KHO:2007:36

Ympäristölupa - Jätettä polttoaineena käyttävä energiantuotantolaitos - Ympäristöluvan edellytykset - Sijoituspaikka - Kaavoitus - Asemakaavan vastaisuus - Ympäristönsuojelulaki - Maankäyttö- ja rakennuslaki - Asemakaava - Yleiskaava - Teollisuusrakennusten korttelialue

Ympäristölupahakemuksen kohteena olleen jätettä polttoaineena käyttävän energiantuotantolaitoksen ja siihen liittyvän jätevesilietteen kuivauslaitoksen suunniteltu sijoituspaikka oli alueella voimassa olevassa ympäristöministeriön vuonna 1984 rakennuslain (370/1958) nojalla vahvistamassa asemakaavassa varattu teollisuusrakennusten korttelialueeksi (TT). Hakemuksen mukaan laitos sijoitettaisiin TT-korttelialueen ke-merkitylle rakennusalalle, jolle kaavamerkintöjen mukaan saatiin rakentaa kemiallista teollisuutta ja siihen liittyvää toimintaa palvelevia rakennuksia. Kaavassa ei tältä osin ollut muita ympäristövaikutusten vähentämistä koskevia määräyksiä. Jätteenpolttolaitoksen tuottama energia korvaisi osittain alueella ennestään sijanneiden kemianteollisuuslaitosten voimalaitoksella tuotettua energiaa ja palvelisi siten myös näiden tehtaiden energiantuotantoa.

Lähtökohtana ympäristölupaharkinnassa arvioitaessa sitä, sijoitettaisiinko laitos asemakaavan vastaisesti, oli voimassa olevassa asemakaavassa alueelle vahvistettu käyttötarkoitus. Käyttötarkoitusta oli arvioitava erityisesti siltä kannalta, minkälaisia ympäristönsuojelulainsäädännössä tarkoitettuja vaikutuksia kaavassa osoitetulta alueelta voitiin ennakoida ympäristössä aiheutuvan ja minkälaisia aluevarausmerkintöjä asemakaavoissa oli ylipäätään ollut käytössä kysymyksessä olevaa asemakaavaa laadittaessa ja vahvistettaessa. Hankkeen yksilöidyllä tarkoituksella ei sitä vastoin ollut kaavanvastaisuuden kannalta ratkaisevaa merkitystä, jos laitos vaikutuksiltaan ja luonteeltaan vastasi kaavassa yleisesti osoitettua käyttötarkoitusta. Kun alueella oli voimassa asemakaava, laitoksen sijaintialuetta koskevalla yleiskaavavarauksella ei ollut merkitystä arvioitaessa sitä, sijoitettiinko laitos asemakaavan vastaisesti.

Ympäristönsuojelulaki 42 § 2 mom.
Maankäyttö- ja rakennuslaki 42 § 3 mom.

Kort referat på svenska

1. Pohjois-Pohjanmaan ympäristökeskuksen ratkaisu

Pohjois-Pohjanmaan ympäristökeskus on päätöksellään 15.7.2004 myöntänyt Oulun Energialle ympäristönsuojelulain 28 §:n mukaisen toistaiseksi voimassa olevan ympäristöluvan Oulun kaupungin Takalaanilan kaupunginosan kortteliin 3 tontille 5 Kemiran tehdasalueelle Kemiran nykyisen voimalaitoksen välittömään läheisyyteen sijoitettavan jätettä polttoaineena käyttävän energiantuotantolaitoksen ja siihen liittyvän jätevesilietteen kuivauslaitoksen toiminnalle.

Jätteenpolttolaitoksella tuotettaisiin höyryä Kemira Oyj:n Oulun toimipaikan tarpeisiin sekä sähköä ja lämpöä. Laitos toimii peruskuormalaitoksena ja korvaa osittain Kemiran voimalaitoksilla nykyisin tuotettavaa energiaa. Jätteenpolttokattilan polttoaineteho on 70 MW, sähköteho 15 MW ja kaukolämpöteho 45 MW. Jätteenpolttolaitos on mitoitettu polttamaan enintään noin 172 000 tonnia jätettä vuodessa. Laitos käyttää polttoaineenaan yhdyskunta-, teollisuus- ja rakennusjätettä sekä Oulun Taskilan jätevedenpuhdistamolla syntyvää jätevesilietettä. Voimalaitoksen polttoprosessi perustuu arinatekniikkaan.

Lupa on myönnetty hakemuksen mukaiselle toiminnalle päätöksestä ilmenevin lupamääräyksin. Ympäristökeskus on määrännyt, ettei toimintaa saa aloittaa ennen kuin lupapäätös on lainvoimainen.

Ympäristökeskus on päätöksessään katsonut, että jätettä polttoaineena käyttävä laitos on rinnakkaispolttolaitos, joka tuottaa energiaa, joka hyödynnetään höyrynä, lämpönä ja sähkönä ja se korvaa nykyisin muilla polttoaineilla tuotettavaa energiaa. Ympäristökeskus on lausunut laitoksen sijaintipaikasta muun ohessa seuraavaa:

Laitokset tulevat sijaitsemaan Oulun kaupungissa Kemira Oyj:n Oulun tehtaiden alueella, joka nykyisin voimassa olevassa asemakaavassa on teollisuusaluetta. Kemiran tehdasalueen lounaispuolella sijaitsee nykyisin asuinalue. Oulun kaupunginvaltuuston 26.1.2004 hyväksymässä yleiskaavassa 2020 alue on varattu teollisuusalueeksi merkinnällä T/kem. Kaavamerkintä T tarkoittaa teollisuus- ja varastorakennusten korttelialuetta ja T/kem on lisämerkintä alueelle, joka on tarkoitettu erityisesti merkittävälle, vaarallisia kemikaaleja valmistavalle/käsittelevälle laitokselle. Ympäristökeskuksen käsityksen mukaan Kemiran alueen nykyinen ja yleiskaava 2020 sallii myös energiantuotantolaitoksen sijoittamisen alueelle. Yleiskaavassa 2020 Kemiran lähiympäristö on varattu pääasiassa teollisuusalueeksi ja työpaikka-alueiksi sekä lounaispuolen nykyinen asuinalue selvitysalueeksi, jonka maankäyttö ratkaistaan myöhemmin erillissuunnitelmalla. Alueella sijaitsee nykyisin Kemira Oyj:n voimalaitos, jonka tuotantoa jätteenpolttolaitos tulee osittain korvaamaan. Ympäristökeskus on katsonut, että jätteenpolttolaitoksen sijoittaminen alueelle ei ole kaavanvastaista.

2. Asian käsittely Vaasan hallinto-oikeudessa

2.1. Valitukset ja lausunnot hallinto-oikeudessa siltä osin kuin nyt on kysymys

1. A ry on vaatinut ympäristölupapäätöksen kumoamista.

Yhdistys on vaatimuksensa tueksi esittänyt muun ohella, että ympäristöluvan myöntäminen jätteenpolttolaitoksen ja yhdyskuntajätevesilietteen kuivatuslaitoksen sijoittumiselle Kemiran teollisuusalueelle on vastoin voimassa olevaa oikeusvaikutteista yleiskaavaa eikä täytä maankäyttö- ja rakennuslain 3 §:n vaatimuksia. Mainitun lainkohdan mukaan maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset alueidenkäyttöä koskevat tavoitteet ja suunnitelmat on otettava huomioon suunniteltaessa ja päätettäessä myös muun lainsäädännön nojalla ympäristön käytön järjestämisestä. Oikeusvaikutteinen yleiskaava on otettava huomioon myös asemakaavaa muutettaessa.

Oulun kaupunginvaltuuston 26.1.2004 § 5 hyväksymän Oulun yleiskaava 2020 mukaan yhdyskunnan jätehuoltoa palveleville laitoksille ja rakennelmille on varattu Ruskon alue kaavamerkinnällä EJ.

Takalaanilan (Kemiran) alue on varattu teollisuusalueeksi kaavamerkinnällä T/kem eli teollisuus- ja varastoalueeksi, jolla on merkittävä, vaarallisia kemikaaleja valmistava tai varastoiva laitos. Toiminta ei saa aiheuttaa haittaa asutukselle. Ympäristöministeriön selvityksen mukaan Takalaanilassa on kaksi tällaista laitosta. Alue on esitetty T/kem merkinnällä nykyisen käyttötarkoituksen mukaisesti. Alueen pohjoisosa on kaavoitettu ympäristöhäiriötä aiheuttamattomalle teollisuusalueelle kaavamerkinnällä TY.

Keskeinen ympäristöhaitta saattaa muodostua ilmaan pääsevistä haisevista poistokaasuista. Laitoksella käsiteltävistä jätteistä ja lietteestä sekä lietteen kuivausprosessista saattaa myös aiheutua hajuhaittaa.

2. B ry on vaatinut ympäristölupapäätöksen kumoamista.

Yhdistys on vaatimuksensa tueksi esittänyt muun ohella, että jätteenpolttolaitoksesta aiheutuu hajuhaittoja. Tällaista laitosta ei tulisi sijoittaa asutuksen keskelle. Kaavoituksen mukaan asuntoalueet jätteenpolttolaitoksen ympärillä kasvavat tulevaisuudessa. Hajuhaittoja lisää jätevesilietteen kuljettaminen kaupungin läpi laitokselle kuivattavaksi ja poltettavaksi. Hajuhaitat ovat vastoin ympäristönsuojelulain vaatimuksia.

3. C on vaatinut ympäristölupapäätöksen kumoamista, koska laitos tulee niin lähelle asuntoaluetta, että siitä aiheutuu haju- ja meluhaittaa.

4. D ry on vaatinut ympäristölupapäätöksen kumoamista.

Yhdistys on vaatimuksensa tueksi esittänyt muun ohella, että lupa on myönnetty puutteellisin tiedoin ja laitoksen sijoituspaikka on sopimaton. Kysymyksessä on jätteenpolttolaitos eikä rinnakkaispolttolaitos. Yksi keskeisimmistä epävarmuustekijöistä on laitoksen koko ja sinne tulevan jäteraaka-aineen koostumus ja määrä. Mikäli hanke toteutuisi vain Oulun jätehuollon alueella, tällöin ei enää todennäköisesti tulisi kyseeseen erillispolttolaitos. Muilta jätehuoltoalueilta kuljetettava jäte on lajittelematonta tai vain osittain lajiteltua sekajätettä. Lupa on myönnetty myös jätevesilietteen kuivatukseen ja polttamiseen polttolaitoksessa, jos lietteen hävittäminen polttamalla sallitaan muussa lupaprosessissa. Ehdoton edellytys uudelle lietteenkäsittelymenetelmälle on hajuhaitan välttäminen. Hakijan olisi pitänyt tarkemmin selvittää mahdollisen hajuhaitan todennäköisyyttä. Sijoituspaikka on sopimaton, koska toiminnasta saattaa seurata ympäristön pilaantumista ja viihtyisyyden heikkenemistä.

Oulun Energia on antanut valitusten johdosta vastineen, jossa se on esittänyt valitusten hylkäämistä. Oulun Energia on esittänyt muun ohella, että jätteenpolttolaitoksen sijoittaminen suunnitellulle alueelle ei ole yleiskaavan eikä asemakaavan vastaista. Kaavojen sisältämät tavoitteet on otettu huomioon ympäristölupapäätöksessä. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyyn ja -selostukseen sekä lupahakemukseen viitaten Oulun Energia on katsonut hankkeen täyttävän ympäristönsuojelulain 4-6 §:ssä asetetut edellytykset. Toiminnasta ei aiheudu sen kaltaista hajuhaittaa, joka estäisi luvan myöntämisen. Jätteenpolttolaitoksen lämpötehoa määritettäessä on otettu huomioon mahdollisuus korvata Kemiran voimalaitoksen yksi turvekattila, joka jäisi varayksiköksi ja huippukäyttöä varten jätteenpolttolaitoksen käynnistymisen yhteydessä.

Oulun kaupungin ympäristölautakunta ei ole antanut vastinetta valitusten johdosta.

Pohjois-Pohjanmaan ympäristökeskus on antanut valitusten johdosta lausunnon. Ympäristökeskus on esittänyt muun ohella, että laitos on suunniteltu tuottamaan energiaa (lämpöä, sähköä ja höyryä) siten, että jätettä käytetään laitoksella vakinaisena polttoaineena. Hakemuksen mukaan tuotetun energian käyttö on monipuolista ja laitoksen energiahyötysuhde on sellainen, että kyseessä voidaan katsoa olevan energiantuotanto eikä jätteen käsitteleminen. Laitoksessa ei ole tarkoitus polttaa muita polttoaineita, joten jätteen osuus on 100 %. Asiassa ei ole oleellista merkitystä sillä, miltä alueelta jäte toimitetaan laitokselle. Laitoksen pääasiallinen tarkoitus on tuottaa energiaa, joka käytetään hyödyksi ja sillä korvataan Kemira Oyj:n Oulun toimipaikan voimalaitoksilla nykyisin turpeella tuotettavaa energiaa.

A ry on antanut vastaselityksen.

B ry on antanut vastaselityksen.

D ry on antanut vastaselityksen.

C:lle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen.

Vaasan hallinto-oikeus on pyytänyt asiassa Oulun kaupungin kaavoitusviranomaisen lausunnon siitä, onko Oulun Energian ympäristölupapäätöksessä tarkoitettu toiminta päätöksessä mainitulla alueella asemakaavan ja/tai yleiskaavan mukaista.

Oulun kaupungin kaavoitusviranomainen on lausunnossaan todennut, että sijoituspaikka on Oulun yleiskaavassa 2020 osoitettu teollisuus- ja varastoalueeksi (T/kem), jolla on merkittävä, vaarallisia kemikaaleja valmistava tai varastoiva laitos. Alue on varattu teollisuuslaitoksille, joita koskee EU-direktiivi 96/82/EY vaarallisten aineiden aiheuttamien suuronnettomuusriskien torjunnasta. Toiminta ei saa aiheuttaa haittaa asutukselle.

Voimassa olevassa asemakaavassa alue on merkitty teollisuusrakennusten korttelialueeksi (TT). Rakennusoikeus on asemakaavassa määritelty rakennusaloilla siten, että ke-merkitylle rakennusalalle saadaan rakentaa kemiallista teollisuutta ja siihen liittyvää toimintaa palvelevia rakennuksia, to-merkitylle rakennusalalle toimistotointa ja so-merkitylle sosiaalista toimintaa palvelevia rakennuksia. Suunniteltu jätteenpolttolaitos sijoittuu ke-merkitylle rakennusalalle.

Ympäristöministeriön antamassa asetuksessa maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa kaavoissa käytettävistä merkinnöistä 31.3.2000 yhdyskuntateknistä huoltoa palvelevien rakennusten ja laitosten alueet on osoitettu kaavamerkinnällä (ET) ja jätteenkäsittelyalueet merkinnällä (EJ).

Johtopäätöksenä ympäristöministeriön asetuksesta ja ohjeista voidaan todeta, että laadittaessa tai muutettaessa asemakaavaa jätteenpolttolaitoksen sijoittamista varten asemakaavamerkintä on ET, yhdyskuntateknistä huoltoa palvelevien rakennusten ja laitosten alue.

Nykyisten voimalaitosten toiminta ja lupapäätöksen mukaiset uudet toiminnat ovat Oulun Energialta ja Kemira Oyj:n Oulun tehtailta saadun selvityksen mukaan seuraavat:

"Kyseinen lupapäätös koskee Kemiran alueelle tulevaa jätteen hyötykäyttöön perustuvaa polttolaitosta. Kemiran teollisuusalueella on kaksi Kemiran prosesseja ja voimalaitosta varten höyryä tuottavaa turvekattilaa ja öljykattila. Oulun Energialla alueella on kaukolämpöpumppaamo, lämmönvaihtimia ja kaukolämmön varastointiin kalliolämpöakku. Kemiran ja Oulun Energian välillä on normaalia teollisuuden ja yhdyskunnan välistä yhteistyötä, jolla varmistetaan kaukolämmön saantia poikkeuksellisten pakkasten tai laitehäiriöiden aikana. - -.

Kyseessä oleva jätteen energiahyötykäyttöön perustuva höyrykattila korvaa yhden vanhan turvekattilan. Uusi kattila sekä käyttöön edelleen jäävä toinen turvekattila turvaavat Kemiran Oulun tehtaiden ja voimalaitoksen höyrynsaannin. Jätevesiliete tullaan lämpöprosessia käyttäen kuivaamaan pelletiksi, jota voidaan käyttää joko lannoitteena tai polttoaineena."

Mikäli jätteenpolttolaitoksen ja siihen liittyvän jätevesilietteen kuivatuslaitoksen toiminnan tulkitaan olevan osa alueella jo olevan kemian tehtaan tuotantoprosessiin kuuluvaa energiahuoltoa, voidaan uuden voimalaitoksen katsoa sisältyvän alueen käyttöä määrittelevään kaavamerkintään (TT).

Vaasan hallinto-oikeus on varannut sekä valittajille että Oulun Energialle, Oulun kaupungin ympäristölautakunnalle ja Pohjois-Pohjanmaan ympäristökeskukselle tilaisuuden antaa selityksen Oulun kaupungin kaavoitusviranomaisen lausunnon johdosta.

Oulun Energia on yhdessä Kemira Oyj Oulun tehtaiden kanssa ilmoittanut, että mahdollisen voimalaitoshankkeen toteuttaa Oulun Energian sijasta Laanilan Voima Oy, jossa Oulun Energia on osakkaana. Laanilan Voima Oy on omassa selityksessään katsonut, että jätteiden energiasisältöä hyödyntävän voimalaitosratkaisun toteuttaminen, sen korvatessa nykyistä käytöstä poistuvaa tehdasalueella olevaa kapasiteettia, on oleellinen osa Kemiran Oulun tehtaiden tuotantoprosessiin kuuluvaa energiahuoltoa. Tämän vuoksi alueen käyttöä määrittelevä asemakaavan kaavamerkintä (TT) sisältää mainitun toiminnan.

Pohjois-Pohjanmaan ympäristökeskus on katsonut, että Oulun Energian hanke energiantuottamiseksi jätteestä liittyy kiinteästi Kemira Chemicals Oy Oulun tehtaiden toimintaan ja on siten sekä voimassa olevan asemakaavan että tulevaa maankäyttöä ohjaavan yleiskaavan mukainen.

B ry on katsonut, että suunniteltu jätteenpolttolaitos sijoittuu kemianteollisuudelle merkitylle rakennusalueelle. Jätteenpolttolaitos on kuitenkin erillinen laitos, jota koskevat omat määräykset. Sitä ei voi katsoa osaksi kemianteollisuutta eikä sen toteuttaminen vastaa kaavamerkintää (TT).

Oulun seudun ympäristölautakunta on katsonut, ettei sillä ole huomautettavaa Oulun kaupungin kaavoitusviranomaisen lausunnosta.

Oulun kaupungin tekninen keskus on toimittanut hallinto-oikeuteen asemakaavaselostuksen määräyksineen vuoden 1984 asemakaavasta sekä Oulun kaupunginvaltuuston päätöksen 26.1.2004 § 5 ja kaupunginhallituksen päätöksen 20.4.2004 § 227. Kaupunginhallitus on päätöksellään 20.4.2004 (227 §) määrännyt, että kaupunginvaltuuston 26.1.2004 (5 §) hyväksymä Oulun yleiskaava 2020 tulee voimaan maankäyttö- ja rakennuslain 201 §:n mukaisesti niiltä osin, joista ei ole valitettu. Oulun hallinto-oikeus on hylännyt päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevan hakemuksen.

2.2. Vaasan hallinto-oikeuden ratkaisu 24.5.2006

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Pohjois-Pohjanmaan ympäristökeskuksen päätöksestä tehtyjen valitusten johdosta kumonnut ympäristökeskuksen päätöksen ja palauttanut asian ympäristökeskukselle uudelleen käsiteltäväksi. Ympäristökeskuksen tulee hallinto-oikeuden päätöksen tultua lainvoimaiseksi ottaa asia uudelleen käsiteltäväkseen ja ottaa asian käsittelyssä huomioon palautuksen syyt.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään, siltä osin kuin nyt on kysymys, seuraavasti:

Oikeudelliset normit

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 2 momentin mukaan toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Sijoittamisessa on lisäksi noudatettava, mitä ympäristönsuojelulain 6 §:ssä säädetään.

Ympäristönsuojelulain 6 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon alueen ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva, oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus ja aluetta koskevat kaavamääräykset.

Voimassa olevat kaavamääräykset

Suunnitellulla sijoituspaikalla Takalaanilan kaupunginosassa korttelin 3 tontilla 5 on voimassa kaupunginhallituksen päätöksellä 20.4.2004 (227 §) kaupunginvaltuuston 26.1.2004 (5 §) hyväksymä Oulun yleiskaava 2020 sekä asemakaava AM1071, joka on hyväksytty, oikeastaan vahvistettu, ympäristöministeriössä 20.12.1984.

Sijoituspaikka on Oulun yleiskaavassa 2020 osoitettu teollisuus- ja varastoalueeksi (T/kem), jolla on merkittävä, vaarallisia kemikaaleja valmistava tai varastoiva laitos. Alue on varattu teollisuuslaitoksille, joita koskee EU-direktiivi 96/82/EY vaarallisten aineiden aiheuttamien suuronnettomuusriskien torjunnasta. Toiminta ei saa aiheuttaa haittaa asutukselle.

Voimassa olevassa asemakaavassa alue on merkitty teollisuusrakennusten korttelialueeksi (TT). Rakennusoikeus on asemakaavassa määritelty rakennusaloilla siten, että ke-merkitylle rakennusalalle saadaan rakentaa kemiallista teollisuutta ja siihen liittyvää toimintaa palvelevia rakennuksia, to-merkitylle rakennusalalle toimistotointa ja so-merkitylle sosiaalista toimintaa palvelevia rakennuksia. Suunniteltu jätteenpolttolaitos sijoittuu ke-merkitylle rakennusalalle.

Asemakaavamerkintöjen sisältö

Alueella on voimassa rakennuslain mukainen 20.12.1984 ympäristöministeriössä hyväksytty, oikeastaan vahvistettu, asemakaava.

Sisäasiainministeriön antamassa päätöksessä (39/1980) rakennuslain mukaisissa kaavoissa käytettävistä merkinnöistä 15.1.1980 asemakaavoissa yhdyskuntateknistä huoltoa palvelevien rakennusten ja laitosten alueet on osoitettu kaavamerkinnällä (ET). Kaavamerkintä (TT) tarkoittaa teollisuusrakennusten korttelialuetta.

Ympäristöministeriön julkaisussa Asema- ja rakennuskaavamerkinnät ja -määräykset, jossa lähtökohtana on kaavamerkintöjä koskeva ministeriön päätös (39/1980), on merkintöjen käyttöä tarkennettu seuraavasti:

4.01 (TT) Teollisuusrakennusten korttelialue

Alueelle voidaan rakentaa teollisuustiloja niihin liittyvine aputiloineen. Sen sijaan erillistä varastotoimintaa palvelevia rakennuksia, kuten esimerkiksi kaupan varastoja, alueelle ei voida rakentaa.

8.01 (ET) Yhdyskuntateknistä huoltoa palvelevien rakennusten ja laitosten alue.

Merkinnällä osoitetaan yhdyskuntateknisen huollon rakennusten ja laitosten kuten voimaloiden, vedenottamoiden, vedenpuhdistamoiden tai jätteidenkäsittelylaitosten alueet. Pienehköjä asuntoalueen lämpökeskuksia varten varatut alueet osoitetaan merkinnällä AH.

Yleiskaavamerkintöjen sisältö

Ympäristöministeriön antamassa asetuksessa maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa kaavoissa käytettävistä merkinnöistä 31.3.2000 yhdyskuntateknistä huoltoa palvelevien rakennusten ja laitosten alueet on osoitettu kaavamerkinnällä (ET) ja jätteenkäsittelyalueet merkinnällä (EJ).

Ympäristöministeriön julkaisussa Yleiskaavamerkinnät ja -määräykset, opas 11 on merkintöjen käyttöä tarkennettu muun muassa seuraavasti:

64. (EJ) Jätteenkäsittelyalue

Merkinnällä osoitetaan jätteiden vastaanottoon ja käsittelyyn varatut alueet kuten kaatopaikat ja jätteen esikäsittelylaitokset. Tällaiselle alueelle voidaan sijoittaa myös sille soveltuvia jätteen hyödyntämiseen liittyviä toimintoja. Jätteenpolttolaitokset sen sijaan osoitetaan yleensä merkinnällä ET.

62. (ET) Yhdyskuntateknisen huollon alue

Merkinnällä osoitetaan yhdyskuntateknistä huoltoa palvelevia laitoksia kuten voimaloita, vedenpuhdistamoita ja niihin liittyviä jätteidenkäsittelylaitoksia varten varattuja alueita.

41. (T/kem) Teollisuus- ja varastoalue, jolla on/jolle saa sijoittaa merkittävän, vaarallisia kemikaaleja valmistavan tai varastoivan laitoksen. Merkinnällä osoitetaan sellaiset laitokset, joita koskee EU-direktiivi vaarallisten aineiden aiheuttamien suuronnettomuusriskien torjunnasta (ns. SEVESO II-direktiivi). Merkintään on yleensä tarpeen liittää kaavamääräys, jolla määritellään tarkemmin toimintojen luonne ja asetetaan reunaehtoja toimintojen ympäristövaikutuksille.

Hakemuksen mukainen toiminta

Oulun Energia on hakenut lupaa kaukolämmön ja sähkön tuotannolle jätteenpolttolaitoksessa. Hanke on käsitelty YVA-menettelyssä, jossa hankkeen vaihtoehtoisista toteutustavoista on ollut esillä kaksi sijoituspaikkaa, kaksi erilaista polttotekniikkaa ja kaksi kapasiteettivaihtoehtoa. Hakija on päätynyt hakemaan lupaa vaihtoehdolle, joka sijoittuisi Kemiran teollisuusalueelle ja joka polttaisi arinakattilatekniikalla noin 172 000 tonnia jätettä vuodessa polttoainetehon ollessa noin 70 MW. Laitoksen sähköteho olisi noin 15 MW ja kaukolämpöteho noin 45 MW. Jätteenpolttolaitoksen energiantuotanto korvaisi osittain Toppila 1 -voimalaitoksella turpeella ja polttoöljykäyttöisillä lämpökeskuksilla tuotettua energiaa.

Kemiran teollisuusalueella on ennestään kaksi turvekattilaa ja yksi öljykattila. Kattiloiden yhteenlaskettu polttoaineteho on 152 MW. Valituksista antamassaan vastineessa hakija on todennut, että jätteenpolttolaitoksen lämpötehoa määritettäessä on otettu huomioon mahdollisuus korvata Kemiran voimalaitoksen yksi turvekattila, joka jäisi varayksiköksi ja huippukäyttöä varten.

Suunniteltu jätteenpolttolaitos käyttäisi polttoaineena yhdyskunta-, teollisuus- ja rakennusjätettä sekä jätevedenpuhdistamolla syntyvää ylijäämälietettä. Jätemäärästä noin puolet tulisi Oulun Jätehuollon toimialueelta. Hakemuksen mukaan osa poltettavasta yhdyskuntajätteestä olisi lajiteltua.

Jätevesilietteen kuivauslaitoksella kuivattaisiin Oulun Veden Taskilan jätevedenpuhdistamon lietettä. Kuivaamatonta lietettä syntyy noin 26 000 tonnia vuodessa. Jätevesiliete tullaan lämpöä käyttäen kuivaamaan ja tuottamaan pelleteiksi. Hakijan mukaan lietteen käsittely polttamalla on energiataseeltaan lievästi negatiivinen. Lietteen käsittelyssä polttamalla onkin ensisijaisena tavoitteena sen turvallinen ja hygieeninen muuttaminen tuhkaksi, ei niinkään energiantuotanto.

Johtopäätökset

Asiakirjojen mukaan hankkeessa on kyse Oulun Jätehuollon ja muiden lähialueella toimivien jätehuoltoyhtiöiden alueella syntyvän yhdyskuntajätteen sekä Oulun Veden toiminnassa syntyvän jätevedenpuhdistamolietteen polttamisesta. YVA-menettelyssä on tarkasteltu jätteenpolttolaitoksen eri sijaintivaihtoehtoja. Jos hankkeessa olisi ensisijaisesti ollut kyse muun muassa Kemira Oyj:n energiahuollon järjestämisestä, YVA-menettelyyn kuuluvat hankevaihtoehdot olisivat painottuneet sijainnin asemesta kattilalaitoksen polttoainevaihtoehtoihin. Näin ollen kyseessä on ensisijaisesti jätehuoltoa palveleva hanke. Hankkeen toissijaisena tarkoituksena on tuottaa lämpöä muun muassa Kemira Oyj:n Oulun tehtaiden tarpeisiin.

Asiakirjojen mukaan jätevedenpuhdistamolietteen kuivaaminen on energiataloudellisesti kannattamatonta. Hanke ei siltä osin palvele energiahuoltoa. Jätevesilietteen kuivausta ja polttoa hakemuksen mukaisella paikalla on edellä lausutun perusteella pidettävä asemakaavan vastaisena.

Sekalaisen ja lajitellun yhdyskuntajätteen sekä puuperäisen jätteen polttaminen on energiataloudellisesti kannattavaa, joten hanke saattaa pääasiallisen tarkoituksensa lisäksi palvella myös Kemira Oyj:n Oulun tehtaiden energiahuoltoa. Energian tuottamiseen liittyy kuitenkin kiinteästi jätteiden vastaanotto ja lyhytaikainen varastointi. Sekalaisen yhdyskuntajätteen käsittely on omiaan aiheuttamaan hajuhaittoja, jotka ovat epätyypillisiä tavanomaiselle energiantuotannolle. Kun hankkeesta aiheutuu erilaisia haitallisia ympäristövaikutuksia kuin kaavamerkinnöillä ja -määräyksillä alueelle katsotaan sallittavan, hanketta on sekalaisen yhdyskuntajätteen vastaanoton ja käsittelyn osalta pidettävä asemakaavan vastaisena.

Puuperäisen jätteen ja syntypaikalla tai lajittelulaitoksessa lajitellun yhdyskuntajätteen, joka ei sisällä sanottavia määriä yhdyskuntien biojätettä, käsittely ei aiheuta merkittävää hajupäästöä. Tällaisen jätteen poltto ei aiheuta sellaisia energiantuotannosta poikkeavia haitallisia ympäristövaikutuksia, joiden perusteella sitä olisi pidettävä kaavanvastaisena.

Ympäristölupa on myönnetty sekalaisen yhdyskuntajätteen (155 000 t/a), puuperäisen jätteen (10 000 t/a), kuivatun jätevesilietteen (7 300 t/a) ja jäteöljyjen (150 t/a) polttoon. Hakemusasiakirjoista ei ilmene kuinka suuri osa poltettavaksi suunnitellusta yhdyskuntajätteestä olisi itse asiassa lajiteltua ja miten lajittelu tapahtuisi. Puuperäisen jätteen määrä suhteessa jätteen kokonaismäärään olisi vähäinen. Kun edellytykset hakemuksen hyväksymiselle hakemuksessa tarkoitetussa laajuudessa puuttuvat eikä lupaa ole edellä sanottu huomioon ottaen mahdollista rajata hallinto-oikeudessa suppeammaksi, päätös on kumottava ja asia palautettava ympäristökeskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Ympäristökeskuksen tulee varata hakijalle tilaisuus täsmentää tai tarvittaessa muuttaakin hakemustaan, mikäli hakija haluaa hakemustaan jatkaa.

Asian näin hallinto-oikeudessa päättyessä lausunnon antaminen muista kuin edellä mainituista valitusperusteista on rauennut.

Sovelletut oikeusohjeet

Hallinto-oikeus on viitannut päätöksessä sovellettuna oikeusohjeena ympäristönsuojelulain 42 §:n 2 momenttiin.

3. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

3.1. Valitukset ja lausunnot korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. Oulun kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Pohjois-Pohjanmaan ympäristökeskuksen päätös saatetaan muuttamattomana voimaan.

Kaupunginhallitus on lisäksi pyytänyt, mikäli sen tekemä valitus hyväksytään, että korkein hallinto-oikeus ratkaisisi asiassa Vaasan hallinto-oikeudelle esitetyt kaikki valitusperusteet palauttamatta asiaa enää Vaasan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi ja että mainitut valitukset kaikilta osin hylätään.

Valituksensa perusteluiksi kaupunginhallitus on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Maankäyttö- ja rakennuslain sekä ympäristönsuojelulain soveltamisalat ja ympäristönsuojelulain kaavojen huomioon ottamista koskevien säännösten tulkinta

Maankäyttö- ja rakennuslaki on rakentamisessa ja siihen liittyvissä lupamenettelyissä sovellettava pääasiallinen laki. Maankäyttö- ja rakennuslain nojalla annettavissa luvissa, kuten rakennus- ja toimenpideluvissa, otetaan tarkasti huomioon alueen asemakaavassa oleva varaus ja sitä koskevat kaavamääräykset. Asemakaavan merkitys rakennuslupamenettelyissä perustuu maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:ään, jonka mukaan uudisrakennusta ei saa rakentaa vastoin asemakaavaa.

Laitoksen sijoittumisharkinnassa maankäyttö- ja rakennuslaki lupamenettelyineen on keskeisellä sijalla ja sijoittumisen soveltuvuus esimerkiksi kaavallisesti ratkeaa pääsääntöisesti maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa menettelyssä. Täysin kaavan käyttötarkoituksen vastainenkin toiminta voi saada ympäristöluvan, jos toiminnan ympäristövaikutukset eivät olennaisesti poikkea siitä, mitä kaavassa olevalta varaukselta on edellytetty tai oletettu aiheutuvan. Toiminnan sallittavuuden edellytyksen saattaa tosin tällöin olla, että toiminta saa maankäyttö- ja rakennuslain mukaisen poikkeamisluvan ennen rakennuslupaa. Ympäristönsuojelulain esitöissä todetaankin tähän liittyen, että poikkeamisluvan saanutta hanketta pidetään kaavan mukaisena (HE 84/1999 vp s. 67). Toisaalta on selvää, että joissain tapauksissa on maankäyttö- ja rakennuslain lupamenettelyiden näkökulmasta tarpeen muuttaa kaavaa.

Ympäristövaikutuksissa ja niiden sallittavuudessa ympäristönsuojelulaki on ratkaisevassa asemassa. Ympäristönsuojelulain ja maankäyttö- ja rakennuslain suhteesta seuraa, että ympäristönsuojelulain luvan myöntämiskriteerit liittyvät sijoituspaikan soveltuvuuden osalta olennaisesti laitoksen ympäristövaikutuksiin ja niiden soveltuvuuteen haetulle paikalle. Laitoksen tyyppiin tai toiminnan luonteeseen liittyvä argumentaatio taas kuuluu maankäyttö- ja rakennuslain lupaharkinnan piiriin, ei ympäristönsuojelulain mukaiseen lupaharkintaan.

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 2 momentin mukaan erityisesti tietyt toiminnot tai ympäristövaikutukset poissulkevat tai kaikki toiminnot poissulkevat asemakaavavaraukset ja kaavamääräykset voivat estää ympäristöluvan myöntämisen. Ympäristönsuojelulain mukaisessa lupamenettelyssä on ensisijaisesti kuitenkin harkittava, voidaanko toiminnan vaikutukset saattaa hyväksyttävälle tasolle esimerkiksi päästöjä koskevin lupamääräyksin ennen kuin lupa voidaan evätä. Ympäristöministeriön julkaisun "Asemakaavamerkinnät ja -määräykset" (2003) mukaan kaavamääräykset on nähtävä muun muassa ilmansuojelun kannalta selkeästi toissijaisena ohjauskeinona, koska ilman laatuun vaikuttavat tekijät eivät useinkaan liity rakentamiseen, vaan teollisiin prosesseihin.

Yleiset ja tyypilliset teolliset kaavavaraukset, joiden mukaisen toiminnan on kaavaa laadittaessakin oletettu aiheuttavan jonkinasteisia ympäristövaikutuksia, eivät voi muodostaa ympäristöluvan epäämisperustetta, elleivät vaikutukset poikkea olennaisesti teollisuustoiminnan normaaleista ympäristövaikutuksista. Ympäristönsuojelulain mukaisen luvan myöntäminen ei siten tällaisissa tapauksissa edellytä vanhankaan asemakaavan muuttamista tai yksilöidympää kaavamerkintää eikä vanhakaan kaava välttämättä ympäristönsuojelulain mukaan estä sijoittumista, jos kyse on teollisuustoiminnan yleisvarauksesta, jonka mukaisen toiminnan on katsottu aiheuttavan jonkinasteista vaikutusta ympäristöönsä.

Ympäristölupaa ei ole voitu tässä tapauksessa evätä kaavoituksellisten seikkojen perusteella.

Toiminnan luonne asemakaavan vastaisuuden perustana

Hallinto-oikeuden mukaan toiminta on jätevesilietteen kuivauksen ja polttamisen osalta asemakaavan vastaista, koska hanke ei palvele Kemira Oyj:n energiahuoltoa, vaan jätehuoltoa.

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 2 momentin mukaista arviointia ei voida perustaa pelkästään siihen, että toiminnan pääasiallinen luonne ei vastaa asemakaavaa, vaan laitoksen ympäristövaikutuksia olisi tullut vertailla asemakaavavaraukseen ja -määräyksiin. Asemakaavan TT-alueella, jolla laitos sijoitettaisiin kemianteollisuudelle varatulle rakennusalalle, on sallittu harjoittaa toimintaa, josta aiheutuu kemianteollisuudelle kokonaisuutena (muun muassa voiman- ja lämmöntuotanto mukaan lukien) tyypillisiä ympäristövaikutuksia, kuten hajua ja ilmapäästöjä. Kemira Oyj:n Oulun toimipaikka on asemakaavaa vahvistettaessa vuonna 1984 valmistanut ammoniakkia, typpihappoa ja lannoitteita, ja tehtaan energia on tuotettu turpeella. Laitoksen ympäristövaikutukset ovat tuolloin olleet huomattavasti suuremmat kuin nykyisin tai verrattuna nyt puheena olevaan toimintaan. Muun muassa noen käsittelystä nokialtaissa on aiheutunut hajuhaittaa ympäristöön. Lisäksi TT-merkintä on sallinut tähän mennessä oleellisesti ympäristövaikutuksiltaan suuremman energiantuotannon hiilellä, öljyllä ja turpeella.

Hallinto-oikeuden olisi tältä osin tullut arvioida, poikkeavatko jätteenpolttolaitoksen vaikutukset niin olennaisesti kysymyksessä olevalla alueella asemakaavan mukaan harjoitetun kemianteollisuuden ja siihen liittyvän energiantuotannon haittavaikutuksista, että lupa olisi voitu evätä vuoden 1984 asemakaavan nojalla. Kaavamerkintä ei voi estää haetun laitoksen sijoittamista kysymyksessä olevalle alueelle pelkästään laitoksen tyypittelyn (jätehuoltohanke vai teollisuutta palveleva voimantuotantohanke) perusteella. Laitoksen toiminnan pääasiallisesta luonteesta ei voida päätellä, onko laitoksen sijoituspaikka asemakaavan vastainen ympäristönsuojelulain 42 §:n 2 momentin tarkoittamalla tavalla, erityisesti kun on kyse kaavasta, joka sisältää häiriöitä tyypillisesti aiheuttavan yleisvarauksen eikä toisaalta sisällä erityisiä joitain toimintoja kieltäviä kaavamääräyksiä.

Toiminnan ympäristövaikutukset asemakaavan vastaisuuden perustana

Hallinto-oikeus on pitänyt sekalaisen yhdyskuntajätteen vastaanottoa ja käsittelyä kaavan vastaisena, koska siinä syntyy kaavavarauksista ja -merkinnöistä poikkeavia ympäristövaikutuksia. Hakemusasiakirjoista ei hallinto-oikeuden mukaan myöskään ilmene, kuinka suuri osa jätteestä olisi lajiteltua ja miten lajittelu tapahtuu. Koska lajittelematon jäte taas aiheuttaa kaavamääräysten vastaisia hajuhaittoja, ei lupaa niin ollen voida myöntää edes supistettuna.

Molemmat edellä esitetyt väitteet ovat virheellisiä. Kaupunginhallitus on viitannut alueen toiminnoista ja niiden ympäristövaikutuksista edellä lausuttuun. Laitoksen toiminnan ympäristövaikutukset ovat pienempiä kuin alueella on asemakaavaa laadittaessa ollut, eikä laitos myöskään lisää nykyisiä ympäristövaikutuksia lähialueellaan. Laitoksen toiminta TT-asemakaavavarauksen mukaisella alueella ei ympäristövaikutuksiltaan poikkea siitä, mitä TT-alueella on tyypillisesti ja juuri tuolla alueella sallittu aiheuttaa.

Hakemuksessa ja sen johdosta jätettyjen muistutusten ja valitusten johdosta Oulun kaupungin antamissa vastineissa on ympäristövaikutusten ja jätteiden lajittelun osalta todettu muun muassa, että kaikki laitokselle tuotava jäte on käsitelty ja lajiteltu Suomessa voimassa olevien jätehuoltomääräysten mukaisesti. Jätteenpolttoasetus ei erittele poltettavan jätteen ominaisuuksia muutoin kuin jaolla ongelmajätteisiin ja muihin jätteisiin. Jätteenpolttolaitoksen päästöjen ei sallita riippuvan poltettavan jätteen laadusta; toisin sanoen lajittelutavalla tai polttoon päätyvän jätteen laadulla ei lainsäädännön mukaan saa olla eikä myöskään käytännössä ole minkäänlaista merkitystä laitoksen ympäristövaikutusten kannalta. Jätteiden lajitteluasteella tai -tavalla ei ole merkitystä hajuhaittojen syntymisen kannalta: kaikki jäte kuljetetaan laitokselle asianmukaisella kuljetuskalustolla ja puretaan alipaineisissa tiloissa, joiden imuilma johdetaan polttoon. Lisäksi laitoksen sijaintipaikka on keskellä suurta teollisuusaluetta, lähimmilläänkin 500 metrin päässä asutuksesta.

Vain siten, että laitosten hajuttomuus on teknisin keinoin taattu, niitä on voitu toteuttaa eurooppalaisten kaupunkien keskustoihin. Hajuhaittojen täydellinen, saapuvan jätteen laadusta riippumaton ehkäisy on tavanomaista tekniikkaa, jota tultaisiin käyttämään myös Ouluun suunnitellulla laitoksella. Koska merkittävä osa Oulun Energian suunnittelemalle laitokselle tuotavasta jätteestä olisi peräisin Oulun alueelta, tunnetaan tälle laitokselle tuotavan jätteen lajitteluaste jo etukäteen muita vastaavia hankkeita paremmin.

Hallinto-oikeuden käsitys, että sen itsensä hakemusasiakirjojen vastaisesti "sekalaiseksi" määrittelemä yhdyskuntajäte aiheuttaisi kaavamääräysten vastaisia hajuhaittoja tai hajuhaittoja ylipäätään, on hakemuksessa kuvatun toiminnan olosuhteita vastaamaton sekä virheellinen. Hakemuksessa tarkoitetusta toiminnasta aiheutuu olennaisesti pienempiä hajuhaittoja sekä muita ympäristön tilaan vaikuttavia häiriöitä kuin alueella oleva teollisuus aiheutti kaavaa vahvistettaessa vuonna 1984. Nykyisiin suurteollisuusalueen naapuruston ympäristövaikutustasoihin nähden haetun toiminnan vaikutukset eivät ole ympäristössä havaittavissa muutoin kuin vanhaa energia tuotantoa korvaavina ja näin ympäristön tilaa, muun muassa ilman laatua parantavina.

Ympäristövaikutusten arviointimenettely (YVA-menettely) ja toiminnan vastaavuus arvioinnin kanssa

Vaasan hallinto-oikeuden mukaan kyseinen hanke on ensisijaisesti jätehuoltoa palveleva, koska jos hankkeessa olisi ollut ensisijaisesti kysymys muun muassa Kemira Oyj:n energiahuollon järjestämisestä, ympäristövaikutusten arviointimenettelyyn kuuluvat hankevaihtoehdot olisivat painottuneet sijaintivaihtoehtojen asemasta kattilalaitoksen polttoainevaihtoehtoihin.

Lakisääteinen ympäristövaikutusten arviointimenettely toteutetaan Suomessa hankkeen hyvin aikaisessa suunnitteluvaiheessa. Tämä on ollut lainsäätäjän tarkoitus, jotta aito vaihtoehtotarkastelu mahdollistuu, kun sitovia päätöksiä ei vielä ole tehty. Niin ikään ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain keskeisen tavoitteena on ollut tuoda vaihtoehtojen tarkastelu suomalaiseen hankekehitykseen. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyn toteuttaminen hyvissä ajoin on myös hankevastaavan kannalta välttämätöntä, koska nykyisen monipuoliset ja laajat valitusmahdollisuudet ja ympäristölupa-asioiden erittäin pitkät käsittelyajat muodostavat merkittävän uhkan minkä tahansa suuren hankkeen toteuttamiselle. Tämän vuoksi ympäristövaikutusten arviointimenettelyä toteutettaessa hankkeen suunnittelu ei ole vielä edennyt kovin pitkälle. Tyypillisesti esisuunnitteluvaihe ajoittuu rinnan ympäristövaikutusten arviointiselostuksen laatimisen kanssa. Hankkeesta ei näin ollen ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä ole käytettävissä täsmällisiä tietoja, mutta toisaalta vaikutusten arviointi on monipuolista ja kattavaa sekä useimmiten maksimaalisiin ympäristövaikutuksiin perustuvaa. Näin oli myös Oulun jätteenpolttolaitoksen tapauksessa.

Oulun Energian käynnistäessä jätteenpolttolaitoksen ympäristövaikutusten arviointimenettelyn maaliskuussa 2003 hankkeen toteutukselle oli olemassa kaksi todellista sijoituspaikkavaihtoehtoa, joiden ympäristöllisiä ominaisuuksia selvitettiin hankkeen ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä. Lisäksi ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä perusteltiin eräiden soveltumattomien sijoituspaikkojen, kuten Toppilan voimalaitosten, pois jättäminen jatkotarkasteluista. Sijoituspaikkavaihtoehtojen käyttökelpoisuuteen vaikuttavia liiketaloudellisia tai kaupallisia ominaisuuksia sen sijaan ei selvitetty ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä, koska nuo asiat eivät kuulu tuossa menettelyssä selvitettäviksi, niitä ei voi eikä tarvitse julkisesti selvittää eikä niiden selvittämiseen hankkeen hyvin varhaisessa vaiheessa ole muutoinkaan edes edellytyksiä. Lisäksi ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä niin kuin monessa muussakin teollista investointia koskevassa menettelyssä sijoituspaikan lukkoon lyöminen olisi voinut antaa kolmannelle osapuolelle (esimerkiksi jätteen toimittaja tai energiaa hyödyntävä yritys) kohtuuttoman hyödyn myöhemmissä liiketaloudellisissa neuvotteluissa.

Suomessa on jätteenpolttoon perustuvien energiantuotantohankkeiden ympäristövaikutusten arviointimenettelyn rajaksi on asetettu polttokapasiteetti 100 tonnia/vrk eli 36 500 tonnia vuodessa. Tämä vastaa polttoainetehona noin 15 MW. Kaikkien muiden polttoaineiden käytölle energiantuotannossa ympäristövaikutusten arviointimenettelyn raja on 300 MW. Tämä 20-kertainen ero YVA-rajassa on energiantuotantomielessä todella suuri ja on johtanut tilanteeseen, jossa "polttoainevaihtoehtoja" ei jätteenpolttolaitosten ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä vertailla, koska vastaavankokoinen muuta kuin jätepolttoainetta käyttävä laitos saadaan joka tapauksessa toteuttaa ilman aikaavievää ja kallista ympäristövaikutusten arviointimenettelyä.

Edelleen jätteenpolttolaitos on teknisesti erilainen ja investointina 2-3 kertaa kalliimpi kuin vastaavankokoinen tavanomainen polttolaitos. Sen kannattavuus perustuu eri asioihin kuin tavanomaisen polttolaitoksen. Jätepolttoaineen toimittaja maksaa polttoaineen polttamisesta, kun taas tavanomaisen polttoaineen toimittajalle maksetaan polttoaineesta. Näin hallinto-oikeuden päätöksen perusteissaan esittämä "polttoainevaihtoehtojen vertailu YVA:ssa" on myös teknis-taloudelliselta kannalta merkityksetön.

Kuten muissakin vastaavissa hankkeissa, hankkeen suunnittelu on edennyt ja tarkentunut jatkuvasti. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyn kannalta on oikeudellisesti olennaista, että luvitettava hanke vastaa ympäristövaikutuksiltaan sitä, mitä on menettelyssä on arvioitu. Muutokset, joita hankkeessa on ympäristövaikutusten arviointimenettelyn jälkeen tältä osin tehty, ovat lähinnä pienentäneet hankkeen ympäristövaikutuksia arviointimenettelyssä arvioituun nähden. Hanke on lisäksi koko ajan edennyt liiketaloudellisesti siihen suuntaan, että Kemira Oyj:n tehtaiden energianhankinta on tullut hankkeessa yhä keskeisempänä asemaan.

Hallinto-oikeuden näkemys siitä, että ympäristövaikutusten arviointimenettelyn vaihtoehtotarkastelu osoittaisi, että kyseessä ei ole Kemira Oyj:n energiansaannin kehittäminen, on perusteeton ja virheellinen. Lisäksi se on virheellinen, jos sillä tarkoitetaan sitä, ettei luvitettu hanke vastaisi riittävästi ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä arvioitua hanketta.

Lopuksi

Hankkeella on mahdollista toteuttaa uudistuneen jätteenpoltto- ja kaatopaikkalainsäädännön tavoitteet sekä ympäristönsuojelun kokonaisetu Oulun alueella. Hanke on moniin kilpailijoihinsa verrattuna erityisen edullinen ympäristön kokonaisedun kannalta sen vuoksi, että siinä korvataan uudella, erittäin vähäpäästöisellä tekniikalla fossiilisiin polttoaineisiin perustuvaa, vanhalla tekniikalla toimivaa energiantuotantoa ja saavutetaan näin erittäin merkittäviä ympäristöllisiä lisähyötyjä.

Oulun kaupungin tietojen mukaan kyseisen maa-alueen omistaja, Kemira Oyj, on käynnistämässä kaavan muuttamista sellaiseksi, joka varmuuden vuoksi ottaisi huomioon myös Vaasan hallinto-oikeuden erikoisen, lakiin perustumattoman näkemyksen alueen kaavasta ja sallisi tehtaan energianhankinnan ja Oulun kaupungin kaukolämmityksen kannalta välttämättömän energiantuotantouudistuksen.

2. Pohjois-Pohjanmaan ympäristökeskus on valituksestaan ilmenevin perusteluin vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin energian tuottaminen jätteestä on katsottu asemakaavan vastaiseksi ja että korkein hallinto-oikeus palauttamatta asiaa Vaasan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi ottaa välittömästi tutkittavakseen ympäristökeskuksen päätöksestä Vaasan hallinto-oikeudelle tehdyissä valituksissa esitetyt vaatimukset siltä osin kuin Vaasan hallinto-oikeus ei ole niitä käsitellyt.

A ry on antanut valitusten johdosta selityksen. Yhdistys on uudistanut aikaisemmin esittämänsä vaatimukset ja vielä esittänyt muun ohella, että Kemiran tehdasalueen kaavamerkintä ei sisällä alueella tapahtuvaa jätteen käsittelyä eikä jätteenpolttolaitoksen sijoittamista alueelle.

B ry on antanut valitusten johdosta selityksen. Yhdistys on uudistanut aikaisemmin esittämänsä vaatimukset ja lisäksi esittänyt muun ohella, että hanke on kaavan vastainen. Jätevesilietteen kuljettaminen läpi tiheän asutuksen sekä lietteen kuivaus ja poltto aiheuttavat hajuhaittoja.

C:lle on varattu tilaisuus antaa valitusten johdosta selityksensä.

D ry:lle on varattu tilaisuus antaa valitusten johdosta selityksensä.

Pohjois-Pohjanmaan ympäristökeskus on antanut selityksen Oulun kaupunginhallituksen valituksen ja annettujen selitysten johdosta. Ympäristökeskus on muun ohella lausunut, että hallinto-oikeuden valituksenalaisessa päätöksessä on otettu kantaa vain hankkeen kaavan vastaisuuteen ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevat valitukset huomioon ottaen asiassa tulee tässä vaiheessa käsitellä vain kysymyksessä olevan jätteenpolttohankkeen kaavan vastaisuutta. Ympäristökeskuksella ei ole huomautettavaa Oulun kaupunginhallituksen valituksen johdosta.

Oulun kaupunginhallitus on antanut selityksen Pohjois-Pohjanmaan ympäristökeskuksen valituksen ja annettujen selitysten johdosta sekä vastaselityksen ympäristökeskuksen selityksen johdosta. Kaupunginhallitus on uudistanut valituksessaan esittämänsä ja vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

3.2. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki ympäristökeskuksen valitusta.

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian Oulun kaupunginhallituksen valituksen johdosta.

2. Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan Vaasan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut:

1. Ympäristökeskuksen valitus

Valitusoikeudesta ympäristönsuojelulaissa tarkoitetuissa asioissa säädetään mainitun lain 97 §:ssä. Pykälän 1 momentin 4 ja 5 kohdan mukaan valitusoikeus on:
4) alueellisella ympäristökeskuksella sekä toiminnan sijaintikunnan ja vaikutusalueen kunnan ympäristönsuojeluviranomaisella; ja
5) muulla asiassa yleistä etua valvovalla viranomaisella.

Lisäksi pykälän 2 momentin mukaan muun muassa alueellisella ympäristökeskuksella on oikeus valittaa yleisen ympäristönsuojeluedun valvomiseksi sellaisesta päätöksestä, jolla Vaasan hallinto-oikeus on muuttanut sen tekemää päätöstä tai kumonnut päätöksen.

Vaasan hallinto-oikeus on kumonnut ympäristökeskuksen päätöksen ja palauttanut asian ympäristökeskukselle uudelleen käsiteltäväksi sillä perusteella, että hanketta on päätöksestä tarkemmin ilmenevin perustein pidettävä asemakaavan vastaisena.

Kun otetaan huomioon hallinto-oikeuden ratkaisu ja sen perustelut sekä ympäristökeskuksen esittämä vaatimus ja ympäristökeskuksen valituksensa tueksi esittämät perustelut, ympäristökeskus ei ole tehnyt valitusta yleisen ympäristönsuojeluedun valvomiseksi. Ympäristökeskuksella ei näin ollen, kun otetaan huomioon ympäristönsuojelulain 97 §:n 2 momentti, ole oikeutta valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä.

2. Oulun kaupunginhallituksen valitus

Sovellettava säännös ja ratkaistava oikeuskysymys

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 2 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti.

Vaasan hallinto-oikeus on ympäristönsuojelulain 42 §:n 2 momenttiin viitaten kumonnut Oulun Energialle myönnetyn ympäristöluvan, koska laitoksen sijoittaminen on asemakaavan vastaista. Asiassa on nyt Oulun kaupunginhallituksen valituksesta ratkaistava, onko hakemuksessa tarkoitetun laitoksen sijoittaminen alueella voimassa olevan asemakaavan vastaista.

Ympäristönsuojelulain ja maankäyttö- ja rakennuslain välinen suhde

Maankäyttö- ja rakennuslain 3 §:n mukaan mainitun lain mukaiset alueiden käyttöä kokevat tavoitteet ja suunnitelmat on, siten kuin erikseen säädetään, otettava huomioon suunniteltaessa ja päätettäessä muun lainsäädännön nojalla alueiden käytön järjestämisestä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 3 momentin mukaan yleiskaava ei ole asemakaava-alueella voimassa muutoin kuin asemakaavan muuttamista koskevan ohjausvaikutuksen osalta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 1 momentin mukaan rakennusta ei saa rakentaa vastoin asemakaavaa (rakentamisrajoitus).

Maankäyttö- ja rakennuslain yleisperusteluissa (hallituksen esitys rakennuslainsäädännön uudistamiseksi, HE 101/1998 vp) kohdan "Tavoitteet ja keinot niiden saavuttamiseksi" mukaan rakennuslain suhdetta muiden lakien mukaisiin suunnitelmiin ja lupiin selkeytetään. Esityksessä lausuttiin muun ohella seuraavaa:

"Rakennuslainsäädäntö ja sen mukainen alueiden käytön ohjausjärjestelmä on osa ympäristönkäytön ohjausjärjestelmän kokonaisuutta, johon kuuluu myös paljon muuta lainsäädäntöä ja yhteiskunnan tukitoimia. Alueiden käytön ohjausjärjestelmän roolia yhteen sovittamisen välineenä kehitetään."

Esityksen yleisperustelujen kohdan "Keskeiset ehdotukset" kohdassa "Yhteydet muuhun lainsäädäntöön järjestetään" todettiin, että alueiden käytön ja rakentamisen yhteydessä tulevat sovellettaviksi maankäyttö- ja rakennuslain lisäksi monet muutkin lait. Alueiden käytön suunnittelun mahdollisuuksia ohjata yhdyskuntien kehittämistä ja ympäristön käyttöä parannetaan. Myös näiden muiden lakien nojalla suunniteltaessa ja päätettäessä ympäristönkäytön järjestämisestä on otettava huomioon uuden maankäyttö- ja rakennuslain alueiden käyttöä koskevat tavoitteet ja suunnitelmat. Rakentamisen lupien, ympäristölupien ja muiden viranomaispäätösten suhdetta selkeytetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 3 §:ssä tarkoitettu säännös on esimerkiksi ympäristönsuojelulain 42 §:n 2 momentti. Ympäristönsuojelulain 42 §:n 2 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa (hallituksen esitys ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön uudistamiseksi, HE 84/1999 vp) lausuttiin muun ohella seuraavaa:

"Esimerkiksi vanhan teollisuuslaitoksen sijaintialueen uusi kaava voisi estää uuden vastaavan laitoksen sijoittumisen alueelle. Kaava rajoittaisi uuden laitoksen sijoittamista tai vanhan laitoksen rakennuslupaa edellyttävää laajentamista, mutta ei esimerkiksi muunlaista muuttamista, kuten tuotantomäärän lisäämistä. Säännös ei estäisi siten toiminnallisia muutoksia, jos niiden toteuttaminen on mahdollista maankäyttö- ja rakennuslain mukaan. Kaavan mukaisena pidettäisiin myös poikkeusluvan saanutta hanketta.

Kaavanmukaisuuden selvittäminen saattaisi edellyttää lausunnon pyytämistä kunnan rakennuslautakunnalta tai kaavoitusviranomaiselta. Rakennuslautakunta voisi myös eräissä tapauksissa pyytää lupaviranomaisen lausunnon. Maankäyttö- ja rakennuslain 134 §:n mukaan rakennuslupaa ei saisi eräissä tapauksissa myöntää ennen kuin ympäristölupa on ratkaistu. Asemakaavan puuttuminen tai yleispiirteinen aluevaraus, toiminnan ympäristövaikutukset sekä rakenteelliset vaatimukset ympäristöhaittojen ehkäisemiseksi saattavat tapauskohtaisesti merkitä, että rakennuslupaa ei voitaisi myöntää ennen kuin ympäristölupa on ratkaistu."

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 2 momentin toisen virkkeen mukaan sijoittamisessa on lisäksi noudatettava, mitä ympäristönsuojelulain 6 §:ssä säädetään. Edellä maankäyttö- ja rakennuslain ja ympäristönsuojelulain välisestä suhteesta lausutun perusteella ympäristönsuojelulain 42 §:n 2 momentissa tarkoitettua asemakaavan vastaisuutta on kuitenkin arvioitava samoin perustein kuin maankäyttö- ja rakennuslain nojalla. Kun alueella on voimassa asemakaava, laitoksen sijaintialuetta koskevalla yleiskaavavarauksella ei näin ollen myöskään ole merkitystä arvioitaessa sitä, sijoitetaanko laitos asemakaavan vastaisesti.

Aluetta koskeva asemakaava ja alueen nykyinen käyttö

Suunnitellulla sijoituspaikalla Oulun kaupungin Takalaanilan kaupunginosan korttelissa 3 tontilla 5 on voimassa Oulun kaupunginvaltuuston rakennuslain (370/1958) nojalla 7.12.1981 hyväksymä ja ympäristöministeriön 20.12.1984 vahvistama asemakaava. Maankäyttö- ja rakennuslain 212 §:n 1 momentin mukaisesti rakennuslain aikana vahvistettu asemakaava on voimassa maankäyttö- ja rakennuslain mukaisena asemakaavana.

Asemakaavassa sijoituspaikka on varattu teollisuusrakennusten korttelialueeksi (TT). Kaavamerkintöjen mukaan ke-merkitylle rakennusalalle saadaan rakentaa kemiallista teollisuutta ja siihen liittyvää toimintaa palvelevia rakennuksia, to-merkityille rakennusaloille toimistotointa ja so-merkityille rakennusaloille sosiaalista toimintaa palvelevia rakennuksia sekä kv-merkityille rakennusaloille saadaan sijoittaa kuljetus- ja varastointitoimintaa palvelevia rakennuksia. Hakemuksen mukaan laitos sijoitettaisiin ke-merkitylle rakennusalalle. Kaavassa ei tältä osin ole muita ympäristövaikutusten vähentämistä koskevia määräyksiä.

Puheena olevaan asemakaavaan liittyvän kaavaselostuksen mukaan kaavan laajennuksen ja kaavan muutoksen perusteena on ollut Kemiran teollisuusalueen laajentaminen. Kemira Oy:n Oulun tehtaiden, vuoteen 1972 Typpi Oy, toiminta alkoi vuonna 1952. Selostuksen mukaan Kemira Oy:n tehdasalue ja sen laajennusosa ovat pinta-alaltaan yhteensä noin 199 hehtaaria, ja ne on asemakaavassa merkitty teollisuusrakennusten korttelialueeksi.

Asemakaava on näin ollen laadittu alueella jo aikaisemmin harjoitetun teollisen toiminnan sallivaksi. Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan teollisen toiminnan ympäristövaikutukset ovat kaavaa laadittaessa olleet erilaiset ja ympäristön kannalta haitallisemmat kuin nykyisin. Tehtailla on 1980-luvulla valmistettu ammoniakkia, typpihappoa ja lannoitteita. Lisäksi alueella on ollut turpeen polttoon perustuvaa energiantuotantoa tehtaiden tarpeisiin.

Kemiran tehdasalueeseen kuuluvat nykyisin ilmakaasutehdas, vetyperoksiditehtaat, muurahaishappotehtaat ja voimalaitos. Kemiran alueella sijaitsee myös Oulun Energian kaukolämmön kalliovarasto.

Suunniteltu hanke

Oulun Energia on hakenut lupaa kaukolämmön ja sähkön tuotannolle jätettä polttavassa laitoksessa. Hankkeen ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä vaihtoehtoisista toteutustavoista on ollut esillä kaksi sijoituspaikkaa, kaksi erilaista polttotekniikkaa ja kaksi kapasiteettivaihtoehtoa. Hakija on päätynyt hakemaan lupaa vaihtoehdolle, joka sijoittuisi Kemiran teollisuusalueelle ja joka polttaisi arinatekniikalla noin 172 000 tonnia jätettä vuodessa polttoainetehon ollessa noin 70 MW. Laitoksen sähköteho olisi noin 15 MW ja kaukolämpöteho noin 45 MW. Jätteenpolttolaitoksen energiantuotanto korvaisi osittain Toppila 1 -voimalaitoksella turpeella ja polttoöljykäyttöisillä lämpökeskuksilla tuotettua energiaa.

Kemiran teollisuusalueella on ennestään kaksi turvekattilaa ja yksi öljykattila. Kattiloiden yhteenlaskettu polttoaineteho on 152 MW. Valituksista Vaasan hallinto-oikeudelle antamassaan vastineessa hakija on todennut, että jätteenpolttolaitoksen lämpötehoa määritettäessä on otettu huomioon mahdollisuus korvata Kemiran voimalaitoksen yksi turvekattila, joka jäisi varayksiköksi ja huippukäyttöä varten. Lupahakemuksen mukaan laitoksen ohjaus ja valvonta on tarkoitus suorittaa Kemira Oyj:n voimalaitoksen ohjaamosta. Ohjaus- ja valvontajärjestelmä integroidaan osaksi Kemiran voimalaitoksen ohjausjärjestelmää.

Suunniteltu jätteenpolttolaitos käyttäisi polttoaineena yhdyskunta-, teollisuus- ja rakennusjätettä sekä jätevedenpuhdistamolla syntyvää ylijäämälietettä. Jätemäärästä noin puolet tulisi Oulun Jätehuollon toimialueelta. Hakemuksen mukaan osa poltettavasta yhdyskuntajätteestä olisi lajiteltua.

Jätevesilietteen kuivauslaitoksella kuivattaisiin Oulun Veden Taskilan jätevedenpuhdistamon lietettä. Kuivaamatonta lietettä syntyy noin 26 000 tonnia vuodessa. Jätevesiliete tullaan lämpöä käyttäen kuivaamaan ja tuottamaan pelleteiksi.

Hakemuksen mukaan polttoaine vastaanotetaan erillisessä rakennuksessa ja puretaan kuljetuskalustosta suoraan polttolaitoksen bunkkeriin. Jätepolttoaineet puretaan autoista, varastoidaan ja siirretään tulipesään ilmastoiduissa tiloissa. Polttoaineen käsittely- ja kuljetusjärjestelmät ovat suljettuja. Jätepolttoainetta varastoidaan jätteenpolttolaitoksessa korkeintaan noin 2-3 päivän tarvetta vastaava määrä. Mahdollinen pitempiaikainen jätteen varastointi tapahtuisi Ruskon jätealueella. Myös lietteen purkaminen tapahtuu hakemuksen mukaan sisätiloissa omassa purkaushallissa.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Lähtökohtana arvioitaessa sitä, sijoitettaisiinko kyseinen laitos asemakaavan vastaisesti, on voimassa olevassa asemakaavassa alueelle vahvistettu käyttötarkoitus. Käyttötarkoitusta on arvioitava erityisesti siltä kannalta, minkälaisia ympäristönsuojelulainsäädännössä tarkoitettuja vaikutuksia kaavassa osoitetulta alueelta voidaan ennakoida ympäristössä aiheutuvan ja minkälaisia aluevarausmerkintöjä asemakaavoissa on ylipäätään ollut käytössä kysymyksessä olevaa asemakaavaa laadittaessa ja vahvistettaessa. Hankkeen yksilöidyllä tarkoituksella ei sitä vastoin ole kaavanvastaisuuden kannalta ratkaisevaa merkitystä, jos laitos vaikutuksiltaan ja luonteeltaan vastaa kaavassa yleisesti osoitettua käyttötarkoitusta.

Rakennuslain mukaisissa kaavoissa käytettävistä merkinnöistä annetun sisäasiainministeriön päätöksen (39/1980) mukaan kaavamerkintä TT tarkoittaa teollisuusrakennusten korttelialuetta. Mainittuun päätökseen perustuvien asema- ja rakennuskaavamerkintöjä ja -määräyksiä koskevien sisäasiainministeriön kaavoitusohjeen 1/1980 ja ympäristöministeriön oppaan 2/1992 mukaan teollisuusrakennusten korttelialueelle voidaan rakentaa teollisuustiloja niihin liittyvine aputiloineen. Sen sijaan erillistä varastotoimintaa palvelevia rakennuksia, kuten kaupan varastoja, alueelle ei saa rakentaa. Mainittujen julkaisujen mukaan yhdyskuntateknistä huoltoa palvelevien rakennusten ja laitosten aluevarausmerkinnällä (ET) osoitetaan yhdyskuntateknisen huollon rakennusten ja laitosten, kuten voimaloiden, vedenottamoiden, vedenpuhdistamoiden tai jätteidenkäsittelylaitosten alueet.

Teollisuusrakennusten korttelialueen merkintä (TT) on mahdollistanut erilaisten, vaikutuksiltaan hyvinkin merkittävien teollisten toimintojen rakentamisen, kun taas ympäristöhäiriöitä aiheuttamattomaan teollisuustoimintaan (TY) ja yksinomaan varastointiin tarkoitetuille alueille (TV) ei raskasta teollisuutta ole saanut sijoittaa. Rakennuslain aikana ei ole ollut käytössä esimerkiksi maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa kaavoissa käytettävistä merkinnöistä annetun ympäristöministeriön asetuksen (342/2000) tarkoittamia energiahuollon alueen (EN) tai jätteenkäsittelyalueen (EJ) merkintöjä. Teolliseen toimintaan liittyvät energiantuotanto- ja jätteenkäsittelylaitokset on vakiintuneesti ollut mahdollista sijoittaa TT-alueille ilman erityisiä kaavavarauksia. Rakennuslain aikana käytössä ollut EK-merkintä on tarkoittanut yhdyskuntajätteen kaatopaikkoja.

Kysymyksessä oleva laitos käyttäisi polttoaineenaan jätettä ja jätevesilietettä. Laitoksen tuottama energia korvaisi osittain Toppila 1 -voimalaitoksella turpeella ja polttoöljyllä tuotettua energiaa. Laitoshanke palvelee osaltaan myös Kemiran Oulun tehtaiden energiantuotantoa. Sen lisäksi laitoksen tuottamaa energiaa hyödynnettäisiin myös Oulun kaukolämpöverkossa ja sähköä voitaisiin tuottaa myös valtakunnan verkkoon. Laitos tuottaisi höyryä tehtaiden tarpeisiin. Alueella on myös olemassa olevat sähkö-, kaukolämpö-, jäähdytys- ja lisävesiverkostot sekä mahdollisuus hyödyntää olemassa olevaa voimalaitosprosessia ja -laitteistoa. Jätteen polttamista sekä lietteen kuivausta ja polttoa suunnitellussa laitoksessa voidaan pitää osana muun ohella Kemiran Oulun tehtaiden energiantuotantoa palvelevaa toimintaa.

Kemiran Oulun tehtaiden alueella voimassa olevan asemakaavan TT-alueella, jolla laitos hakemuksen mukaan sijoittuisi kemianteollisuudelle varatulle rakennusalalle, harjoitetaan vakiintuneesti laajamittaista teollisuustoimintaa, mikä on omiaan aiheuttamaan teolliselle toiminnalle kokonaisuutena muun ohella voiman- ja lämmöntuotto huomioon ottaen tyypillisiä ympäristövaikutuksia. Hakemuksessa tarkoitetun sekalaisen yhdyskuntajätteen tai jätevesilietteen käsittelystä ja polttamisesta ei edellä lausuttuun nähden voida arvioida aiheutuvan kaavan sallimasta teollisuustoiminnasta olennaisesti poikkeavia ympäristövaikutuksia. Oulun Energian ympäristölupahakemuksessa tarkoitettua toimintaa ei voida hallinto-oikeuden päätöksessä mainituilla perusteilla pitää asemakaavan vastaisena myöskään hankkeeseen liittyvän jätevesilietteen kuivauksen ja polton tai jätteen vastaanoton ja käsittelyn osalta. Tämän vuoksi Vaasan hallinto-oikeuden päätös on kumottava.

Koska hallinto-oikeus on kumonnut ympäristökeskuksen päätöksen asemakaavan vastaisuuteen liittyvällä perusteella ottamatta kantaa muihin valitusperusteisiin, asiaa ei ole syytä ottaa enemmälti välittömästi korkeimmassa hallinto-oikeudessa tutkittavaksi vaan asia on palautettava hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Esa Aalto, Pekka Vihervuori, Kari Kuusiniemi ja Riitta Mutikainen sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Pertti Seuna ja Leena Nurmento. Asian esittelijä Irene Mäenpää.