KHO:2007:86

Ympäristölupa - Ympäristönsuojelulaki - Lämpökeskus - Ympäristöluvan edellytykset - Sijoituspaikka - Kaavoitus - Asemakaavan vastaisuus - Kattilan sijoittaminen - Toiminnan muuttaminen - Maankäyttö- ja rakennuslaki - Luvan tarve

Ympäristölupaa oli haettu uuden 44,4 MW:n raskasta polttoöljyä käyttävän kattilan sijoittamiseen vuonna 1973 vahvistetussa asemakaavassa sairaaloiden ja muiden sosiaalista toimintaa palvelevien rakennusten korttelialueeksi (YS) varatulle alueelle. Kattila tuli sijoitettavaksi vanhaan, alun perin korttelissa olevan sairaalan tarpeisiin rakennettuun lämpökeskusrakennukseen. Kattilan sijoittaminen ei edellyttänyt lämpökeskusrakennuksen laajentamista tai uuden savupiipun rakentamista. Lämpökeskusrakennus sijaitsi noin 100 metrin etäisyydellä keskussairaalasta, noin 250 metrin etäisyydellä lähimmistä asunnoista ja 250-800 metrin etäisyydellä terveyskeskuksesta, palvelukodista, kolmesta päiväkodista ja vanhusten palvelukeskuksesta.

Kattilan sijoittamiseen lämpökeskusrakennukseen ei ollut maankäyttö- ja rakennuslain lupajärjestelmästä johtuvaa estettä. Uuden kattilan sijoittaminen vanhaan lämpökeskusrakennukseen ei siten ollut luvan myöntämisen edellytyksiä koskevan ympäristönsuojelulain 42 §:n 2 momentin ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetuin tavoin asemakaavan vastaista.

Asemakaavan oikeusvaikutuksia koskeva maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 2 momentti oli kuitenkin tarkoitettu sovellettavaksi myös niissä tapauksissa, joissa asemakaavasta ei aiheutunut maankäyttö- ja rakennuslain lupajärjestelmän kautta vaikuttavaa estettä hankkeen toteuttamiselle. Vastaavasti sijoituspaikan valintaa koskeva ympäristönsuojelulain 6 §:n 2 momentin 2 kohta edellytti, että alueen asemakaavassa osoitettu käyttötarkoitus otettiin huomioon siinäkin tapauksessa, ettei maankäyttö- ja rakennuslain lupajärjestelmä sinänsä ollut esteenä luvan myöntämiselle.

Kun otettiin huomioon toiminnan laajentamisesta aiheutuvien haitallisten ympäristövaikutusten lisääntyminen sekä YS-kortteliin ja lähialueille osoitettujen alueiden asemakaavan mukainen nykyinen käyttö, lämpökeskusrakennus ei soveltunut ympäristönsuojelulain 42 §:n 2 momentin toisessa virkkeessä ja 6 §:n 2 momentissa tarkoitetuin tavoin uuden 44,4 MW:n raskasta polttoöljyä käyttävän kattilan sijoituspaikaksi.

Ympäristönsuojelulaki 6 § ja 42 § 2 mom.
Maankäyttö- ja rakennuslaki 58 § 2 mom.

Ks. myös KHO:2007:36.

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeuden päätös 28.8.2006 nro 06/0254/4

1. Länsi-Suomen ympäristökeskuksen ratkaisu

Länsi-Suomen ympäristökeskus on päätöksellään 6.4.2005 dn:o LSU-2003-Y-969 (111) myöntänyt A Oy:lle ympäristöluvan Seinäjoella Hanneksenrinteessä Huhtalan kaupunginosan 28. korttelissa olevan keskussairaalan lämpökeskuksen toiminnalle sen nykyisessä laajuudessa. Ympäristökeskus on, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt ympäristölupahakemuksen uuden polttoaineteholtaan 44,4 MW:n raskasta polttoöljyä käyttävän kattilan sijoittamiseen mainittuun lämpökeskukseen.

Ympäristökeskus on perustellut ratkaisuaan siltä osin kuin hakemus on osittain hylätty seuraavasti:

–------

Ympäristökeskus ei myönnä A Oy:lle lupaa laajentaa keskussairaalan lämpökeskusta uudella 44,4 MW:n raskasta polttoöljyä käyttävällä kattilalaitoksella. Ympäristökeskus katsoo, että keskussairaalan lämpökeskuksen sijainti asemakaavassa YS-merkinnällä varustetulla alueella ei mahdollista lämpökeskuksen laajentamista lupahakemuksen mukaisesti.

Kaavamääräyksessä kyseinen korttelialue on tarkennettu sairaaloiden ja muiden sosiaalista toimintaa palvelevien rakennusten korttelialueeksi. Lämpökeskuksen lämmöntuotantokapasiteetti on ennen laajennusta noin 60 MW ja höyryntuotantoteho 9,5 MW.

Lämpökeskuksen nykyisellä 44,4 MW:n kuumavesikattilalla on tuotettu Seinäjoen kaupungille kaukolämpöä. Kattilaa on käytetty vara- ja huipputehokattilana. Kattilan nykyiseen käyttöön haetaan muutosta siten, että kattila olisi peruskuormakattila, jota käytetään koko vuoden (8 760 tuntia). Myös uusi 44,4 MW:n kattila olisi tarkoitettu Seinäjoen kaupungin kaukolämmön tuotantoon ja senkin käyttöaika olisi ympäri vuoden. Ympäristökeskus katsoo, että haettu toiminnan muutos ja lämpökeskuksen laajentaminen ovat voimassa olevan asemakaavan vastaisia.

Keskussairaalan lämpökeskus sijaitsee etelä-pohjoissuunnassa kulkevassa rinteessä. Lännessä rinteen yläpuolella on Etelä-Pohjanmaan keskussairaala ja idässä rinteen alapuolella on Törnävän sairaala. Keskussairaalan lämpökeskus on alun perin perustettu tuottamaan lämpöä ja höyryä keskussairaalalle, ei koko Seinäjoen kaupungille. A Oy:n olisi tullut tarkastella vaihtoehtoisia sijoituspaikkoja Seinäjoen kaupungin kaukolämmön tuotantoon ympäristönsuojelulain 6 §:n mukaisesti.

Lämpökeskus ja sen raskaan polttoöljyn säiliö muodostavat selkeän onnettomuusriskin. Mahdollisessa onnettomuustilanteessa, kuten raskaan polttoöljyn säiliöpalossa, tulisi kyetä kahdessa tunnissa evakuoimaan alue 250 metrin säteellä lämpökeskuksesta sekä lähiympäristön asukkaat ja muun muassa keskussairaalan potilaat. Pääosa keskussairaalaa sijaitsee alle 250 metrin etäisyydellä säiliöstä. Sairaalan lähimpien osastojen etäisyys säiliöstä on nykyisin noin 120 metriä ja sairaalan laajennuksen jälkeen alle 110 metriä.

Raskasöljysäiliön (2 200 m³) mahdollinen tulipalo voisi aiheuttaa niin voimakkaan palokuorman, että se ei olisi hallittavissa, vaan säiliö palaisi loppuun. Säiliössä on nykyisin pidetty noin 500 kuutiometriä raskasta öljyä. Lämpökeskuksen laajennus lisäisi tarvetta varastoida säiliössä nykyistä suurempi määrä raskasta öljyä lisäten siten onnettomuustilanteessa palokuormaa ja palamisen aiheuttamaa savukaasupäästöä ilmaan, mikä muodostaisi merkittävän terveysriskin keskussairaalan potilaille.

Alueella on vireillä asemakaavan muutos keskussairaalan laajennuksen vuoksi. Asemakaavan muutosaikataulua selvitettäessä on ilmennyt, että kaavamuutos ei valmistuisi vuoden 2005 aikana.

Lupahakemuksen mukaisen toiminnan aiheuttamat laskennalliset hiukkaspäästöt olisivat suuruusluokkaa 145 tonnia vuodessa hakemuksessa käytettyjen lähtötietojen mukaisesti laskettuina. Kun laitoksen hiukkaspäästöt ovat nykyisin alle 3 tonnia, olisi kyseessä erittäin merkittävä päästöjen lisääntyminen. Ilmatieteen laitoksen leviämismallilaskelmien mukaan suurin laskeuma kohdistuisi keskussairaalan alueelle. Vaikka savukaasujen leviämislaskelmien mukaan päästöistä aiheutuvat leijumapitoisuudet eivät yllä lähellekään raja-arvoja, ympäristökeskus katsoo, että päästöjen näin merkittävä lisääminen sairaalaympäristössä voi aiheuttaa kohtuutonta rasitusta ja terveyshaittaa varsinkin, kun otetaan huomioon, että keskussairaalassa hoidetaan myös hengitysvaikeuksista ja astmasta kärsiviä potilaita. Hiukkaspäästöjen monikymmenkertainen lisääminen voisi aiheuttaa merkittävää haittaa keskussairaalan toiminnalle.

Hakemuksen vireillä ollessa on ilmennyt, että keskussairaalaa ollaan laajentamassa siten, että laajennusosa suuntautuu suoraan lämpökeskusta kohti. Laajennusosan etäisyys lämpökeskuksesta on alle 80 metriä ja raskasöljysäiliöstä noin 110 metriä.

–-----

2. Asian käsittely Vaasan hallinto-oikeudessa

2.1. Valitus ja lausunnot hallinto-oikeudessa

A Oy on valituksessaan vaatinut, että Länsi-Suomen ympäristökeskuksen päätös kumotaan siltä osin kuin ympäristökeskus on hylännyt yhtiön hakemuksen. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että ympäristökeskus velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut.

Vaatimustensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Lämpökeskus sijaitsee 13.2.1973 vahvistetun asemakaavan mukaisella sairaaloiden ja muiden sosiaalista toimintaa palvelevien rakennusten korttelialueella. Tontille n:o 5 on rakennettu lämpökeskusrakennus, jossa alun perin oli Seinäjoen keskussairaalan, Törnävän sairaalan ja Seinäjoen keskuspesulan energiantarpeita palvelevia lämmön- ja höyryntuotantolaitteita. Alueen käyttöhistoria huomioon ottaen asemakaava sallii uuden kattilan rakentamisen olemassa olevaan lämpökeskusrakennukseen.

Hallituksen esityksen 84/1999 vp mukaan asemakaavan vastaisuudella ei voida perustella luvan epäämistä, jos toiminta ei edellytä maankäyttö- ja rakennuslain mukaista lupaa. Säännös ei näin ollen estä toiminnallisia muutoksia, jos niiden toteuttaminen on mahdollista maankäyttö- ja rakennuslain mukaan. Hakemuksessa tarkoitettu uusi kattila ei edellytä uuden rakennuksen rakentamista alueelle. Maankäytölliset edellytykset luvan myöntämiselle ympäristönsuojelulain 6 ja 42 §:n mukaisesti ovat olemassa.

A Oy:n kaukolämpötoiminta palvelee Seinäjoen ja Nurmon taajama-alueella noin 40 000 asukkaan asuntojen ja työpaikkojen energiantarpeita. Hanneksenrinteen rakennuksessa on tilaa vielä yhdelle 40 MW:n raskasöljykattilalle. Tontilla on sitä varten valmis savupiippu, kaukolämpöpumput ja öljysäiliö. Hanneksenrinteen lämmöntuotannon laajentaminen on kustannustehokkain ja teknisesti käyttökelpoisin ratkaisu.

Yhtiö on viitannut asiakirjoihin liittämiinsä Ilmatieteen laitoksella teetettyihin selvityksiin ja todennut, että kattilalaitoksen ilmapäästöjen määrä on Seinäjoen ilmapäästötaseessa marginaalinen. Mainittujen selvitysten mukaan kaikkien laitoksen nykyisten sekä uuden suunnitellun kattilan käydessä täydellä teholla typpidioksidipitoisuudet päästötasolla 200 mg/MJ ovat korkeimmillaan 2,4 % vuorokausiohjearvosta ja 2,9 % kuukausiohjearvosta. Vastaavasti rikkidioksidipitoisuudet käytettäessä 1 % rikkiä sisältävää öljyä ovat korkeimmillaan 48,3 % vuorokausiohjearvosta ja 37,8 % kuukausiohjearvosta. Hiukkaspitoisuudet päästötasolla 40 mg/MJ ovat korkeimmillaan 3-7 % hengitettävien hiukkasten vuorokausiohjearvosta. On epätodennäköistä, että edellä kuvattuun käyttötilanteeseen päädyttäisiin edes lyhyeksi ajaksi. Näin ollen sairaalalle ei voi aiheutua toiminnasta ympäristökeskuksen tarkoittamaa kohtuutonta rasitusta.

Alueella on öljysäiliö, jota voidaan myös nykytilanteessa pitää täytenä. Raskaan polttoöljyn säiliön tulipalon riski on lisäksi marginaalinen.

Seinäjoen kaupunginhallitus on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt muun ohella, että lämpökeskuksen tontilla on kaavamerkintä YS (sairaaloiden ja muiden sosiaalista toimintaa palvelevien rakennusten korttelialue).

Rakentaminen alueella on alkanut 1970-luvulla. Tuolloin tontille on rakennettu keskussairaala ja Seinäjoen keskuspesula Oy:tä palveleva lämpökeskusrakennus, jossa oli Seinäjoen keskussairaalan, Törnävän sairaalan ja Seinäjoen keskuspesulan energiantarpeita palvelevia lämmön- ja höyryntuotantolaitteita.

Seinäjoen keskussairaala ja Törnävän sairaala ovat liittyneet A Oy:n kaukolämmön käyttäjiksi 24.11.1986. Tuolloin lämpökeskuksen 12 MW:n raskasöljykattila on siirtynyt A Oy:n vapaasti käytettäväksi.

Länsi-Suomen ympäristökeskuksen päätöksellä 16.8.1996 A Oy on saanut edellä mainitulle sairaalan lämpökeskukselle ympäristöluvan (n:o 0895Y0550-111), joka on ollut voimassa toistaiseksi. Tämän ympäristöluvan mukaisesti rakennuksessa on raskasta polttoöljyä käyttävä kattila 40 MW, raskasta polttoöljyä käyttävä kattila 12 MW, höyrykattiloita (raskas polttoöljy) 4+3, 5+1, 5 MW sekä 1 MW:n dieselgeneraattoreita 4 kpl.

Länsi-Suomen ympäristökeskus on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt muun ohella, että sen jälkeen, kun A Oy osti keskussairaalan lämpökeskuksen, sinne on sijoitettu 44,4 MW:n kattila. Kyseinen kattila palvelee yksinomaan taajama-alueen kaukolämmön tuotantoa. Päästöt johdetaan keskussairaalan välittömässä läheisyydessä ilmaan. Uusi 44,4 MW:n kattila tulisi sijaitsemaan vain 120 metrin etäisyydellä keskussairaalasta ja 250 metrin etäisyydellä lähimmästä päiväkodista. Lämpökeskuksen hiukkaspäästöt olivat Vahti-rekisterin mukaan vuonna 2003 2,28 tonnia.

Hiukkaspäästöjen haittoja tutkitaan ensisijaisesti niiden terveysvaikutusten vuoksi. Useissa tutkimuksissa on voitu todeta, että altistuminen hengitettäville hiukkasille lisää keuhko- ja sydänsairaiden oireilua. Keskussairaalassa hoidetaan mainituista sairauksista kärsiviä potilaita.

Hakijan arvion mukaan keskussairaalan lämpökeskuksen hiukkaspäästöt olisivat noin 58 tonnia vuodessa. Ympäristökeskus on arvioinut, että päästöjen määrä olisi hakijan esittämillä tiedoilla todellisuudessa noin 145 tonnia eli päästöt olisivat lähes kolminkertaiset hakemuksessa esitettyihin tietoihin nähden. Virhe johtuu muun muassa siitä, että kattiloiden käyttöajaksi on päästölaskennassa oletettu 4 000 tuntia, vaikka hakemuksessa esitetään käyttöajaksi 8 760 tuntia. Lisäksi laskennassa on jätetty huomioimatta joitakin pienimpiä kattiloita.

Parhaan käyttökelpoisen tekniikan mukaisella puhdistustekniikallakaan ei saavutettaisi riittävää päästöjen vähentymistä. Vaikka kahden suurimman (2 x 44,4 MW) kattilan hiukkaspäästöt rajoitettaisiin tasolle 15 mg/MJ, joka vastaa noin 50 mg/m³ ja mikä hakijan mukaan on mahdotonta saavuttaa, aiheutuisi hakemuksen mukaisesta toiminnasta yli 54 tonnin vuotuiset hiukkaspäästöt. Tätä suurempia hiukkaspäästölähteitä on entisen Vaasan läänin alueella vain kolme kappaletta.

Sillä seikalla, että rakennuksen sisällä on riittävästi tilaa, ei ole merkitystä. Kyseistä uutta kattilaa ei ole tarkoitettukaan voimassa olevan asemakaavan mukaiseen käyttötarkoitukseen. Lämmöntuotantokapasiteetin lisäämistarve, kustannustehokkuus tai muut vastaavat seikat eivät vaikuta uuden 44,4 MW:n kattilan sijoittamisedellytyksiin keskussairaalan lähistölle.

Turvatekniikan keskus on 23.2.2005 suorittanut paikalla tarkastuksen. Raskaan polttoöljyn säiliö muodostaa turvallisuusriskin, johon on Turvatekniikan keskuksen mukaan varauduttava. Lähialue on kyettävä evakuoimaan 250 metrin etäisyydeltä kahden tunnin aikana. Keskussairaala sijaitsee pääosin tämän etäisyyden sisäpuolella.

A Oy on antanut vastaselityksen.

2.2. Vaasan hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on päätöksellään 28.8.2006, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt yhtiön ympäristökeskuksen päätöksestä tekemän valituksen siltä osin kuin ympäristökeskus on hylännyt yhtiön ympäristölupahakemuksen uuden polttoaineteholtaan 44,4 MW:n raskasta polttoöljyä käyttävän kattilan sijoittamiseen keskussairaalan lämpökeskukseen.

Hallinto-oikeus on hylännyt yhtiön oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut valituksen hylkäämistä koskevaa ratkaisuaan seuraavasti:

–-----

Vaatimus uuden 44,4 MW:n kuumavesikattilan asentamisesta lämpökeskusrakennukseen

Hakemuksen mukaan laitosta on tarkoitus laajentaa uudella polttoaineteholtaan 44,4 MW:n raskasöljykäyttöisellä kuumavesikattilalla. Uuden kattilan savukaasut johdettaisiin vanhan 44,4 MW:n kattilan kanssa samaan noin 58 metrin korkuiseen savupiippuun, mutta eri savukaasukanavaan. Uuden kaukolämpökattilan suurimmaksi mahdolliseksi tuotantomääräksi on ilmoitettu
350 400 MWh/a. Hakemuksen mukaisen laajennuksen jälkeen laitoksen raskasöljykäyttöisten vesi- ja höyrykattiloiden polttoaineteho kasvaisi 67,5 MW:sta yhteensä 111,9 MW:iin. Lämpökeskuksen suurin mahdollinen kaukolämpö- ja höyryenergian tuotantokapasiteetti olisi yhteensä 880 GWh/a.

Hakemuksessa tarkoitettu lämpökeskus sijaitsee asemakaavan mukaisella sairaaloiden ja muiden sosiaalista toimintaa palvelevien rakennusten korttelialueella YS. Alueella on vireillä kaavamuutos sairaalan laajennuksen takia. Asiakirjojen mukaan etäisyys lämpökeskuksesta Seinäjoen keskussairaalaan on noin 100 metriä ja lähimpiin asuntoihin noin 250 metriä. Noin 250, 370 ja 600 metrin etäisyyksillä sijaitsee kolme päiväkotia. Terveyskeskus on noin 750 metrin, MS-liiton palvelukoti noin 550 metrin ja vanhusten palvelukeskus noin 800 metrin etäisyydellä lämpökeskuksesta. Lähistöllä on myös Kyrkösjärven uimaranta, jonne on matkaa noin 500 metriä.

Ympäristönsuojelulain 6 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava siten, ettei toiminnasta aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa ja että pilaantumista voidaan ehkäistä. Pykälän 2 momentin mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon: 1) toiminnan luonne ja pilaantumisen todennäköisyys sekä onnettomuusriski; 2) alueen ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva, oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus ja aluetta koskevat kaavamääräykset; 3) muut mahdolliset sijoituspaikat alueella. Ympäristönsuojelulain 42 §:n 2 momentin mukaan toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Sijoittamisessa on lisäksi noudatettava, mitä 6 §:ssä säädetään.

Kun otetaan huomioon suunniteltu kaukolämmön tuotantomäärän lisäys sekä lämpökeskuksen sijainti asemakaavan mukaisella sairaala-alueella, lämpökeskuksen hakemuksen mukainen laajentaminen uudella polttoaineteholtaan 44,4 MW:n raskasöljykäyttöisellä kuumavesikattilalla on asemakaavan vastaista eikä sijoituspaikka muutoinkaan ole sopiva kaukolämpöenergian tuotantotoiminnan laajentamiseen. Koska ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiä ei kyseisen kattilan osalta ole olemassa, hakemus on sen osalta tullut hylätä.

–-----

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Yhtiön asema toiminnanharjoittajana ja asian luonne huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että A Oy saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Sovelletut oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulaki 6 § ja 42 § 1 ja 2 mom.
Hallintolainkäyttölaki 74 §

3. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A Oy on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden ja Länsi-Suomen ympäristökeskuksen päätökset kumotaan. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että ympäristökeskus velvoitetaan korvaamaan A Oy:n oikeudenkäyntikulut sekä Vaasan hallinto-oikeudessa että korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Valituksensa perusteluiksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Laajennuksen asemakaavan vastaisuus

Raskaspolttoöljykattilan sijoittaminen olemassa olevaan lämmityskeskukseen ei ole voimassa olevan asemakaavan vastaista. Ympäristönsuojelulain 42 §:n tulkinta asemakaavan vaikutuksista suhteessa ympäristölupaan on selostettu hallituksen esityksessä ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön uudistamiseksi (HE 84/1999 vp).

Asemakaava ei sinänsä muodosta estettä kaavan vastaisen toiminnan sijoittamiseen alueelle, jos kysymys ei ole uuden laitoksen perustamisesta tai jos kysymys ei ole uuden laitoksen laajentamisesta siten, että laajennus edellyttäisi uudisrakennuksen rakennuslupaa. Asemakaava ei aseta estettä olemassa olevan toiminnan toiminnallisille muutoksille, kuten tuotantomäärien lisäämiselle.

Nyt ei ole kysymys uuden laitoksen perustamisesta. Uuden kattilan rakentaminen olemassa olevaan lämpökeskukseen ei ole toimenpide, joka edellyttäisi maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettua uudisrakennuksen rakennuslupaa. Kysymys on vain uuden lämmityskattilan asentamisesta jo olemassa olevaan lämpökeskukseen. Kattila liittyy osaksi olemassa olevaa toimintakokonaisuutta, joka muodostuu muun muassa valmiista savupiipuusta, kaukolämpöpumpuista sekä öljysäiliöstä. Tällainen tekninen muutos tai lisäys on toiminnallinen muutos, jolla vain lisätään olemassa olevan laitoksen lämmöntuotantokapasiteettia.

Ympäristönsuojelulain mukaan kaavanvastaisuus voi luvan myöntämisen esteenä tulla kyseeseen, jos toiminta ei tyyppinä vastaa asemakaavavarausta tai siitä aiheutuu kaavamääräyksellä suoraan kiellettyjä vaikutuksia.

Olemassa olevan lämpökeskuksen alue on asemakaavassa varattu YS-varauksella ja sen mukaisin kaavamääräyksin sairaaloiden ja muiden sosiaalista toimintaa palvelevien rakennusten korttelialueeksi. Merkinnällä on tarkoitettu sallia lämpökeskustoiminta kysymyksessä olevalla alueella. Se, että lämpökeskustoiminta palvelee ajoittain muutakin kuin sairaalan lämmöntuotantoa, ei tee toiminnasta vaikutusten näkökulmasta kaavanvastaista, eikä kaava ole ympäristönsuojelulain tarkoittamassa mielessä luvan myöntämisen esteenä. Se, että kaavan mukaisesta toiminnasta syntyvää tuotosta jaetaan myös muille kuin sairaalalle, ei ole laitoksen vaikutusten ja näin ollen myöskään ympäristönsuojelulain lupaharkinnan näkökulmasta ratkaisevaa.

Soveltuvuus kaukolämpöenergian tuotantotoimintaan

Ilmatieteen laitoksella teetettyjen selvitysten mukaan laitoksen toiminnasta aiheutuvien ilmapäästöjen määrä on Seinäjoen ilmapäästötaseessa marginaalinen. A Oy:n Hanneksenrinteen lämpökeskuksen osuus Seinäjoen seudun teollisuuden ja energiantuotannon päästöistä ilmaan vuonna 2003 oli rikkidioksidin osalta 1,5 %, typen oksidien osalta 1,0 % ja hiukkasten osalta 3,5 %.

Selvitysten (Savunen, T. & Pesonen, R., 1999: Rikkidioksidi- ja typenoksidipäästöjen leviämislaskelmat uuden kattilalaitoksen piipun korkeuden mitoitusta varten sekä Pesonen, R., 2004: A:n kattilalaitoksen päästöjen aiheuttamat hiukkaspitoisuudet) mukaan typpidioksidipitoisuudet päästötasolla 200 mg/MJ ovat korkeimmillaan 2,4 % vuorokausiohjearvosta ja 2,9 % kuukausiohjearvosta kaikkien nykyisten ja uuden kattilan käydessä täydellä teholla. Rikkidioksidipitoisuudet käytettäessä 1 % rikkiä sisältävää öljyä ovat korkeimmillaan 48,3% vuorokausiohjearvosta ja 37,8 % kuukausiohjearvosta. Hiukkaspitoisuudet päästötasolla 40 mg/MJ ovat korkeimmillaan 3-7 % hengitettävien hiukkasten vuorokausiohjearvosta.

On epätodennäköistä, että edellä kuvattuun käyttötilanteeseen päädytään edes lyhyeksi ajaksi. Todellisuudessa päästöt ja niistä aiheutuvat pitoisuudet tulevat jäämään murto-osiin Ilmatieteen laitoksen selvityksessä arvioiduista. Lupapäätöksessäkin on todettu, että leijumapitoisuudet eivät yllä lähellekään raja-arvoja edes lähimmillä alueilla.

Ympäristökeskuksen perustelu ympäristöluvan epäämisestä siksi, että mahdollisen tulipalon sattuessa sen haitalliset seuraukset kasvaisivat liikaa öljymäärän kasvamisen myötä, on perusteeton ja lakiin perustumaton. Alueella on 2 200 kuutiometrin öljysäiliö, jota voidaan myös nykytilanteessa pitää täytenä. Raskaan polttoöljyn säiliön tulipalon riski on lisäksi marginaalinen. Lämpökattilalaajennuksesta ei aiheudu ympäristönsuojelulain 6 §:n tarkoittamaa onnettomuusriskiä.

Länsi-Suomen ympäristökeskus on antanut valituksen johdosta lausunnon.

Seinäjoen kaupunginhallitus on antanut lausunnon. Kaupunginhallitus on esittänyt, että hallinto-oikeuden päätöstä muutettaisiin yhtiön valituksessa vaaditulla tavalla.

A Oy on antanut vastaselityksen.

4. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. A Oy:n valitus hylätään. Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. A Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva valitus ja vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

4.1. Pääasiaratkaisu

4.1.1. Sovellettavat säännökset

Ympäristönsuojelulain säännökset

Sijoituspaikan valintaa koskevan ympäristönsuojelulain 6 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava siten, ettei toiminnasta aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa ja että pilaantumista voidaan ehkäistä.

Pykälän 2 momentin mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon: 1) toiminnan luonne ja pilaantumisen todennäköisyys sekä onnettomuusriski; 2) alueen ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva, oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus ja aluetta koskevat kaavamääräykset; 3) muut mahdolliset sijoituspaikat alueella.

Ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiä koskevan ympäristönsuojelulain 42 §:n 2 momentin mukaan toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Sijoittamisessa on lisäksi noudatettava, mitä 6 §:ssä säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 3 §:n mukaan mainitun lain mukaiset alueiden käyttöä koskevat tavoitteet ja suunnitelmat on, siten kuin erikseen säädetään, otettava huomioon suunniteltaessa ja päätettäessä muun lainsäädännön nojalla ympäristön käytön järjestämisestä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 1 momentin mukaan rakennusta ei saa rakentaa vastoin asemakaavaa (rakentamisrajoitus). Muiden ympäristön muutostoimenpiteiden kohdalla asemakaava on otettava huomioon siten kuin jäljempänä säädetään.

Pykälän 2 momentin mukaan asemakaava-alueelle ei saa sijoittaa toimintoja, jotka aiheuttavat haittaa kaavassa osoitetulle muiden alueiden käytölle. Asemakaava-alueelle ei saa myöskään sijoittaa toimintoja, jotka ovat haitallisten tai häiriöitä aiheuttavien ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista koskevien asemakaavamääräysten vastaisia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 125 ja 126 §:ssä säädetään niistä toimenpiteistä, joihin mainitun lain mukaan tarvitaan rakennus- tai toimenpidelupa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 212 §:n 1 momentin mukaan rakennuslain (370/1958) aikana vahvistettu asemakaava on voimassa maankäyttö- ja rakennuslain mukaisena asemakaavana.

4.1.2. Alueen suunnittelutilannetta, sen nykyistä käyttöä ja hanketta koskeva selvitys

Asemakaava

Lämpökeskus sijaitsee sisäasiainministeriön rakennuslain nojalla 13.2.1973 vahvistamassa asemakaavassa sairaaloiden ja muiden sosiaalista toimintaa palvelevien rakennusten korttelialueeksi (YS) varatulla alueella.

Toimenpide

Harkittavana on uuden raskasta polttoöljyä käyttävän kattilan (44,4 MW) sijoittaminen korttelialueella jo olevaan lämpökeskusrakennukseen. Kattilan sijoittaminen ei hakemuksen mukaan edellytä muutostöitä rakennuksessa. Uuden kattilan savukaasut johdettaisiin vanhan 44,4 MW:n kattilan kanssa samaan noin 58 metrin korkuiseen savupiippuun mutta eri savukaasukanavaan.

Sijoituspaikan nykyinen ja suunniteltu käyttö

Lämpökeskus on rakennettu 1970-luvulla keskussairaalan tarpeisiin. Keskus on siirtynyt 14.8.1995 A Oy:n omistukseen. Yhtiö on tämän jälkeen laajentanut lämpökeskusta. Rakennuksessa on nykyisin kaksi raskasta polttoöljyä käyttävää kattilaa (44,4 ja 13,3 MW), kolme höyrykattilaa (4,4 ja 3,9 sekä 1,5 MW) sekä neljä dieselgeneraattoria (kukin 1 MW). Lämpökeskus tuottaa kaukolämpöenergiaa sairaalan tarpeisiin ja kaupungin kaukolämpöverkkoon sekä paineistettua kylläistä höyryä sairaalan ja pesulan tarpeisiin.

Hakemuksen kohteena olevan uuden 44,4 MW:n kattilan suurimmaksi mahdolliseksi tuotantomääräksi on ilmoitettu 350 400 MWh/a. Uuden kattilan myötä lämpökeskuksen raskasöljykäyttöisten vesi- ja höyrykattiloiden polttoaineteho kasvaisi noin 67,5 MW:sta yhteensä noin 111,9 MW:iin.

Ympäristön maankäyttö

Lämpökeskusrakennus sijaitsee noin 100 metrin päässä keskussairaalasta. Lämpökeskusta lähinnä olevat asunnot sijaitsevat noin 250 metrin etäisyydellä. Lähistöllä on kolme päiväkotia noin 250 metrin, 370 metrin ja 600 metrin etäisyydellä, terveyskeskus noin 750 metrin sekä MS-liiton palvelukoti noin 550 metrin ja vanhusten palvelukeskus 800 metrin etäisyydellä.

4.1.3. Oikeudellinen arviointi

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 2 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Tämän virkkeen perusteluissa todetaan (hallituksen esitys ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön uudistamiseksi 84/1999 vp): "Kaava rajoittaisi uuden laitoksen sijoittamista tai vanhan laitoksen rakennuslupaa edellyttävää laajentamista, mutta ei esimerkiksi muunlaista muuttamista, kuten tuotantomäärän lisäämistä. Säännös ei estäisi siten toiminnallisia muutoksia, jos niiden toteuttaminen on mahdollista maankäyttö- ja rakennuslain mukaan. Kaavan mukaisena pidettäisiin myös poikkeusluvan saanutta hanketta. Kaavanmukaisuuden selvittäminen saattaisi edellyttää lausunnon pyytämistä kunnan rakennuslautakunnalta tai kaavoitusviranomaiselta."

Kattila, jonka osalta hakemus on hylätty, on tarkoitus sijoittaa asemakaavassa YS-korttelialueeksi varatulla alueella sijaitsevaan lämpökeskusrakennukseen. Kattilan sijoittaminen ei edellytä rakennuksen laajentamista tai uuden savupiipun rakentamista.

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 2 momentissa tarkoitettua asemakaavan vastaisuutta on arvioitava samoin perustein kuin maankäyttö- ja rakennuslain nojalla. Mainitun momentin ensimmäisessä virkkeessä edellytetty kaavanmukaisuuden vaatimus on kytketty toimenpiteen luvanvaraisuuteen maankäyttö- ja rakennuslain mukaan, ei pelkästään ympäristönsuojelulain mukaisen ympäristöluvan tarpeeseen. Ympäristönsuojelulain 42 §:n 2 momentin ensimmäisen virkkeen tarkoituksena on varmistaa, ettei ympäristölupaa myönnetä sellaiselle hankkeelle, jonka rakentaminen ei maankäyttö- ja rakennuslain mukaan olisi mahdollista.

Lämpökeskusrakennus on rakennettu kortteliin nykyisen asemakaavan voimassa ollessa. Kun otetaan huomioon sijoittamisen yhteydessä tehtävien rakenteellisten muutosten vähäisyys, kattilan sijoittamiseen lämpökeskusrakennukseen ei ole maankäyttö- ja rakennuslain lupajärjestelmästä johtuvaa estettä. Uuden kattilan sijoittaminen vanhaan lämpökeskusrakennukseen ei siten ole ympäristönsuojelulain 42 §:n 2 momentin ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetuin tavoin asemakaavan vastaista.

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 2 momentin toisen virkkeen mukaan sijoittamisessa on lisäksi noudatettava, mitä ympäristönsuojelulain 6 §:ssä säädetään.

Kattilan sijoittamista lämpökeskusrakennukseen harkittaessa on siten otettava huomioon lain 6 §:n yleiset vaatimukset.

Ympäristönsuojelulain 6 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon alueen ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva, oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus ja aluetta koskevat kaavamääräykset. Mainitun kohdan perusteluissa (HE 84/1999 vp) todetaan muun ohella seuraavaa: "Alueen käyttömuoto kuvaisi sen herkkyyttä erilaisille ympäristövaikutuksille. Herkkiä alueiden käyttömuotoja ovat erityisesti asuin-, suojelu-, virkistys- ja palvelualueet."

Maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 2 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutaan (HE 101/1998 vp): "Toimintojen sijoittumista koskeva kielto voi konkretisoitua sekä tämän että muun lainsäädännön mukaisessa lupaharkinnassa. Muun lainsäädännön mukaisessa lupaharkinnassa kielto vaikuttaa erityisesti niissä tapauksissa, joissa asianomaiseen lakiin sisältyy asemakaavan noudattamisvelvollisuutta koskeva säännös."

Alueella voimassa olevaan asemakaavaan ei sisälly maankäyttö- ja rakennuslain 57 §:n 1 momentin toisessa virkkeessä tarkoitettuja haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista koskevia asemakaavamääräyksiä. Alueen soveltumattomuus kattilan sijoituspaikaksi ei siten voi perustua nimenomaisiin kaavamääräyksiin.

Sijoituspaikaksi tarkoitettu rakennus sijaitsee kuitenkin YS-korttelialueella ja noin 100 metrin etäisyydellä tälle alueelle rakennetusta sairaalasta. Sijoituspaikkana olevan YS-korttelin läheisyydessä on asuinrakennuksia ja erilaisia palvelurakennuksia, jotka sijaitsevat asemakaavassa asuinrakentamiseen varatuilla alueilla. Asemakaavassa YS-korttelialue on erotettu muihin käyttötarkoituksiin osoitetuista alueista vain kapealla lähivirkistysalueeksi merkityllä suojavyöhykkeellä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 2 momentti on tarkoitettu sovellettavaksi myös niissä tapauksissa, joissa asemakaavasta ei aiheudu maankäyttö- ja rakennuslain lupajärjestelmän kautta vaikuttavaa estettä hankkeen toteuttamiselle. Tarkoituksena on ohjata muun lainsäädännön mukaisia toimenpiteitä niin, ettei alueelle sijoiteta toimintoja, jotka vaikeuttavat alueiden käyttämistä kaavassa varattuun tarkoitukseen, vaikka maankäyttö- ja rakennuslain lupajärjestelmä ei sellaisenaan olisikaan toimintojen sijoittamisen esteenä. Vastaavasti ympäristönsuojelulain 6 §:n 2 momentin 2 kohta edellyttää, että alueen asemakaavassa osoitettu käyttötarkoitus otetaan huomioon siinäkin tapauksessa, ettei maankäyttö- ja rakennuslain lupajärjestelmä sinänsä ole esteenä luvan myöntämiselle.

Kun otetaan huomioon toiminnan laajentamisesta aiheutuvien haitallisten ympäristövaikutusten lisääntyminen sekä YS-kortteliin ja lähialueille osoitettujen alueiden asemakaavan mukainen nykyinen käyttö, lämpökeskusrakennus ei sovellu ympäristönsuojelulain 42 §:n 2 momentin toisessa virkkeessä ja 6 §:n 2 momentissa tarkoitetuin tavoin uuden 44,4 MW:n raskasta polttoöljyä käyttävän kattilan sijoituspaikaksi.

Edellä lausutuin perustein hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

4.2. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Kun otetaan huomioon korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos ja hallintolainkäyttölain 74 §, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita siltä osin kuin A Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on hylätty.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Esa Aalto, Pekka Vihervuori, Kari Kuusiniemi, Tuula Pynnä ja Hannu Ranta sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Pertti Eloranta ja Janne Hukkinen. Asian esittelijä Irene Mäenpää.