KHO:2007:95

Kunnallisasia - Päätöksen valituskelpoisuus - Omistajapoliittinen ohjaus - Valmistelu - Osakeyhtiö

Kunnanhallitus antaa kuntalain 23 §:n nojalla tarvittaessa ohjeita kuntaa eri yhteisöjen hallintoelimissä edustaville henkilöille kunnan kannan ottamisesta käsiteltäviin asioihin. X:n kaupunginhallitus oli 27.3.2006 päättänyt antaa kaupungin omistamalle osakeyhtiölle tehtäväksi hankkia yhtiön omistukseen raviratakiinteistön maa-alueet ja rakennukset omistavan yhtiön osakkeet. Kaupunginhallituksen päätöksessä oli määritelty enimmäiskauppahinta ja asetettu kaupan toteuttamiselle määrättyjä muita edellytyksiä ja ehdotettu, että valtuusto omalta osaltaan hyväksyy kaupunginhallituksen päätöksen mukaisen omistajapoliittisen ratkaisun. Kaupunginvaltuusto oli valituksenalaisella päätöksellään 3.4.2006 omalta osaltaan hyväksynyt kaupunginhallituksen päätöksessä tarkoitetun omistajapoliittisen ratkaisun.

Kaupunginvaltuuston päätös sisälsi kaupungin omistajana osakeyhtiölle antaman ohjauksen raviratakiinteistön maa-alueet ja rakennukset omistavan yhtiön osakkeiden hankkimisesta. Valtuusto oli omalta osaltaan myös edellyttänyt tällaisen kaupan tekemistä. Valtuuston päätöksellä ei kuitenkaan ollut voitu oikeudellisesti sitovalla tavalla määrätä kunnan hallinnosta erillisen yksityisoikeudellisen osakeyhtiön toiminnasta. Valtuuston päätös ei siten sisältänyt sellaista kunnan edustajalle annettua toimintaohjetta kunnan kannan ottamisesta kysymyksessä olevaan osakkeiden hankkimista koskevaan asiaan, jota kuntalain 23 §:n 2 momentissa tarkoitetaan. Valtuuston päätöksellä ei myöskään ollut miltään osin päätetty kunnan omien varojen käyttämisestä. Näillä perusteilla kaupunginvaltuuston päätös koski kuntalain 91 §:n tarkoittamalla tavalla vain valmistelua, eikä päätöksestä sen vuoksi saanut tehdä kunnallisvalitusta. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös, jolla K:n kaupunginvaltuuston päätöksestä tekemä valitus oli hylätty, oli kumottava ja poistettava ja valitus jätettävä tutkimatta.

Kuntalaki 23 § 2 mom ja 91 §

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös 7.9.2006 n:o 06/0475/3

Asian käsittely X:n kaupungissa

X:n kaupunginhallituksen päätöksen 20.3.2006 (101 §) esittelytekstissä on todettu muun ohella, että P:n ravikeskus, joka muodostuu ravirata-alueesta sekä sen takana olevasta hevosmäärältään Suomen suurimmasta ravivalmennuskeskuksesta, on jo pitkään ollut yksi X:n kaupungin tunnetuimmista kohteista, jossa kesällä 2006 järjestetään jo kolmannen kerran kuninkuusravit.

Varsinainen ravirata ja sitä ympäröivä alue on noin 14,5 hehtaarin suuruinen ja siellä sijaitsevat muun muassa ravikatsomorakennukset. Ravitapahtumien järjestäjänä toimivan paikallisen Hippos ry:n kokonaisuudessaan omistama Kiinteistö Oy P omistaa raviradan ja alueella olevat rakennukset.

Suomen Hippos ry on keväällä 2006 uudelleen luokittelemassa kaikki Suomen raviradat neljään luokkaan. Suomeen tulee yksi päärata (Vermo) ja 10 - 12 alueellista keskusrataa muiden jäädessä niin sanotuiksi paikallisiksi alueradoiksi tai kesäradoiksi. Kilpailu keskusradoiksi pääsemiseksi on kova, koska pääradan lisäksi vain ne saavat valtakunnallisia ravikilpailuja ja siten merkittäviä tuloja. Kriteereinä alueellisiksi keskusradoiksi pääsemiseksi ovat muun muassa kilpailutoiminnan järjestämisen osaaminen, raviratakiinteistöjen ja kaviouran kunto, kehittäminen ja tulevaisuudensuunnitelmat sekä kilpailujenjärjestäjän taloudellinen tilanne. X:n kaupungissa tilanne on muutoin kunnossa, mutta paikallisen Hippos ry:n talous on huono velkapääoman osalta. Varsinainen toiminta sen sijaan on taloudellisesti tasapainossa. Suomen Hippos ry antaa arvioinnissaan erityisen painoarvon kilpailujenjärjestäjän taloustilanteelle eli tase ei saisi olla liian velkainen.

X:n kaupunginvaltuusto käsitteli raviratakiinteistön hankintaa kokouksessaan 10.10.2005. Silloin kysymyksessä oli mahdollisen kaupungin takauksen antaminen kaupungin omistaman osakeyhtiön 750 000 euron lainanotolle, jolla yhtiö olisi ostanut Kiinteistö Oy P:n osakkeet, rahoittanut kiinteistöjen kunnostusta ja antanut lainan paikalliselle Hippos ry:lle kunnostustöihin. Paikallinen Hippos ry olisi vuokrannut raviratakiinteistön käyttöönsä vuokralla, jolla lainat olisi hoidettu. Tämän kaupunginhallituksen ehdotuksen valtuusto palautti uudelleen valmisteltavaksi.

Myöhemmin kaupunginvaltuusto 14.11.2005 muutti vuoden 2005 talousarviossa olevan P:n alueen kunnostusrahoituksen 60 000 euron lainanannoksi paikalliselle Hippos ry:lle kunnostustöiden omarahoitusosuuden hankkimiseksi.

Paikallinen Hippos ry on saanut raviratakiinteistön kunnostustöihin vuosina 2005 ja 2006 maa- ja metsätalousministeriön myöntämää tukea yli 80 000 euroa.

Kaupungin talousarviossa 2006 investointiosan yhteistyöhankkeet -kohdassa on 90 000 euron varaus P:n ravi- ja vapaa-aikakeskuksen kunnostustöihin vuonna 2006. Kaupunginhallitus päättää erikseen toteuttamiskohteista ja -tavasta.

Kaupungin etu valtakunnallisen näkyvyyden suhteen, markkinoinnillisesti ja myös elinkeinopoliittisesti on, että P:n ravikeskus pääsee raviratana alueelliseksi keskusradaksi. Hevosala on myös yritystoimintaa, joka työllistää suoraan tai välillisesti. Tästä syystä kaupungin toimenpitein tulisi edistää P:n pääsemistä keskusradaksi. Ongelmana on ainoastaan paikallista Hippos ry:tä/ Kiinteistö Oy P:tä rasittava vanha taseessa oleva ja kiinnitetty vajaan 450 000 euron velka. Paikallisen Hippos ry:n toiminta sen sijaan on taloudellisesti tasapainoista siten, että velkaa pystytään maksuaikataulun puitteissa lyhentämään.

Ratkaisu tilanteeseen olisi se, että kaupungin omistama osakeyhtiö ostaisi paikalliselta Hippos ry:ltä raviratakiinteistöt, noin 14,5 hehtaaria rakennuksineen, omistavan Kiinteistö Oy P:n osakkeet kiinteistöihin kohdistuvasta tai vakuutena olevasta velkamäärästä eli enintään 450 000 euron kauppahinnasta. Kaupungin omistama osakeyhtiö rahoittaa osakekaupan kokonaisuudessaan pankkilainalla, jonka vakuudeksi riittää pelkkä voimassa oleva kiinnitys raviratakiinteistöön. Paikallinen Hippos ry vuokraa raviratakiinteistön käyttöönsä sellaisella vuosivuokralla, että laina voidaan maksaa pois 18 vuoden aikana. Lisäksi vuokraaja huolehtii kaikista raviratakiinteistön käyttö-, ylläpito- ja kunnostustöistä.

Kaupunginjohtajan päätösehdotuksen mukaan:

1. Kaupunginhallitus antaa kaupungin omistamalle osakeyhtiölle tehtäväksi hankkia paikalliselta Hippos ry:ltä omistukseensa P:n raviratakiinteistön maa-alueet ja rakennukset omistavan Kiinteistö Oy P:n osakkeet enintään 450 000 euron kokonaiskauppahinnasta.

2. Kaupunginhallitus edellyttää, että edellä mainittu kauppahinta kokonaisuudessaan ja mahdolliset varainsiirtoverot rahoitetaan otettavalla pankkilainalla ja että lainan vakuutena käytetään joko hankittavaan kohteeseen kohdistuvaa kiinteistökiinnitystä taikka kohteen omistamiseen ja hallintaan oikeuttavia osakkeita.

3. Kaupunginhallitus edellyttää kaupungin omistaman osakeyhtiön laativan vähintään 18 vuoden vuokrasopimuksen, jolla paikallinen Hippos ry vuokraa edellä mainitun kohteen sellaisella vuosivuokralla, että se kattaa kokonaisuudessaan lainanhoitokulut sekä kaikki muut omistajayhtiön kulut. Lisäksi vuokrasopimuksessa tulee edellyttää paikallisen Hippos ry:n omalla kustannuksellaan ja toiminnallaan suorittavan kaikki edellä mainitun kiinteistön käyttöön, huoltoon, ylläpitämiseen, korjauskunnostamiseen ynnä muuhun sellaiseen liittyvät työt ja asiat.

4. Kaupunginhallitus edellyttää, että X:n kaupunki konserniohjauksellaan, kaupungin omistama osakeyhtiö omistamisellaan ja paikallinen Hippos ry kiinteistöllä tapahtuvalla toiminnallaan pyrkivät yhdessä aktiivisesti ja yhteisymmärryksessä kehittämään ja laajentamaan edellä mainitun kiinteistön käyttöä erityisesti ravi- ja vapaa-aikakeskuksen suuntaan ja yhä valtakunnallisemmaksi.

5. Kaupunginhallitus päättää osaltaan, että kaikki tähän kokonaisuuteen liittyvät toimenpiteet ja neuvottelut sekä kaupungin omistaman osakeyhtiön, paikallisen Hippos ry:n ja Kiinteistö Oy P:n päätökset on tehtävä sitovasti huhtikuun 2006 aikana.

6. Kaupunginhallitus ehdottaa, että valtuusto hyväksyy omalta osaltaan 1. - 5. kohdissa tarkoitetun omistajapoliittisen ratkaisun.

7. Kaupunginhallitus panee tämän päätöksensä kaikilta osin täytäntöön välittömästi sen jälkeen, kun valtuusto on omalta osaltaan hyväksynyt tämän omistajapoliittisen ratkaisun.

Kaupunginhallitus oli 20.3.2006 päättänyt jättää asian pöydälle lisäharkintaa varten.

Kaupunginhallitus on 27.3.2006 (§ 110) äänestyksen jälkeen hyväksynyt kaupunginjohtajan ehdotuksen, joka on ollut sama kuin kokouksessa 20.3.2006 (§ 101).

X:n kaupunginvaltuuston valituksenalainen päätös

Kaupunginvaltuusto on 3.4.2006 (10 §) äänestyksen jälkeen päättänyt omalta osaltaan hyväksyä kaupunginhallituksen päätöksen 1. - 5. kohdissa tarkoitetun omistajapoliittisen ratkaisun.

Samalla on hyväksytty yksimielisesti valtuutettu J:n esittämä ponsilausuma, jonka mukaan kaupungin omistaman osakeyhtiön tulee varmistua siitä, että edellä tarkoitettu 450 000 euron kauppahinta riittää kattamaan kaikkien P:n ravirata-alueella nykyisin toimivien yhteisöjen lainat ja mahdolliset muut maksuvelvoitteet. Yhtiön tulee kauppahinnan maksaessaan saada haltuunsa kaikki Kiinteistö Oy P:n ja muiden P:n ravirata-alueella nykyisin toimivien yhteisöjen lainojen ja mahdollisten muiden maksuvelvoitteiden vakuudeksi kiinteistökiinnityksen perusteella luovutetut panttikirjat ja niiden vakuudeksi annetut muut mahdolliset sitoumukset sekä Kiinteistö Oy P:n osakkeet rasitteettomina.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

K on X:n kaupunginvaltuuston päätöksestä Hämeenlinnan hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut, että kaupunginvaltuuston päätös lainvastaisena kumotaan ja päätöksen täytäntöönpano kielletään.

Päätöksellä hyväksytty yksityistä raviratatoimintaa tukeva kaupungille taloudellisesti erittäin riskialtis järjestely ei kuulu kaupungin toimialaan ja on kaupunkilaisten edun vastainen. Kaupungin omistamalla osakeyhtiöllä on jo ennestään suuret velkavastuut ja yhtiö toimii käytännössä huomattavasti tappiollisemmin kuin mitä kirjanpito osoittaa. Kaupunki on jo aikaisemmin tukenut raviratatoimintaa huomattavilla summilla ja rakentanut paikalle tieyhteydet ja kunnallistekniikan, mikä voidaan katsoa lailliseksi ja kaupungin toimialaan kuuluvaksi toiminnaksi. Ei ole myöskään selvitetty, mistä järjestelyn perusteena oleva 450 000 euron velka on aiheutunut ja miksi sitä ei ole kannattavaksi vakuutetusta raviratatoiminnasta huolimatta pystytty hoitamaan. Myös kaupunginvaltuuston päätös 14.11.2005, jolla P:n alueen kunnostusrahoitus on muutettu lainaksi konkurssikypsälle paikalliselle Hippokselle on lainvastainen. Kaupungin toimialaan ei muutoinkaan voi kuulua eläinrääkkäykseen verrattavan raviratatoiminnan tukeminen. Myös raviradan näkyvyys- ja mainosarvo kaupungille on vähintäänkin kyseenalainen ja kerran kesässä järjestettävien kuninkuusravien käyttäminen perusteena päätökselle kestämätön tilanteessa, jossa kaupungissa on huomattava työttömyys ja kaupunki heikentää koko ajan lakisääteisiä peruspalveluja. Kaupunki on aikaisemminkin jatkuvasti tukenut raviratatoimintaa. Mikäli raviratatoiminta alueella loppuu, sen rakennuskannan arvo romahtaa eikä kaupungilla ole käyttöä alueelle. Kaupungilla on asumiskäyttöön ja teolliseen toimintaan sopivia alueita jo ennestään ylen määrin. Myös raviradan työllistävä vaikutus on minimaallinen ja päätöksen perustelua sillä voidaan suhteessa päätöksestä aiheutuviin taloudellisiin riskeihin pitää perusteettomana. Ainoa oikea tapa raviratatoiminnan tukemiseen on se, että taloudellisesti hyvin menestyvä emojärjestö Suomen Hippos ry tukee paikallista Hippos ry:tä vastineeksi sen maksamista melkoisista jäsenmaksuista.

Kaupunginhallitus on myös esittäessään paikkaansa pitämättömän tiedon, jonka mukaan Suomen Hippos ry on luokittelemassa uudelleen Suomen raviratoja, antanut valtuustolle asian valmistelua koskevaa virheellistä tietoa.

X:n kaupunginhallitus on valtuuston puolesta antanut valituksen johdosta lausunnon ja esittänyt muun muassa K:n valituksen hylkäämistä. Kiinteistö Oy P:n osakkeiden osto ei lisää kaupungin omistaman osakeyhtiön velkaantumista, koska osakkeiden kauppasumma aiotaan maksaa edellisvuosien liiketoiminnan voittovaroin. Työllisyyttä turvaavan elinkeinotoiminnan edistäminen on kuntalaissa tarkoitettua kaupungin toimintaa ja yhtiö huolehtii osaltaan näistä tehtävistä auttaen kaupunkia turvaamaan nykyisiä ja luomaan uusia työpaikkoja. Myös yhtiön kirjanpito on aina hoidettu säännösten ja määräysten mukaisesti ja yhtiö on antanut tilinpäätöksessään yhtiön taloudellisesta tilanteesta oikeat ja riittävät tiedot. Raviratatoiminta on kasvanut valtakunnassa vuosittain viimeisimmän 10 vuoden ajan. Kaupunki voi perustellusti arvioida yhtiön selviytyvän osakkeiden hankintaan liittyvistä taloudellisista velvoitteistaan, vaikka valituksessa sitä epäillään. P:n ravikeskus, jossa on järjestetty raveja jo 1940-luvulta lähtien on muualla Suomessa yksi X:n kaupungin tunnetuimmista kohteista, ja rata on Suomen vanhin samalla paikalla yhtäjaksoisesti toiminut ravirata ja samalla yksi Suomen pääraviradoista. Paikallisen Hippos ry:n palveluksessa työskentelee vakituisesti toiminnanjohtaja ja neljä muuta työntekijää ja jokaisena ravipäivänä eri tehtävissä noin 100 toimihenkilöä. Vuonna 2005 radalla ajettiin 26 ravikilpailua, joista kaksi oli valtakunnallisia V75-lähtöjä. Lisäksi radalla järjestetään harjoitusraveja ja muitakin tapahtumia. P:n alueella sijaitsee myös Suomen suurin ravivalmennuskeskus.

Joensuussa, Mikkelissä, Rovaniemellä, Seinäjoella ja Turussa sijaitsevat raviratakiinteistöt ovat kaupungin omistamia. Tampereen kaupunki omistaa Ylöjärvellä sijaitsevan Teivon raviradan alueen. Kaupungin käsityksen mukaan nämä kaupungit ovat arvioineet raviratakiinteistöjen omistuksen hankkimisen itselleen tärkeäksi toimenpiteeksi samoin perustein kuin X:n kaupunki antoi omistamalleen yhtiölle asiaa koskevia ohjeita. Kaupungin omistaman osakeyhtiön ja paikallisen Hippos ry:n on määrä sopia menettelytavasta, jonka mukaan paikallinen Hippos ry rahoittaa valtuuston päätöksessä tarkoitetun 450 000 euron suuruisen lainan hoitokustannukset. Kaupungin omistama osakeyhtiö hankkii omistukseensa Kiinteistö Oy P:n osakkeet, mutta sen ei ole tarkoitus ottaa kyseistä lainaa omiin nimiinsä. Kiinteistö Oy P on lainan ainoa maksuvelvollinen. Rahoituslaitoksen kanssa neuvotellun vakuusjärjestelyn mukaisesti lainan vakuutena on Kiinteistö Oy P:n omistamaan raviratakiinteistöön vahvistettu kiinnitys. Eri osapuolten välisten sopimusten yksityiskohdat ovat valmisteilla.

K on antanut vastaselityksen.

Hämeenlinnan hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt muun ohella K:n X:n kaupunginvaltuuston päätöksestä tekemän valituksen täytäntöönpanon kieltoa koskevine vaatimuksineen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Asian valmistelu

Kuntalain 23 §:n 1 momentin mukaan kunnanhallitus vastaa muun ohella valtuuston päätösten valmistelusta.

Kuntalain 53 §:n mukaan kunnanhallituksen on valmisteltava valtuustossa käsiteltävät asiat lukuun ottamatta asioita, jotka koskevat valtuuston toiminnan sisäistä järjestelyä taikka jotka 22 §:ssä tarkoitettu tilapäinen valiokunta tai 71 §:ssä tarkoitettu tarkastuslautakunta on valmistellut.

Valtuustossa päätettävien asioiden valmisteluun kuuluu asian ratkaisuun vaikuttavien seikkojen selvittäminen ja ratkaisuehdotuksen tekeminen.

Valtuuston tehtävänä on harkita, onko suoritettu valmistelu ollut riittävää ja onko valtuustolla ollut käytettävissään asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot vai onko asia syytä palauttaa kaupunginhallitukselle uudelleen valmisteltavaksi.

Näin ollen valtuusto on voinut harkintansa mukaan tehdä päätöksen käytettävissä olleilla tiedoilla ilman, että asiassa on hankittu tarkempia selvityksiä siitä, mistä Kiinteistö Oy P:n 450 000 euron laina on aiheutunut ja miksi lainapääomaa ei ole maksettu takaisin, kaupungin omistaman osakeyhtiön tai paikallisen Hippos ry:n taloudellisesta tilanteesta.

K on todennut, että kaupunginhallitus on asiaa valmistellessaan antanut valtuustolle virheellistä tietoa koskien meneillään olevaa Suomen raviratojen luokitusta.

Kaupunginhallitus on valtuuston puolesta antamassaan lausunnossa todennut, että kaupunginhallituksen valtuustolle rataluokituksen osalta antamat tiedot pitivät paikkaansa. Suomen Hippos ry:n toiminnanjohtaja selosti näitä seikkoja kaupungin ja paikallisen Hippos ry:n edustajille.

Asiassa ei edellä todetun perusteella ilmene, että valtuustolle olisi annettu virheellistä tietoa raviratojen luokitushankkeen vireilläolosta.

Valtuuston päätös ei ole syntynyt valmisteluvirheen perusteella virheellisessä järjestyksessä.

Valtuuston päätöksen lainmukaisuus

Valtuusto on päätöksellään 3.4.2006 (10 §) hyväksynyt omistajapoliittisen ratkaisun, jossa päätöksestä tarkemmin ilmenevin tavoin kaupungin omistama osakeyhtiö hankkii omistukseensa paikalliselta Hippos ry:ltä P:n raviratakiinteistön maa-alueet ja rakennukset omistavan Kiinteistö Oy P:n osakkeet enintään 450 000 euron kokonaiskauppahinnasta rahoittaen kauppahinnan ja mahdolliset varainsiirtoverot pankkilainalla ja paikallinen Hippos ry vuokraa alueen edelleen osakeyhtiöltä.

Kaupungin omistaman osakeyhtiön toimialana on omistaa ja vuokraoikeuden nojalla hallita sekä rakentaa ja ylläpitää kiinteistöjä, rakennuksia, rakennelmia, huoneistoja ja osakkeita ja luovuttaa niitä kauppaa, teollisuutta, ravi- ja ratsastustoimintaa sekä kulttuuri- ja muuta palvelutoimintaa harjoittavien yritysten, yhteisöjen ja julkisyhteisöjen käyttöön.

Kun otetaan huomioon kaupungin omistaman osakeyhtiön toimiala, P:n raviradan merkitys X:n kaupungin elinkeinopolitiikalle matkailua ja kaupungin tunnettavuutta lisäävänä tekijänä sekä myös sen välittömästi tai välillisesti työllistävä vaikutus valituksenalaisessa päätöksessä tarkoitetun omistajapoliittisen ratkaisun hyväksymisen on katsottava kuuluneen kaupungin toimialaan. Toisaalta kunnalla tai sen omistavalla osakeyhtiöllä on muutoinkin oikeus hankkia omistukseensa maa-alueita niiden vuokraamiseksi yksityisille henkilöille tai yhteisöille kunnan toimialaan kuuluvana tehtävänä. Valtuusto ei siten ole asiasta päättäessään käyttänyt harkintavaltaansa muuhun kuin mihin se on ollut käytettävissä tai mennyt toimivaltaansa ulommaksi.

Asiaa koskevat yksityisoikeudelliset sopimukset tehdään erikseen.

Kysymys siitä, onko kyseinen omistajapoliittinen ratkaisu tullut hyväksyä kaupungin taloudellinen tilanne ja muut resurssitarpeet huomioon ottaen, on tarkoituksenmukaisuuskysymys, johon ei voi hakea muutosta kunnallisvalituksin.

Mitä tulee K:n valituksessa esitettyyn väitteeseen kaupunginvaltuuston päätöksen 14.11.2005 lainvastaisuudesta, niin tuohon päätökseen on voinut hakea muutosta erikseen.

Valituksenalainen päätös ei ole valituksissa esitetyillä perusteilla kuntalain 90 §:ssä tarkoitetuin tavoin virheellisessä järjestyksessä syntynyt tai lainvastainen.

Sovellettuina oikeusohjeina hallinto-oikeus on maininnut kuntalain 2, 23, 53 ja 90 §:n.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

K on valituksessaan vaatinut, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös ja X:n kaupunginvaltuuston päätös kumotaan, koska valtuuston päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, valtuusto on ylittänyt toimivaltansa ja päätös on muuten lainvastainen. Lisäksi hän on vaatinut, että hallinto-oikeuden perimä oikeudenkäyntimaksu 82 euroa palautetaan hänelle ja että häneltä ei peritä oikeudenkäyntimaksua korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

K on valituksensa perusteluissa hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa lausuttuun viitaten lisäksi todennut, että kuntalain 13 §:n 2 momentin 5 kohdan mukaan kunnanvaltuuston tulee päättää kunnan liikelaitokselle asetettavista toiminnallisista ja taloudellisista tavoitteista. Valtuusto on kuitenkin päätöksellään siirtänyt toimivallan sopimuksen teosta omistamalleen osakeyhtiölle, jolloin se ei voi vaikuttaa sen tekemän lopullisen sopimuksen sisältöön. Kuntalain 14 §:n sallima toimivallan siirto ei voi tulla kyseeseen, koska kyseessä on nimenomaan kuntalain valtuustolle määräämä tehtävä, jota ei voi siirtää. Kyseessä on taloudellisesti mittava ja pitkäaikainen sopimus, joten sen lopullisesta muodosta voi päättää vain kaupunginvaltuusto.

Kaupunginhallitus on hallinto-oikeuden päätöksen mukaan lausunnoissaan todennut, ettei Kiinteistö Oy P:n osakkeiden osto lisää kaupungin omistaman osakeyhtiön velkaa, koska osakkeiden kauppasumma aiotaan maksaa edellisvuosien liiketoiminnan voittovaroin. Kaupunginvaltuusto on 3.4.2006 kuitenkin hyväksynyt osaltaan kaupunginhallituksen hyväksymän kaupunginjohtajan päätösehdotuksen kohdissa 1-5 tarkoitetun omistajapoliittisen ratkaisun, jonka kohdassa 2 nimen- omaan esitetään, että kauppahinta ja mahdolliset varainsiirrot rahoitetaan pankkilainalla. Voidaan kysyä, mistä kaupungin omistamalle osakeyhtiölle on yhtäkkiä valtuuston kyseisen päätöksenteon ja muutoksenhaun välisenä aikana ilmestynyt varoja, joilla kysymyksessä oleva kauppa pystytään rahoittamaan niin, ettei se lisää jo ennestään kriittisesti velkaisen kaupungin ja kysymyksessä olevan osakeyhtiön velkaa entisestään. Hallinto-oikeudelle toimitetun valituksen liitteissä olleissa osakeyhtiön taseissa ei tällaisia varoja esiintynyt, vaan yhtiöllä oli reippaasti velkavastuita.

Hallinto-oikeus on jättänyt käsittelemättä X:n kaupunginvaltuuston 14.11.2005 tekemän päätöksen väitetyn lainvastaisuuden. Päätöksellään kaupunginvaltuusto päätti muuttaa jo myönnetyn P:n alueen 60 000 euron suuruisen kunnostusrahoituksen samaa summaa vastaavaksi lainaksi paikalliselle Hippokselle, jotta tämä saisi kunnostustöiden omavastuuosuuden rahoitetuksi. Hallinto-oikeus perusteli huomiotta jättämistä sillä, että kyseisestä päätöksestä olisi voinut valittaa erikseen. Kyseisen asian esiin tuominen on kokonaisuuden kannalta kuitenkin tärkeää, jotta tulisi selvästi ilmi, millaisen yrityksen kanssa X:n kaupunki omistamansa osakeyhtiön kautta on asioimassa. Paikalliseen Hippokseen on vuosien varrella pumpattu erittäin suuret rahavirrat ja siitä huolimatta se on velkaantunut suoritustilaan, sillä tämä olisi ollut seurauksena ilman kaupunginvaltuuston ostopäätöstä.

Kaupungin omistamassa osakeyhtiössä sekä paikallisessa Hippos ry:ssä ja siihen liittyen Kiinteistö Oy P:ssä tulisikin suorittaa erityistilintarkastus, jossa selviää se, mitä varain- tai omaisuudensiirtoja mahdollisesti on tehty kaupungin omistaman osakeyhtiön äkkiä parantuneelle rahatilanteelle. Samalla selviää myös se, ettei paikallinen Hippos ole kaupungin esittämä toiminnallisesti kannattava yritys, jolla kaupungin vakuuttelun mukaan olisi kykyä maksaa toiminta- ja investointikulunsa ja lisäksi lyhentää kaupasta syntynyttä velkaa lähes 20 vuoden ajan.

Raviratojen uudesta luokituksesta ei myöskään ole kuulunut mitään sen jälkeen, kun sitä oli käyty selvittämässä Suomen Hippoksen toimesta X:n kaupungin edustajille. Kyseessä oli yksiselitteinen vauhdittamiskeino kaupungin päätöksentekoelimissä vireillä olleelle P:n alueen ostohankkeelle.

Kaupunginvaltuusto on ylittänyt toimivaltansa ja käyttänyt väärin harkintavaltaansa supistaessaan lakisääteisiä peruspalveluja ja samanaikaisesti velkaannuttanut kaupunkia entisestään sijoittaessaan kaupungin varoja kohtuuttomasti yksityisen harrastus- ja pelitoiminnan tukemiseen.

Ravipäivinä yritys työllistää noin 100 henkilöä, kuten kaupunki on itse todennut. Kaupunki jättää kuitenkin mainitsematta, että valtaosa tästä joukosta on vapaaehtoistyövoimaa. Tuloksen tekeminen yrityksessä vapaaehtoisvoimin ei ole kaupungin ilmoittamaa toiminnallisesti kannattavaa yritystoimintaa, joka lisäksi vielä pystyisi hoitamaan velkojaan.

Hallinto-oikeus hyväksyi kaupungin selvityksistä tosiasioina pelkkinä toteamuksina esitetyt asiat ilman todellista esimerkiksi asiakirjafaktaa, kun taas hallintoalamaisen asiakirjoilla todistetut tiedot ohitettiin merkityksettöminä. Hallinto-oikeus ei käyttänyt sille kuuluvaa selonottovelvoitetta kummankaan osapuolen esittämistä asioista, ja päätös oli muutoksenhakijalle mahdollisimman epäedullinen.

Koska kunnallisesta päätöksenteosta valittamisen mahdollisuus kuuluu perusoikeuksiin, hallinto-oikeuden perimä oikeudenkäyntimaksu tulee palauttaa K:lle ja korkeimman hallinto-oikeuden tulee jättää oikeudenkäyntimaksu perimättä.

Selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

X:n kaupunginhallitus on antanut selityksen.

K on antanut vastaselityksen, jossa on muun muassa todettu, että kaupunginvaltuuston päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, koska päätöksentekoon valtuustossa on esteellisenä osallistunut kaupungin omistaman osakeyhtiön hallituksen jäseniä.

K on toimittanut vielä lisäselvitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki K:n vaatimuksia hallinto-oikeudessa perityn oikeudenkäyntimaksun palauttamisesta ja erityistilintarkastuksen suorittamisesta.

2. Korkein hallinto-oikeus kumoaa ja poistaa Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksen ja jättää K:n valituksen tutkimatta.

Perustelut

1. Tutkimatta jätettävät vaatimukset

Hallinto-oikeudessa perityn oikeudenkäyntimaksun palauttaminen

Niiden vaatimusten ratkaiseminen, jotka koskevat hallinto-oikeuden päätöksestä määrättyä oikeudenkäyntimaksua, ei ottaen huomioon tuomioistuinten ja eräiden oikeushallintoviranomaisten suoritteista perittävistä maksuista annetun lain (701/1993) 10 §:n säännökset kuulu korkeimman hallinto-oikeuden ensiasteen toimivaltaan. Tämän vuoksi K:n vaatimus hallinto-oikeuden päätöksestä perityn oikeudenkäyntimaksun palauttamisesta on jätettävä tutkimatta.

Vaatimus erityistilintarkastuksen suorittamisesta

Erityistilintarkastuksen suorittamista kaupungin omistamassa osakeyhtiössä sekä paikallisessa Hippos ry:ssä ja siihen liittyen Kiinteistö Oy P:ssä koskevan vaatimuksen tutkiminen ei kuulu korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 2 §:n 1 momentin perusteella korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan.

2. Asian muu oikeudellinen arviointi

X:n kaupunginhallitus on 27.3.2006 tekemällään päätöksellä antanut kaupungin kokonaan omistamalle osakeyhtiölle tehtäväksi hankkia yhtiön omistukseen paikalliselta Hippos ry:ltä P:n raviratakiinteistön maa-alueet ja rakennukset omistavan Kiinteistö Oy P:n osakkeet.

Kaupunginhallituksen päätöksessä on määritelty enimmäiskauppahinta ja asetettu kaupan toteuttamiselle määrättyjä muita edellytyksiä. Kaupunginvaltuusto on valituksenalaisella päätöksellään omalta osaltaan hyväksynyt kaupunginhallituksen päätöksessä tarkoitetun omistajapoliittisen ratkaisun.

Kuntalain 23 §:n 2 momentin mukaan kunnanhallitus tai johtosäännössä määrätty kunnan muu viranomainen antaa tarvittaessa ohjeita kuntaa eri yhteisöjen, laitosten ja säätiöiden hallintoelimissä edustaville henkilöille kunnan kannan ottamisesta käsiteltäviin asioihin. Päätös tällaisen noudatettavaksi tarkoitetun toimintaohjeen antamisesta kaupunkia edustavalle viranhaltijalle on vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan valituskelpoinen ratkaisu.

Kaupunginvaltuuston päätös sisältää kaupungin osakeyhtiölle omistajana antaman ohjauksen Kiinteistö Oy P:n osakkeiden hankkimisesta yhtiön omistukseen. Valtuusto on omalta osaltaan myös edellyttänyt tällaisen kaupan tekemistä. Valtuuston päätöksellä ei kuitenkaan ole voitu oikeudellisesti sitovalla tavalla määrätä kunnan hallinnosta erillisen yksityisoikeudellisen osakeyhtiön toiminnasta. Valtuuston päätös ei siten sisällä sellaista kunnan edustajalle annettua toimintaohjetta kunnan kannan ottamisesta kysymyksessä olevaan osakkeiden hankkimista koskevaan asiaan, jota kuntalain 23 §:n 2 momentissa tarkoitetaan. Valtuuston päätöksellä ei myöskään ole miltään osin päätetty kunnan omien varojen käyttämisestä. Näillä perusteilla kaupunginvaltuuston päätös koskee kuntalain 91 §:n tarkoittamalla tavalla vain valmistelua, eikä päätöksestä sen vuoksi saa tehdä kunnallisvalitusta. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja poistettava ja K:n kaupunginvaltuuston päätöksestä tekemä valitus jätettävä tutkimatta.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Rihto, Irma Telivuo, Anne E. Niemi, Sakari Vanhala ja Heikki Harjula. Asian esittelijä Riitta Kreula.

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Ahti Rihton äänestyslausunto:

"1. Mitä tulee K:n vaatimuksiin hallinto-oikeudessa perityn oikeudenkäyntimaksun palauttamisesta ja erityistilintarkastuksen suorittamisesta, olen samalla kannalla kuin enemmistö.

2. Olen muuten tutkinut asian. Hylkään valituksen enkä muuta hallinto-oikeuden päätöstä.

Perustelut

Kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset, asiassa saatu selvitys sekä Hämeenlinnan hallinto-oikeuden ratkaisu ja sen perustelut, hallinto-oikeuden päätöstä ei ole syytä muuttaa."