KHO:2007:38

Ympäristönsuojelulaki - Ympäristölupa - Jätteenkäsittelyalue - Kallion louhinta - Luvan tarve - Luvanvarainen toiminta - Toimintakokonaisuus

Yhtiö A oli hakenut ympäristölupaa, joka koski rakennusjätteen hyödyntämistä ja käsittelyä. Jätteenkäsittelyalue oli suunniteltu toteutettavaksi louhimalla tilalla X kalliota. A:n omistamalleen tilalle X suunnittelemat kallion louhinta noin kymmenen metrin syvyyteen ja louheen murskaus sekä toisaalta jätteenkäsittelytoiminta olivat kaksi ajallisesti peräkkäistä hanketta, jotka eivät sellaisenaan yhdessä muodostaneet yhtä ympäristönsuojelulaissa tarkoitettua ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaa luvanvaraista toimintaa. Tosiasiassa jätteenkäsittelyaluetta ei kuitenkaan ollut hankkeesta kokonaisuutena saadun selvityksen mukaan mahdollista toteuttaa ennen kuin alueen kalliota oli louhittu. A:n suunnitteleman louhinta- ja murskaustoiminnan oli hallinto-oikeuden lainvoimaisella päätöksellä katsottu edellyttävän ympäristölupaa. Jätteenkäsittelytoiminnan ympäristöluvan oikeudelliset edellytykset ja mahdollisen luvan sisältö eivät ympäristönsuojelulain 6, 41, 42 ja 43 § huomioon ottaen olleet tässä tilanteessa ratkaistavissa. Jätteenkäsittelytoiminnan ympäristölupa-asiaa ei siten ollut voitu ratkaista ennen kuin louhinnalla ja murskauksella oli ympäristölupa.

Ympäristönsuojelulaki 6 §, 41 §, 42 §

Ks. samaa hanketta koskeva lyhyt ratkaisuseloste KHO 19.6.2007 T 1632
Ks. myös KHO 2004:123

Kort referat på svenska

Asian aikaisempi käsittely

Jyväskylän maalaiskunnan ympäristölautakunta kunnan ympäristönsuojeluviranomaisena on 22.2.2005 asiakirjoista ilmenevien menettelyvaiheiden jälkeen tekemällään päätöksellä hylännyt yhtiö A:n ympäristölupahakemuksen, joka koski rakennusjätteen hyödyntämistä ja käsittelyä Jyväskylän maalaiskunnan Palokan kylässä sijaitsevalla X:n tilalla. Toimintaan kuului hakemuksen mukaan tiili- ja betonijätteen murskaus.

Päätöstä on perusteltu seuraavasti:

"- Tila sijaitsee kaavoittamattomalla alueella, metsässä, lähellä lampea ja suoperäistä maastoa. Tällainen toiminta tulee ensisijaisesti ohjata Mustankorkea Oy:lle, jossa on asianmukaiset pohjarakenteet. Tai vähintään kaavoitetulle teollisuusalueelle, jolloin toiminnan valvonta on helpompaa.
– Lisäksi meluhaitta, pöly, ympäristön nuhjaantuminen
– Aiemminkaan rakennusjätteen hyödyntämisen valvonta ei ole onnistunut, kuinka sitten näin syrjäisessä paikassa.
– Liikenteen lisääntyminen on ongelma. Miksi ohjattaisiin toiminta metsän keskelle."

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

A on vaatinut, että ympäristölautakunnan päätös kumotaan ja yhtiön hakemus hyväksytään. Lisäksi A on vaatinut, että Jyväskylän maalaiskunta velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

Yhtiö on valituksessaan todennut, että lupaviranomaisella on nimenomainen velvollisuus myöntää ympäristölupa kaikissa muissa tapauksissa paitsi silloin, kun ympäristölupaa tarvitseva toiminta tulisi aiheuttamaan ympäristönsuojelulain 42 §:n tarkoittamia ympäristöhaittoja. Lupapäätöksen tulee siten perustua nimenomaan laillisuusharkintaan, ei tarkoituksenmukaisuusharkintaan. Yhtiön omistaman kiinteistön sijaintipaikalla ei ole voimassa olevaa kaavaa, tilan alueeseen ei kohdistu minkäänlaisia maankäyttöön liittyviä suunnitelmia, tilan alue ei myöskään sisälly kunnan rakennusjärjestyksen mukaiseen suunnittelutarvealueeseen eikä ympäristölautakunnan päätöksessä ole myöskään osoitettu, että yhtiön toiminta tulisi aiheuttamaan ympäristönsuojelulain 42 §:ssä tarkoitettuja ympäristöhaittoja.

Alueelle ei tuoda kemikaaleja eikä siellä varastoida ongelmajätettä. Käsittelystä ei jää eikä synny luontoa rasittavaa jätettä. Alueelle varastoidaan normaalia rakennuspurkujätettä, jossa ei ole luontoa rasittavia päästöjä. Kaikki lajiteltava materiaali viedään pois kiinteistöltä, lukuun ottamatta betonipalkkeja, jotka varastoidaan kiinteistölle myöhempää uusiokäyttöä varten. Lähialueella sijaitsevat lammet pysyvät luonnontilassa. Toiminnalla ei pitäisi olla vaikutusta mahdollisiin pohjavesiin, eikä käytettävissä olevien tietojen mukaan alue edes ole varsinaista pohjavesialuetta.

Suunniteltu lajittelutoiminta alueella suoritetaan kaivinkoneeseen asennettavalla leukamurskaimella sekä "bobcat"-pienkoneella, joiden melutaso rajoittuu noin 85 dB:iin. Murskaus tapahtuu normaalina työaikana arkisin klo 7.00-16.00. Alueen lähin asuinrakennus kaavaillusta lajittelu- ja välivarastointipaikasta sijaitsee noin 300 metrin päässä Lintukankaantien toisella puolella. Suunnitellun lajittelupaikan ja alueella sijaitsevan lähimmän asuinrakennuksen välinen maasto on metsäistä, mikä osaltaan vaimentaa lajittelutyöstä mahdollisesti aiheutuvaa meluhaittaa. Tontille tuodaan keskimäärin kaksi kuormaa (20 m³) viikossa ja lajiteltu jäte kuljetetaan pois keskimäärin kerran viikossa. Kuljetus tapahtuu kuorma-autolla.

Hallintolain 45 § edellyttää, että ympäristölautakunnan olisi tullut perustella ainakin, onko se katsonut, että yhtiön ympäristölupaa edellyttävä toiminta loukkaisi ympäristönsuojelulakia ympäristönsuojelulain 42 §:ssä mainittua kiellettyä seurausta aiheuttamalla. Ympäristölautakunnan olisi tullut lisäksi perustella, miten ympäristöluvan myöntämisedellytykset eivät täyty edes toiminnalle asetettavien lupamääräysten ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen ja mihin tämä perustuu.

Keski-Suomen ympäristökeskus on viitannut ympäristölupahakemuksesta antamiinsa lausuntoihin, joista toisessa oli käsitelty lähinnä rakennusjätteisiin liittyviä kysymyksiä ja toisessa lähinnä vesilain eräiden kieltosäännösten (vesilain 1 luvun 15 ja 15 a §) merkitystä asiassa).

Palokan terveydenhuollon kuntayhtymän ympäristöterveyslautakunta on todennut, että ympäristölautakunta on päätöksessään ottanut huomioon ympäristöterveyslautakunnan hakemuksen johdosta antaman lausunnon.

Jyväskylän maalaiskunnan ympäristölautakunta on uudistanut päätöksensä perustelut.

B, C, D ja E asiakumppaneineen ovat toimittaneet hallinto-oikeudelle kirjelmiä, joissa on vastustettu ympäristöluvan myöntämistä.

A on antanut vastaselityksen.

Vaasan hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on A:n valituksesta kumonnut ympäristölautakunnan päätöksen, palauttanut asian ympäristölautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi ja hylännyt muun ohessa A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Pääasiaratkaisu

A:n hakemus tarkoittaa rakennusjätteen lajittelua, hyödyntämistä ja välivarastointia Jyväskylän maalaiskunnan Palokan kylässä olevalla tilalla X. Hakemuksen mukaan tilalla välivarastoitavia rakennusjätteitä ovat puu-, betoni-, tiili- ja teräsjäte. Puujäte, määrältään noin 10 m³/kk, toimitetaan poltettavaksi ja kiertoon rakennustarvikkeiksi. Tiili- ja betonijäte, määrältään noin 10 m³/kk, murskataan, teräs, määrältään noin 5 m³/kk, kerätään talteen ja viedään romuttamolle. Hyödyntämätön jäte toimitetaan kaatopaikalle asianmukaisesti lajiteltuna. Kaatopaikkajätteen määrä on 5-20 m³/kk. Hakemuksen mukaan jätteitä varastoidaan alueella noin 2-4 kuukautta. Alueelle ei tuoda kemikaaleja eikä ongelmajätteitä. Jätteiden ympäristökelpoisuus varmistetaan jo purkupaikalla. Alueelle tuodaan keskimäärin kaksi kuormaa (20 m³) rakennusjätettä viikossa. Jätteen lajittelu tapahtuu välittömästi ja lajiteltu jäte kuljetetaan pois kerran viikossa kuorma-autolla. Lajittelussa käytetään kaivinkonetta ja bobcatia. Murskaus tapahtuu kaivinkoneeseen asennettavalla leukamurskaimella normaalina työaikana klo 7.00-16.00.

Tila, jolla toimintaa harjoitettaisiin, sijaitsee kaavoittamattomalla alueella. Toiminta-alue sijoittuu tilan pohjoisosaan, joka on maaperältään kalliota. Tilan eteläosassa on Lähteenlamminsuo. Alueella sijaitsee kaksi luonnontilaista lampea Lähteenlammit. Hankealue ei sijaitse luokitellulla pohjavesialueella. Etäisyys toiminta-alueelta lähimpään asuinrakennukseen on noin 300 metriä. Lisäksi 400-500 metrin etäisyydellä sijaitsee useita asuinrakennuksia. Toiminta-alueen ja asuinrakennusten välinen maasto on metsäistä. Alueelle johtava tie rakennetaan tilan itärajalle. Keski-Suomen ympäristökeskus on hakemuksen johdosta antamassaan lausunnossa muun muassa todennut, että mikäli toiminta on täsmälleen hakemuksessa esitetyn mukaista, vesistön luonnontilan muuttuminen lajittelutoiminnasta peräisin olevien haitallisten aineiden vaikutuksesta on epätodennäköistä. Ympäristökeskus on katsonut, että hanke on mahdollista toteuttaa ottamalla huomioon lausunnosta tarkemmin ilmenevät seikat siten, että vesilain 1 luvun 15 §:n ja 15 a §:n mukaisia seurauksia ei ilmene.

Edellä olevan perusteella ja kun otetaan huomioon haetun toiminnan pienimuotoisuus sekä lisäksi se seikka, että päätökseen voidaan liittää lupamääräyksiä, jotka on otettava luvan myöntämisen edellytyksiä harkittaessa huomioon, A:n ympäristölupahakemusta sille toiminnalle, joka on kuvattu hakemusasiakirjoissa, ei ole voitu hylätä ympäristölautakunnan valituksenalaisessa päätöksessä mainituilla perusteilla.

Lupaviranomaisella on hallintolain 31 §:n ja hallinto-oikeudella hallintolainkäyttölain 33 §:n nojalla selvittämisvelvollisuus sen ratkaistavana olevassa asiassa. A:n hallinto-oikeudelle toimittaman lisäselvityksen mukaan tilalta ennen varsinaisen jätteenkäsittelyalueen rakentamista louhitaan mursketta noin 136 000 itrm³. Alueen ja tien rakentamiseen käytetään noin 9 100 itrm³. Alueelle jätetään varastoon noin 10 000 itrm³ ja noin 117 000 itrm³ kuljetetaan pois. Hallinto-oikeus toteaa, että kyseisen yhtiön toimittaman lisäselvityksen perusteella vain pieni osa murskeesta tarvitaan jäteaseman rakentamiseen ja pääosa murskeesta myydään. Hakijayhtiön lisäselvityksestä voidaan päätellä, että hakijalla on tarkoitus harjoittaa tilalla laajamittaista murskaustoimintaa. Näin ollen ympäristölupa-asiassa ei ole kysymys pelkästään hakemuksen tarkoittamasta rakennusjätteen lajittelusta, hyödyntämisestä ja välivarastoinnista, vaan A:n hakemus tosiasiallisesti pitää sisällään myös kallion louhintaa ja murskausta sekä murskeen kuljetusta pois tilalta. Murskeen kuljetus ja varastointi ovat osa louhinta- ja murskaustoimintaa.

Hallinto-oikeus katsoo, että jätteenkäsittely ja siihen liittyvä louhinta- ja murskaustoiminta muodostavat yhden hankkeen. Ympäristölautakunnan tulee tämän vuoksi lupaharkinnassaan ottaa huomioon kaikki tilalla harjoitettavat toiminnot ja niiden aiheuttamat ympäristövaikutukset. Tämänkin vuoksi hallinto-oikeus kumoaa ympäristölautakunnan päätöksen ja palauttaa asian ympäristölautakunnalle, jonka tulee tämän päätöksen saatua lainvoiman ottaa asia uudelleen käsiteltäväksi, mikäli A haluaa jatkaa hakemustaan. Uudessa käsittelyssä on ratkaistava, voidaanko ympäristölupa jätteenkäsittelyn sekä louhinta- ja murskaustoiminnan tarkoittamalle kokonaisuudelle myöntää.

Oikeudenkäyntikulut

Hallinto-oikeus katsoo, että Jyväskylän maalaiskunnan ympäristölautakunnan menettely asiassa ei ole ollut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentin tarkoittamalla tavalla siten virheellistä, että lupaviranomainen tulisi velvoittaa korvaamaan A:n oikeudenkäyntikuluja. Asian laatu ja A:n asema luvan hakijana huomioon ottaen ei myöskään ole kohtuutonta, että A saa pitää vastinekulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että E asiakumppaneineen joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Sovelletut oikeusohjeet

Sovellettuina oikeusohjeina hallinto-oikeus on maininnut eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentin, ympäristönsuojelulain 6, 41 ja 42 §:n sekä hallintolainkäyttölain 33 §:n ja 74 §:n 1 ja 2 momentin.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin se koskee rakennuslupaan jo liittyvien murskaus- ja louhintamääräysten ottamista uudelleen käsiteltäväksi ympäristölautakunnassa. Lisäksi on vaadittu Jyväskylän maalaiskunnan velvoittamista korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Vaatimusten tueksi on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on todennut, että ympäristölupa jätteenkäsittelyä varten olisi tullut myöntää. Hallinto-oikeus on kuitenkin virheellisesti todennut, että ympäristöluvan uudelleen käsittelyn yhteydessä tulisi arvioida, voidaanko ympäristölupa myöntää huomioon ottaen jätteenkäsittelyn edellyttämä louhinta- ja murskaustoiminta. Louhintaa ja murskausta koskevat ehdot ja määräykset on jo käsitelty ja ratkaistu lainvoimaisella rakennuslupapäätöksellä 17.2.2.2005. Louhintaa ja murskausta koskevaa päätöstä ja määräyksiä ei ole voitu antaa ympäristölupa-asian yhteydessä huomioon ottaen maankäyttö- ja rakennuslain ja -asetuksen sekä maa-aineslain säännökset.

Rakennuslupa-asiaa ei ole saatettu hallinto-oikeuden ratkaistavaksi. Näin ollen hallinto-oikeuden päätöksen perusteluna esitetty hallintolainkäyttölain 33 § ei sovellu tapaukseen. Mitään uutta, rakennusluvan jälkeen asiaan vaikuttavaa tietoa murskauksen ja louhinnan laadusta ja laajuudesta ei ole esitetty, eikä murskaustoiminta ole lupa-asian tavoite ja tarkoitus vaan välttämätön edellytys jäteaseman rakentamiselle. Rakentamisen ympäristövaikutukset on tosiasiallisesti tutkittu ja otettu huomioon kuulemisin, lausunnoin ja lupamääräyksin.

Rakentaminen puheena olevalla alueella Jyväskylän maalaiskunnassa vaatii usein louhintaa, ja se sisältyy vastaavan maaperän omaavalla alueella lähes säännönmukaisesti rakennuslupaan tai toimenpidelupaan. Tässä tapauksessa laitos tulee rakennettavaksi kallioperäiselle maa-alueelle, jossa kyseessä olevaa laitosta ei voida maanpinnan muoto ja maaperän laatu huomioon ottaen rakentaa kaltevaan kallionrinteeseen. Y Oy:n laatima ja johtavan rakennustarkastajan hyväksymä perusteltu arvio murskeen kuljetuksesta on noin 5 400 kasettiautollista. Kuljetuksia tulee olemaan muutama autollinen päivässä sesonkiaikana keväällä ja syksyllä klo 8-16 välillä. Pääosan vuodesta kuljetuksia ei ole lainkaan. Hallinto-oikeudelle jätetyt selvitykset eivät poikkea mainituista tiedoista.

Jyväskylän maalaiskunnan ympäristölautakunta on antanut selityksen, jossa se on todennut muun ohessa, että lisäselvityksistä voidaan päätellä, että hakijalla on tarkoitus harjoittaa alueella laajamittaista murskaustoimintaa, jota voidaan olettaa tehtävän yli 50 päivää vuoden aikana. Toiminta vaatii ympäristöluvan, jos alueelle sijoitetaan murskaamo, jonka toiminta-aika on vähintään 50 päivää vuodessa, tai kivenlouhinta, jossa kiviainesta käsitellään vähintään 50 päivää vuodessa. Näin ollen jätteenkäsittely- ja hyödyntämistoiminta sekä kiviaineksen murskaustoiminta kuuluu käsitellä yhtenä hankkeena ja samassa ympäristölupakäsittelyssä.

B, D ja F ovat antaneet selityksen, jossa on muun ohella todettu hallinto-oikeuden päätöksen oleva oikea ja vaadittu yhtiön velvoittamista korvaamaan selityksen antajien oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

A on antanut vastaselityksen. Vastaselityksessä on todettu muun ohessa seuraavaa:

Kiviaineksen käsittelyä tapahtuu alle 50 päivänä vuodessa, mikä tulee kirjata ehtona ympäristölautakunnan ympäristölupapäätökseen. Päivittäin kiinteistöltä on kuormattavissa ja pois kuljetettavissa noin 50-60 kasettiautollista päivässä eli alue on kokonaisuudessaan tasoitettu noin kahden vuoden kuluessa. Vastaselityksessä on vielä viitattu Jyväskylän maalaiskunnan johtavan rakennustarkastajan lausuntoon, jossa on todettu muun muassa, että luvan hakija voi sitoutua murskaamaan alle 50 vuorokautta vuodessa, jolloin ympäristölupaa ei tarvita.

Merkintä

Merkitään, että A:n sopimuskumppani Y Oy on tehnyt 14.11.2005 Jyväskylän maalaiskunnan ympäristölautakunnalle ympäristönsuojelulain 60 §:n mukaisen ilmoituksen tilapäistä melua ja tärinää aiheuttavasta louhinnasta ja murskauksesta tilalla X. Ympäristölautakunta on hyväksynyt ilmoituksen 13.12.2005. Vaasan hallinto-oikeus on päätöksellään 6.10.2006 numero 06/0253/2 kumonnut ympäristölautakunnan päätöksen katsoen, että louhinta- ja murskaustoiminta olisi ympäristönsuojeluasetuksen 1 §:n 1 momentin 7 c ja 7 e kohta sekä myös ympäristönsuojelulain 28 §:n 2 momentin 3 kohta ja saman lain 30 §:n 3 momentti huomioon ottaen edellyttänyt ympäristölupaa. A:n tuossa asiassa hallinto-oikeudelle toimittaman lisäselvityksen mukaan Ranssilan tilalta RN:o 29:10 louhittavan murskeen määrä oli noin 136 000 itrm³. Alueen ja tien rakentamiseen käytettiin noin 9 100 itrm³. Alueelle jätettiin varastoon noin 10 000 itrm³ ja 117 000 itrm³ kuljetettiin pois. Vain pieni osa murskeesta oli hallinto-oikeuden mukaan katsottava tarvittavan aiotun jäteaseman rakentamiseen, kun taas pääosa murskeesta myytiin. Murskeen kuljetuksen ja varastoinnin katsottiin olevan osa louhinta- ja murskaustoimintaa. Toimintojen yhteinen toiminta-aika ylitti 50 päivää vuodessa, eikä toiminta siten ollut ympäristönsuojelulain 60 §:n tarkoittamalla tavalla tilapäistä. Hallinto-oikeuden päätös on lainvoimainen.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on asiassa diaarinumero 432/1/06 päätöksellään 9.2.2006 taltionumero 245 kieltänyt Jyväskylän maalaiskunnan johtavan rakennustarkastajan jätteiden käsittelypistettä koskevan rakennuslupapäätöksen 16.2.2005 § 33, annettu julkipanon jälkeen 17.2.2005, täytäntöönpanon, kunnes päätöstä koskeva purkuhakemus on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistu tai asiassa toisin määrätään.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on tänään antamallaan päätöksellä asiassa diaarinumero 432/1/06 B:n ja D:n hakemuksesta purkanut Jyväskylän maalaiskunnan johtavan rakennustarkastajan rakennuslupapäätöksen 16.2.2005 § 33.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian ja hylkää valituksen. Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

A:n omistamalleen tilalle X suunnittelemat kallion louhinta noin kymmenen metrin syvyyteen ja louheen murskaus sekä toisaalta jätteenkäsittelytoiminta ovat kaksi ajallisesti peräkkäistä hanketta, jotka eivät sellaisenaan yhdessä muodosta yhtä ympäristönsuojelulaissa tarkoitettua ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaa luvanvaraista toimintaa. Tosiasiassa jätteenkäsittelyaluetta ei kuitenkaan ole hankkeesta kokonaisuutena saadun selvityksen mukaan mahdollista toteuttaa ennen kuin alueen kalliota on louhittu. Yhtiön suunnitteleman louhinta- ja murskaustoiminnan on hallinto-oikeuden lainvoimaisella päätöksellä katsottu edellyttävän ympäristölupaa. Jätteenkäsittelytoiminnan ympäristöluvan oikeudelliset edellytykset ja mahdollisen luvan sisältö eivät ympäristönsuojelulain 6, 41, 42 ja 43 § huomioon ottaen ole tässä tilanteessa ratkaistavissa. Jätteenkäsittelytoiminnan ympäristölupa-asiaa ei siten ole voitu ratkaista ennen kuin louhinnalla ja murskauksella on ympäristölupa.

Kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg, hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Kari Kuusiniemi, Tuula Pynnä ja Riitta Mutikainen sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Janne Hukkinen ja Leena Nurmento. Asian esittelijä Tuula Pääkkönen.