KHO:2007:62

Vähittäiskaupan aukioloaika - Sunnuntai - Jouluaatto - Lääninhallituksen poikkeuslupa - Valitusoikeus - Liikkeenharjoittaja - Ammatillinen etujärjestö

Lääninhallituksen 7.7.2006 tekemällä päätöksellä oli vähittäiskaupan sekä parturi- ja kampaamoliikkeen aukioloajoista annetun lain 3 §:n 1 momentin nojalla sallittu ammattimaisen vähittäiskaupan harjoittaminen jouluaattona sunnuntaina 24.12.2006 kello 8.00 - 12.00 välisenä aikana koko läänin alueella.

Yhdistys, joka toimi muun muassa vähittäiskaupan työntekijöiden ammatillisena etujärjestönä, ja läänin alueella vähittäiskauppaa harjoittava yhtiö valittivat lääninhallituksen päätöksestä hallinto-oikeudelle. Hallinto-oikeus jätti valitukset tutkimatta, koska yhdistyksellä ja yhtiöllä ei ollut valitusoikeutta asiassa.

Korkein hallinto-oikeus lausui, että lääninhallituksen päätöksellä ei ollut asetettu yhdistykselle tai yhtiölle nimenomaisesti mitään velvollisuutta, rajoitusta tai kieltoa taikka evätty mitään oikeutta tai etua. Päätöksen ei muutoinkaan voitu katsoa kohdistuvan hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla muutoksenhakijoihin. Lääninhallituksen päätöksellä ei myöskään ollut sellaista välitöntä vaikutusta muutoksenhakijoiden oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun, että niillä olisi hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin nojalla ollut oikeus asianosaisina valittaa mainitusta päätöksestä. Hallinto-oikeuden oli tullut jättää yhdistyksen ja yhtiön valitukset tutkimatta.

Laki vähittäiskaupan sekä parturi- ja kampaamoliikkeen aukioloajoista 1 § 2 mom., 2 § 1 mom. ja 3 § 1 mom.
Hallintolainkäyttölaki 6 § 1 mom.

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Turun hallinto-oikeuden päätös 23.11.2006 n:o 06/0806/3

Asian aikaisempi käsittely

Suomen Kaupan Liitto on 10.2.2006 päivätyssä hakemuksessaan esittänyt, että lääninhallitukset yleisellä poikkeusluvalla sallisivat ammattimaisen vähittäiskaupan harjoittamisen jouluaattona 24.12.2006 myös kello 7.00 - 12.00. Vuoden 2006 jouluaatto on sunnuntaina. Voimassa olevan lain mukaan sunnuntaiksi sattuvana jouluaattona ammattimaista vähittäiskauppaa saa harjoittaa vain kello 12.00 - 13.00. Poikkeuksen myöntäminen vastaisi lain jouluaaton aukioloaikaa koskevaa määräystä.

Palvelualojen ammattiliitto PAM ry on lähettänyt Länsi-Suomen lääninhallitukselle kannanoton Suomen Kaupan Liiton hakemukseen. Suomen Kuluttajaliitto ry on pyynnöstä antanut lausunnon Suomen Kaupan Liiton hakemuksen johdosta.

Länsi-Suomen lääninhallitus on 7.7.2006 tekemällään päätöksellä, siltä osin kuin nyt on kysymys, myöntänyt vähittäiskaupan sekä parturi- ja kampaamoliikkeen aukioloajoista annetun lain 3 §:n nojalla luvan harjoittaa ammattimaista vähittäiskauppaa Länsi-Suomen läänin alueella jouluaattona sunnuntaina 24.12.2006 kello 8.00 - 12.00 välisenä aikana.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

Yhtiö A, Palvelualojen ammattiliitto PAM ry sekä yhtiö B ovat valittaneet Länsi-Suomen lääninhallituksen päätöksestä Turun hallinto-oikeudelle ja valituskirjelmistä tarkemmin ilmenevillä perusteilla vaatineet, että lääninhallituksen päätös kumotaan.

Länsi-Suomen lääninhallitus on antanut lausunnot.

Suomen Kaupan Liitto on antanut selitykset. Liitto on esittänyt, että Palvelualojen ammattiliitto PAM ry:n valitus jätetään valitusoikeuden puuttumisen vuoksi tutkimatta.

Yhtiö A ja yhtiö B ovat antaneet vastaselitykset. Palvelualojen ammattiliitto PAM ry:lle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 23.11.2006 jättänyt yhtiö A:n, Palvelualojen ammattiliitto PAM ry:n sekä yhtiö B:n valitukset tutkimatta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Valitusoikeutta koskeva säännös

Hallintolainkäyttölain 6 §:n mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Muutoksenhakijoiden perusteet valitusoikeudelleen

Palvelualojen ammattiliitto PAM ry on valituskirjelmässään esittänyt asianosaisasemastaan seuraavaa: "Liitto toimii muun muassa kaupan, myös vähittäiskaupan työntekijöiden ammatillisena etujärjestönä. Liitto toimii palvelualoilla työskentelevien palkansaajien, itsensä työllistävien ammatinharjoittajien ja yrittäjien sekä työttömien taloudellisen, sosiaalisen ja oikeudellisen aseman ja elämän laadun parantamiseksi. Kaupan alan työntekijöiden työaikoja koskevasta sääntelystä huolehtiminen on aina ollut merkittävä osa liiton toimintaa. Kauppojen sunnuntaiaukiolo ja siitä johtuva työskentely sunnuntaisin on ollut liiton erityisen huomion kohteena. Se on merkittävä liiton jäsenten ja kaikkien vähittäiskaupan työntekijöiden sosiaaliseen ja oikeudelliseen asemaan vaikuttava tekijä. Liitto on ollut mukana valmistelemassa nykyistä vähittäiskaupan aukioloa koskevaa lainsäädäntöä. Liitto katsoo, että sillä on asianosaisen asema tilanteessa, jossa laajoilla poikkeusluvilla merkittävästi muutetaan niitä lähtökohtia, jotka on lainsäädännössä hyväksytty.

Valituksen kohteena oleva poikkeuslupa on myönnetty yrityksiä edustavan järjestön, Suomen Kaupan Liiton hakemuksesta. Tämän vuoksi vastapainoksi on hyväksyttävä työntekijöitä edustavalle järjestölle oikeus hakea päätökseen muutosta."

Yhtiö A ja yhtiö B ovat esittäneet asianosaisasemastaan seuraavaa: "Yhtiöt harjoittavat ammattimaista vähittäiskauppaa Närpiössä (yhtiö A) sekä Raumalla ja Porissa (yhtiö B). Yhtiöiden periaatteisiin kuuluu, että ne eivät harjoita liiketoimintaa sunnuntaiksi osuvana jouluaattona. Yhtiöt eivät tule harjoittamaan vähittäiskauppaa sunnuntaina 24.12.2006. Yhtiöt katsovat, että virheellisin perustein myönnetty yleinen poikkeuslupa harjoittaa vähittäiskauppa tuona päivänä kello 8.00 - 12.00 antaa yhtiöiden kilpailijoille aiheettoman kilpailuedun. Yhtiöiden myynti tulee kärsimään siitä, että ainakin merkittävä osa kilpailevista liikkeistä käyttää poikkeuslupaa hyväkseen. Lääninhallituksen tekemä poikkeuslupapäätös vaikuttaa siten välittömästi yhtiöiden etuun hallintolainkäyttölain 6 §:ssä tarkoitetulla tavalla."

Päätelmät

Lääninhallituksen päätös mahdollistaa kaikkien Länsi-Suomen läänin alueella sijaitsevien vähittäiskauppojen aukiolon jouluaattona 2006 kello 8.00 - 12.00. Päätös ei velvoita yksittäisiä kauppaliikkeitä olemaan auki jouluaattona, vaan kauppiaat voivat itse päättää, pitävätkö he kauppojaan auki jouluaattona. Päätös ei myöskään velvoita kaupan työntekijöitä työskentelemään jouluaattona.

Lääninhallituksen päätöstä ei ole kohdistettu yhtiö A:han, yhtiö B:hen eikä Palvelualojen ammattiliitto PAM ry:een. Päätös ei myöskään välittömästi vaikuta näiden oikeuteen, velvollisuuteen eikä etuun. Yhtiö A:lla, yhtiö B:llä ja Palvelualojen ammattiliitto PAM ry:llä ei siten ole valitusoikeutta asiassa.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. Yhtiö A:n valitus

Yhtiö on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan, yhtiön lääninhallituksen päätöksestä tekemä valitus tutkitaan ja lääninhallituksen päätös kumotaan.

Yhtiö on vaatimustensa tueksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Poikkeuslupapäätös koskee välittömästi kaikkia Länsi-Suomen läänin kauppiaita, mukaan lukien valittajayhtiö. Poikkeuslupapäätös vaikuttaa vähittäiskaupan toimintaedellytyksiin, koska sillä muutetaan lainsäätäjän määräämiä aukioloaikoja. Yhtiöllä on ollut perusteltu syy ja oikeus edellyttää vähittäiskauppojen toimivan normaalien lailla rajattujen aukioloaikojen puitteissa. Yhtiöllä on ollut oikeus suunnitella pitävänsä kauppansa kiinni lain määrääminä aikoina sen vaikuttamatta kilpailutilanteeseen. Lääninhallituksen päätöksellä sallittu jouluaaton yleinen aukiolo läänin alueella vaikuttaa yhtiön toimintaan ja kilpailutilanteeseen. Yhtiöllä on oikeussuojan tarve, minkä vuoksi sen valitus on tutkittava.

Oikeuskäytännön mukaan yksittäisten vähittäiskauppojen valituksia on tutkittu tilanteessa, jossa ne ovat sijainneet lääninhallituksen myöntämän poikkeusluvan kohteena olevalla alueella. Nyt kysymyksessä oleva lääninhallituksen päätös vaikuttaa yhtiön toimintaan ja toimintaedellytyksiin ja siten sen oikeuteen, velvollisuuteen ja etuun.

2. Palvelualojen ammattiliitto PAM ry:n valitus

Yhdistys on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan, yhdistyksen lääninhallituksen päätöksestä tekemä valitus tutkitaan ja lääninhallituksen päätös kumotaan.

Yhdistys on vaatimustensa tueksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Palvelualojen ammattiliitto PAM ry toimii muun muassa kaupan, myös vähittäiskaupan työntekijöiden ammatillisena etujärjestönä. Liitto toimii palvelualoilla työskentelevien palkansaajien, itsensä työllistävien ammatinharjoittajien ja yrittäjien sekä työttömien taloudellisen, sosiaalisen ja oikeudellisen aseman ja elämän laadun parantamiseksi. Kaupan alan työntekijöiden työaikoja koskevasta sääntelystä huolehtiminen on aina ollut merkittävä osa liiton toimintaa. Kauppojen sunnuntaiaukiolo ja siitä johtuva työskentely sunnuntaisin on ollut liiton erityisen huomion kohteena. Se on merkittävä liiton jäsenten ja kaikkien vähittäiskaupan työntekijöiden sosiaaliseen ja oikeudelliseen asemaan vaikuttava tekijä. Liitto on ollut valmistelemassa nykyistä vähittäiskaupan aukioloa koskevaa lainsäädäntöä. Liitto katsoo, että sillä on asianosaisen asema tilanteessa, jossa laajoilla poikkeusluvilla merkittävästi muutetaan niitä lähtökohtia, jotka on lainsäädännössä hyväksytty.

Nyt kysymyksessä oleva poikkeuslupa on myönnetty yrityksiä edustavan järjestön, Suomen Kaupan Liiton hakemuksesta. Tämän vuoksi vastapainoksi on hyväksyttävä työntekijöitä edustavalle järjestölle oikeus hakea päätökseen muutosta.

Oikeuskirjallisuudessa on esitetty, että yhdistyksen valitusoikeus voi laajentua koskemaan hallintopäätöksiä, joiden kohteena ovat esimerkiksi työelämän suhteet. Tämä on ollut ja sen tulisi joka tapauksessa olla kehityssuunta. Tapauksessa, jossa lääninhallituksen poikkeuslupapäätöksen tapainen hallintopäätös on sisällöltään yleinen, tässä tapauksessa tosiasiassa valtakunnallinen, on luontevaa katsoa, että työntekijöiden etuja valvovalla yhdistyksellä on oikeus hakea päätökseen muutosta. Päätös vaikuttaa tosiasiassa suoraan työntekijöiden asemaan. Kun poikkeuslupa annetaan, enemmistö elinkeinonharjoittajista käyttää sitä hyväkseen. Poikkeuslupa merkitsee tosiasiassa sitä, että suurella määrällä työntekijöitä on velvollisuus työskennellä sunnuntaiksi osuvana jouluaattona. Useimmat kaupan alan työntekijät ovat työaikalaissa tarkoitetulla tavalla jo työsopimuksissaan sitoutuneet työskentelemään tarvittaessa sunnuntaina.

Kauppojen sunnuntaiaukioloa koskeva sääntely muodostaa liikeaikasääntelyn ytimen. Voimassa oleva liikeaikalaki on rakentunut sille lähtökohdalle, että kesäkuukausina ja joulukuussa liiketoimintaa saa harjoittaa sunnuntaisin, mutta vasta kello 12.00 jälkeen. Sunnuntaita ja ennen kaikkea jouluaattoa koskevan yleisen poikkeusluvan myöntämisen kynnyksen tulisi olla erityisen korkealla. Työntekijöiden työaikasuojelun kannalta on merkittävää, joutuvatko he olemaan työssä jouluaattona. Poikkeuslupaan perustuva aukiolo vaikuttaa tuhansien työntekijöiden perheiden elämään.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut yhtiö A:n sekä Palvelualojen ammattiliitto PAM ry:n valitukset. Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Vähittäiskaupan sekä parturi- ja kampaamoliikkeen aukioloajoista annetun lain (1297/2000) 1 §:n 2 momentin mukaan sunnuntaina ammattimaista vähittäiskauppaa saa harjoittaa, jollei sanotussa laissa toisin säädetä, vähittäiskaupan myymälöissä joulukuussa kello 12:n ja 21:n välisenä aikana. Saman lain 2 §:n 1 momentin mukaan ammattimaista vähittäiskauppaa ei saa harjoittaa kello 13:n jälkeen jouluaattona.

Vähittäiskaupan sekä parturi- ja kampaamoliikkeen aukioloajoista annetun lain 3 §:ssä on säädetty poikkeusluvista. Mainitun pykälän 1 momentin mukaan lääninhallitus voi erityisestä syystä sallia ammattimaisen vähittäiskaupan harjoittamisen muinakin kuin 1 ja 2 §:ssä säädettyinä aikoina. Erityisenä syynä pidetään liikkeen sijaintiin, matkailuun, yleisötapahtumiin tai vastaaviin tilanteisiin liittyviä tekijöitä, jotka vaikuttavat palvelujen kysyntään. Lupa voidaan myöntää joko määräajaksi tai toistaiseksi.

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Kysymyksessä olevalla Länsi-Suomen lääninhallituksen päätöksellä on vähittäiskaupan sekä parturi- ja kampaamoliikkeen aukioloajoista annetun lain 3 §:n 1 momentin nojalla sallittu ammattimaisen vähittäiskaupan harjoittaminen jouluaattona sunnuntaina 24.12.2006 kello 8.00 - 12.00 välisenä aikana koko Länsi-Suomen läänin alueella. Lääninhallituksen päätöksellä ei ole asetettu yhtiö A:lle tai Palvelualojen ammattiliitto PAM ry:lle nimenomaisesti mitään velvollisuutta, rajoitusta tai kieltoa taikka evätty mitään oikeutta tai etua. Päätöksen ei muutoinkaan voida katsoa kohdistuvan hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla muutoksenhakijoihin. Lääninhallituksen päätöksellä ei myöskään ole sellaista välitöntä vaikutusta muutoksenhakijoiden oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun, että niillä olisi hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin nojalla oikeus asianosaisina valittaa mainitusta päätöksestä. Pelkästään se seikka, että Palvelualojen ammattiliitto PAM ry:tä on kuultu puheena olevan vähittäiskaupan aukioloaikoja koskevan lain valmistelussa, tai se seikka, että poikkeuslupaa on hakenut yrityksiä edustava järjestö, Suomen Kaupan Liitto, eivät perusta yhdistykselle puhevaltaa asiassa.

Edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeuden on tullut jättää yhtiö A:n sekä Palvelualojen ammattiliitto PAM ry:n valitukset tutkimatta. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Esa Aalto, Raimo Anttila, Matti Pellonpää, Anne E. Niemi ja Riitta Mutikainen. Asian esittelijä Kari Nieminen.