käsittelyssä toteutettu, vaan kaikki esitetty aineisto otettiin oikeudenkäyntiaineistoksi eikä hallinto-oikeus palauttanut mitään.

KPY Palvelut Oy on antanut vastineen Kuopion hallinto-oikeuden selvityksestä.

Viestintävirasto on antanut lisälausunnon, josta KPY Palvelut Oy on antanut lisävastaselityksen.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 24.9.2007 taltionumero 2376 hylännyt KPY Palvelut Oy:n täytäntöönpanon kieltämistä koskevan vaatimuksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1) Korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2) Korkein hallinto-oikeus hylkää KPY Palvelut Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Korkein hallinto-oikeus velvoittaa KPY Palvelut Oy:n korvaamaan Elisa Oyj:n oikeudenkäyntikulut kohtuulliseksi katsotulla 1 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa (340/2002) tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1) Pääasia

Menettely hallinto-oikeudessa

KPY Palvelut Oy:n mukaan hallinto-oikeuden menettely tässä asiassa ei ole ollut tasapuolista oikeudenkäyntiaineiston osalta.

Hallinto-oikeudesta saadun selvityksen mukaan kaikki asiassa esitetty aineisto on otettu huomioon asiaa käsiteltäessä. Lisäksi KPY Palvelut Oy:n on sallittu toimittaa hallinto-oikeudelle asiakirjoistaan asianosaisjulkiset versiot, jolloin yhtiön liikesalaisuuksia ei ole tarvinnut toimittaa vastapuolille.

Kun otetaan edellä lausutun lisäksi huomioon se, että KPY Palvelut Oy on voinut saattaa asiansa käsiteltäväksi vielä korkeimmassa hallinto-oikeudessa, ei yhtiön oikeusturvan voida katsoa vaarantuneen asian käsittelyssä sillä tavalla, että hallinto-oikeuden päätös tulisi tällä perusteella kumota.

Sovellettavat säännökset

Radiotaajuuksista ja telelaitteista annetun lain (1015/2001, radiolaki) 10 §:n 4-6 momentissa säädetään radioluvan myöntämisen edellytyksistä. Pykälän 7 momentissa säädetään tilanteesta, jossa radiolupa voidaan myöntää vain osalle hakijoista radiotaajuuksien niukkuuden vuoksi. Radiolupa on tällöin myönnettävä niille hakijoille, joiden toiminta parhaiten edistää lain tarkoitusta.

Radiolain 1 §:n kohtien 1, 2 ja 4 mukaan lain tarkoituksena on
1) edistää radiotaajuuksien tehokasta, tarkoituksenmukaista ja riittävän häiriötöntä käyttöä,
2) turvata radiotaajuuksien tasapuolinen saatavuus ja
4) edistää viestintämarkkinoiden tehokkuutta yleisessä teletoiminnassa.

Radiolakia koskeneen hallituksen esityksen (HE 80/2001) 1 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu:

"Pykälän 4 kohdaksi ehdotetaan erityistä säännöstä, jonka mukaan toimiluvanvaraiseen teletoimintaan osoitettavien taajuuksien käyttöä koskevia taajuussuunnitelmia laadittaessa ja päätettäessä käytettävissä olevien taajuuskaistojen jakamisesta pyrittäisiin mahdollisuuksien mukaan edistämään viestintämarkkinoiden tehokkuutta. Viestintämarkkinoiden kilpailun edistäminen saattaisi jossain tapauksissa tarkoittaa sitä, että taajuuksien tehokkaassa ja tarkoituksenmukaisessa käytössä ei saavuteta parasta mahdollista tulosta. Toimiluvanvaraisen teletoiminnan terve ja toimiva kilpailu on kuitenkin viestintämarkkinoiden kehittymisen kannalta oleellista ja sen vuoksi esitetään, että viestintämarkkinoiden tehokkuus olisi otettava huomioon. Viestintämarkkinoiden tehokkuudella tarkoitettaisiin telemarkkinalain (396/1997) 1 §:ssä tarkoitettua telemarkkinoiden tehokkuutta. Säännös rajoitettaisiin koskemaan vain toimiluvanvaraista teletoimintaa, koska se yleisesti sovelluttuna johtaisi niukkojen radiotaajuuksien tehottomaan käyttöön."

Viestintäviraston päätöksen perustelut

Viestintävirasto on päätöksensä kohdassa "Hakemusten yhdessä käsitteleminen ja säädösten soveltaminen" käsitellyt niitä näkökohtia, jotka se on ottanut huomioon arvioidessaan seikkoja, jotka edistävät radiolain 1 §:ssä ilmaistua lain tarkoitusta. Tämän jälkeen Viestintävirasto on arvioinut kutakin hakemusta näiden näkökohtien osalta.

Elisa Oyj:n osalta Viestintävirasto on todennut, että Elisa Oyj:llä on valtakunnallisena palveluntarjoajana hyvät edellytykset rakentaa kattava radiojärjestelmä Kuopion ja Siilinjärven alueelle. Yhtiöllä on myös toteuttamiskelpoinen liiketoimintasuunnitelma. Elisa Oyj toisi varteenotettavaa kilpailua tämän alueen viestintämarkkinoille. Näillä perusteilla Viestintävirasto on katsonut, että radioluvan myöntäminen Elisa Oyj:lle edistää taajuuksien tarkoituksenmukaista käyttöä sekä kilpailevaa palveluntarjontaa ja siten viestintämarkkinoiden tehokkuutta.

Suomi Communications Oy:n osalta Viestintävirasto on todennut, että yhtiö tarjoaa yrityksille ja yhteisöille turvapalvelujen sovellutuksia ja tuotantoprosessien valvontaa sekä liikennettä palvelevia laajakaistasovellutuksia. Kyse on uudentyyppisistä laajakaistapalveluista, jotka on tehokasta ja tarkoituksenmukaista toteuttaa langattomasti radiojärjestelmän avulla. Yhtiöllä on jo vastaavia toimivia järjestelmiä muilla alueilla. Suomi Communications Oy on jo toteuttanut vastaavia palveluja Turussa ja Kokkolassa, minkä lisäksi yhtiöllä on pääkaupunkiseudulla oma radiotekniikalla toteutettu ADSL-verkko. Yhtiön tarkoituksena on tarjota myös Kuopion alueella laajakaistapalveluja kaikille käyttäjille Wimax-teknologialla sekä vuokrata verkon kapasiteettia muille palveluntarjoajille. Viestintävirasto on katsonut, että yhtiöllä on toteuttamiskelpoinen liiketoimintasuunnitelma sekä valmiudet ottaa radiotaajuudet käyttöön nopeasti radioluvan myöntämisen jälkeen. Näillä perusteilla myös Suomi Communications Oy:lle myönnettävän radioluvan on voitu katsoa edistävän taajuuksien tarkoituksenmukaista käyttöä sekä kilpailevaa palveluntarjontaa Kuopion alueella.

KPY Palvelut Oy:n osalta Viestintävirasto on todennut, että yhtiöllä on yhtiön hakemalla Kuopion ja Siilinjärven lupa-alueella kattava kiinteä puhelinverkko, jonka välityksellä yhtiö voi tarjota laajakaistapalveluja ADSL- tai muulla DSL-teknologialla. Yhtiöllä on myös varsin korkea markkinaosuus Kuopion seudun laajakaistapalvelujen markkinoilla. Erityisesti yhtiö hallitsee kiinteää puhelinverkkoa, jonka välityksellä valtaosa alueen laajakaistayhteyksistä on tällä hetkellä toteutettu. Vaikka KPY Palvelut Oy:llä paikallisena palveluntarjoajana on sinänsä hyvät edellytykset rakentaa myös kattava radiojärjestelmä lupa-alueelle ja ottaa taajuudet käyttöön sekä toteuttamiskelpoinen liiketoimintasuunnitelma, kilpailun ja viestintämarkkinoiden tehokkuuden edistämiseksi on perusteltua myöntää radioluvat langatonta laajakaistapalvelua varten ensisijaisesti kilpaileville palveluntarjoajille. Näiden seikkojen sekä päätöksessä todettujen muiden hakijoiden radiolupahakemusten hyväksymistä puoltavien perusteiden takia KPY Palvelut Oy:n radiolupahakemus on hylätty taajuuksien niukkuuden vuoksi.

Viestintävirasto on siis hylännyt KPY Palvelut Oy:n hakemuksen radiolain 1 §:n 1 momentin 4 kohdan nojalla. Tämä käy ilmi myös siitä, että Viestintävirasto oli kysymyksessä olevan asian valmisteluvaiheessa, jolloin myönnettävissä oli vain yksi radiolupa, ennen osapuolten toimittamia lisäselvityksiä harkinnut tuon luvan myöntämistä KPY Palvelut Oy:lle (tuolloin KPY Verkot Oy) ja pitänyt tuolloin Suomi Communications Oy:n hakemusta radiotaajuuksien tehokkaan käytön ja tarkoituksenmukaisen käytön perusteella selkeästi kilpailevaa KPY Verkot Oy:n hakemusta heikompana. Elisa Oyj:n hakemusta pidettiin tuolloin KPY Verkot Oy:n hakemusta huonompana ensisijaisesti sen vuoksi, että yhtiön radioverkkosuunnitelma ja verkon rakentamisaikataulu verrattuna KPY Verkot Oy:n suunnitelmiin olivat hyvin alustavia.

Oikeudellinen arvio

Viestintäviraston on tullut käsitellessään kysymyksessä olevia hakemuksia myöntää luvat niille hakijoille, joiden toiminta parhaiten edistää lain tarkoitusta. Kysymys on radiolain 1 §:n mukaisten tekijöiden kokonaisarvioinnista. Kun otetaan huomioon, mitä pykälää koskevissa hallituksen esityksen perusteluissa on lausuttu, kilpailunäkökohtien korostaminen tässä arvioinnissa ei ole lainvastaista. Asiassa on kysymys radiolupien myöntämisestä langatonta laajakaistapalvelua varten. Kilpailunäkökohdat huomioon ottaen radioluvan myöntämättä jättämistä yhtiölle, jolla on varsin korkea markkinaosuus seudun laajakaistapalvelujen markkinoilla ja joka hallitsee kiinteää puhelinverkkoa, jonka välityksellä valtaosa alueen laajakaistayhteyksistä on toteutettu, voidaan pitää perusteltuna.

Lopputulos

Edellä olevan perusteella ja ottaen muutoin huomioon, mitä hallinto-oikeuden päätöksessä on lausuttu, korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei ole syytä muuttaa hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.

2) Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Koska KPY Palvelut Oy:n valitus hylätään, on yhtiön oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus, kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, myös hylättävä.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti huomioon ottaen olisi kohtuutonta, että Elisa Oyj joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa kokonaan vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Rihto, Ahti Vapaavuori, Irma Telivuo, Sakari Vanhala ja Eila Rother. Asian esittelijä Sami Heikkinen.