KHO:2007:14

Kansalaisuusasia - Palautuspäätös - Uusi selvitys - Kansalaistamisen yleisten edellytysten täyttyminen - Täydennyspyynnön määräajan riittävyys - Viranomaisen menettelyvirhe

Ulkomaalaisvirasto oli lähettänyt 19.1.2005 kansalaisuusasiassa hakijalle kielitaitoedellytystä koskevan täydennyspyynnön ja varannut selvityksen esittämiseen yhden kuukauden määräajan. Hakija ilmoitti 9.2.2005 virastolle, että hän suorittaa kielitutkinnon 9.4.2005. Hakija jätti vaaditun todistuksen toimittamatta Ulkomaalaisviraston määräämään ajankohtaan mennessä. Ulkomaalaisvirasto ratkaisi asian 11.3.2005 ja hylkäsi hakemuksen. Hakija toimitti sittemmin hallinto-oikeuteen 9.4.2005 päivätyn todistuksen osallistumisesta yleisten kielitutkintojen suomen kielen testiin ja testin hyväksytystä suorittamisesta. Hallinto-oikeus kumosi Ulkomaalaisviraston päätöksen ja palautti asian virastolle uudelleen käsiteltäväksi. Koska Ulkomaalaisviraston täydennyspyynnössä lisäselvityksen esittämiselle hallintolain 22 §:n nojalla asettama määräaika ei ollut riittävä suhteessa hallintolain 33 §:n vaatimukseen määräajan kohtuullisuudesta asian laatuun ja sisältöön nähden, korkein hallinto-oikeus hylkäsi Ulkomaalaisviraston valituksen ja pysytti hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen.

Hallintolain 8 §, 22 §:n 1 ja 3 momentti, 31 § sekä 33 §, kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin 6 kohta, 17 §, 42 §, 45 § ja 46 §.

Äänestys 6-1

Kort referat på svenska

Selostus asian käsittelystä Ulkomaalaisvirastossa

Kotkasta oleva Venäjän federaation kansalainen A on 17.5.2004 jättänyt Kotkan kihlakunnan poliisilaitokselle kansalaisuushakemuksen, jolla hän on hakenut itselleen ja alle 15-vuotiaalle tyttärelleen B:lle Suomen kansalaisuutta. Hakemuksen oli liitetty Helsingin yliopiston Tutkimus- ja koulutuskeskus Palmenian todistus suomen kielen taidosta.

Ulkomaalaisviraston on 19.1.2005 päivätyllä kirjeellä todennut, ettei aikaisemmin esitetty todistus suomen kielen taidosta täyttänyt kansalaisuuslain 17 §:n vaatimusta. Ulkomaalaisvirasto varasi A:lle tilaisuuden kuukauden kuluessa kirjeen päiväyksestä täydentää hakemustaan lain vaatimalla todistuksella ja antoi ohjauksen siitä, millaisella todistuksella kielitaito voidaan osoittaa. Kirjeessä ilmoitettiin, että lisäselvitysten toimittamatta jättäminen voi johtaa kielteiseen päätökseen.

A ilmoitti Ulkomaalaisvirastoon 9.2.2005 saapuneessa kirjeessä, että hän tulee osallistumaan Kotkassa 9.4.2005 järjestettävään yleiseen kielitutkintoon ja hän liitti mukaan kuitin osallistumismaksun suorittamisesta.

Ulkomaalaisvirasto on 11.3.2005 tekemällään päätöksellä hylännyt A:n ja hänen kanssahakijana olevan tyttärensä kansalaisuushakemuksen, koska A ei täyttänyt kielitaitoedellytystä. A oli ilmoittanut tarkoituksenaan olevan mennä kielikokeeseen huhtikuussa 2005. Hän ei näin ollen ollut esittänyt näyttöä riittävästä suomen tai ruotsin kielen taidosta eikä hän ollut vedonnut erityiseen syyhyn kielitaidosta poikkeamiseksi.

Asian käsittely Kouvolan hallinto-oikeudessa

A on hallinto-oikeudelle 19.4.2005 jättämässään valituksessa vaatinut Ulkomaalaisviraston päätöksen kumoamista ja joko hakemuksen hyväksymistä tai asian palauttamista Ulkomaalaisvirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Hän oli esittänyt kielitodistuksen, ja hakemusta jättäessään hänelle oli ilmoitettu, että todistus oli riittävä. Näin olleen hän täytti kansalaisuuslain vaatiman kielitaitoedellytyksen. Lisäksi hän oli ilmoittanut osallistumisestaan yleisten kielitutkintojen suomen kielen kokeeseen. Asiassa oli myös erikseen mainittuja erityisiä syitä kielitaidosta poikkeamiseksi.

A toimitti 23.5.2005 hallinto-oikeuteen 9.4.2005 päivätyn todistuksen osallistumisestaan yleisten kielitutkintojen suomen kielen keskitason testiin, jonka mukaan hänen kielitaitonsa oli hyväksytty yleistasoarviolla 3.

Ulkomaalaisvirasto katsoi 14.6.2005 päivätyssä lausunnossaan, että hakijan esittämä todistus kielitaidostaan ei ollut kansalaisuuslain 17 §:n edellytysten mukainen eivätkä ilmoitus kielikokeeseen osallistumisesta annetun määräajan jälkeen ja todistuksen mahdollinen toimittaminen joskus myöhemmin olleet riittäviä perusteita siirtää päätöksentekoa, varsinkaan kun kielikokeen hyväksyttävästä suorittamisesta ei ollut varmuutta. Valittajan esittämät syyt eivät olleet kansalaisuuslain 18 §:n 2 momentissa tarkoitettuja syitä poiketa kielitaitoedellytyksestä. Hyväksytty todistus kielitaidosta oli toimitettu vasta 23.5.2005, joten Ulkomaalaisvirasto oli 11.3.2005 voinut hylätä hakemuksen vaadittujen lisäselvitysten puuttumisen perusteella.

A ilmoitti, ettei anna vastaselitystä lausunnon johdosta.

Kouvolan hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on kumonnut Ulkomaalaisviraston päätöksen ja palauttanut asian sille uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

A:n hallinto-oikeudelle toimittaman 9.4.2005 päivätyn yleisen kielitodistuksen mukaan hänellä on kansalaisuuslain tarkoittama suomen kielen tyydyttävä suullinen ja kirjallinen taso.

A on esittänyt hallinto-oikeudelle sellaista uutta asiaan vaikuttavaa selvitystä, joka ei ollut Ulkomaalaisviraston käytettävissä sen ratkaistessa asiaa. Hallinto-oikeus katsoo uuden selvityksen merkittäväksi asian ratkaisun kannalta ja Ulkomaalaisviraston antaman määräajan olleen liian lyhyt verrattuna hallintolain 33 §:ssä tarkoitettuun asian laatuun nähden riittävään määräaikaan. Tämän vuoksi hallinto-oikeus kumoaa Ulkomaalaisviraston päätöksen ja palauttaa asian sille uudelleen käsiteltäväksi.

Sovellettuina oikeusohjeina hallinto-oikeus on maininnut kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin 6 kohdan ja 17 §:n sekä hallintolain 22 ja 33 §:n.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Ulkomaalaisvirasto on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa Kouvolan hallinto-oikeuden päätöksen ja saattaa Ulkomaalaisviraston 11.3.2005 tekemän päätöksen voimaan.

Kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentti edellyttää, että hakija on hakemusta ratkaistaessa täyttänyt kielitaitoedellytyksen. Lisäksi kansalaisuuslain 45 §:n 1 momentissa todetaan, että lain 17 §:ssä tarkoitettu kielitodistus on liitettävä hakemukseen jo sitä jätettäessä. Näiden lainkohtien perusteella on kansalaisuusasiassa ratkaisevana pidettävä sitä selvitystä, jonka hakija on esittänyt kielitaidostaan Ulkomaalaisviraston päätöksentekohetkeen mennessä. Kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentti estää hakijaa vetoamasta ratkaisuhetken jälkeen tapahtuneisiin olosuhteiden muutoksiin kuten kielitaidon olennaiseen paranemiseen, jos kyseisen edellytyksen täyttyminen on jo asianmukaisesti selvitetty Ulkomaalaisviraston ratkaisun tekohetkellä.

A on liittänyt kansalaisuushakemukseensa muun kuin kansalaisuuslain 17 §:ssä tarkoitetun kielitodistuksen. Ulkomaalaisvirasto katsoo, että se on menetellyt hallintolain 22 §:n 1 momentin mukaisesti pyytäessään A:ta täydentämään hakemustaan yhden kuukauden määräajassa. Täydennyspyynnössä 19.1.2005 oli yksilöity, miten lain vaatima kielitaito voidaan osoittaa. Vastauksessaan 9.2.2005 A ei ollut toimittanut pyydettyä todistusta, vaan hän oli ilmoittanut osallistuvansa 9.4.2005 järjestettävään kielikokeeseen.

Näin ollen Ulkomaalaisvirasto katsoo, että hakijalle asiakirjan täydentämistä ja selvityksen esittämistä varten asetettua kuukauden määräaikaa on asian laatuun nähden pidettävä hallintolain 21 §:n 1 momentin ja 33 §:n edellyttämänä kohtuullisena määräaikana eikä sitä ollut tarpeen asian selvittämiseksi pidentää, koska varmuutta kielitodistuksen saamisesta ei ole ollut. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaisen kannan omaksuminen oikeuskäytännössä johtaisi kansalaisuuslain säännösten vastaiseen lopputulokseen, mikä puolestaan vaikeuttaisi ja hidastaisi kansalaisuushakemusten käsittelemistä Ulkomaalaisvirastossa.

Selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A:lle on varattu tilaisuus lausunnon antamiseen Ulkomaalaisviraston valituksen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen. Kouvolan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Kansalaisuuslain (359/2003) 13 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan yhtenä edellytyksenä kansalaisuuden myöntämiselle on, että hakemusta ratkaistaessa hakijalla on suomen tai ruotsin kielen tyydyttävä suullinen ja kirjallinen taito tai suullisen kielitaidon sijasta vastaavan tasoinen suomalaisen viittomakielen taito (kielitaitoedellytys).

Kansalaisuuslain 17 §:n mukaan kielitaitoedellytyksen täyttyminen voidaan osoittaa suorittamalla yleinen kielitutkinto yleistaitotasolla kolme, valtion kielitutkinto tyydyttävällä suullisella ja kirjallisella taidolla tai perusopetuksen oppimäärä suomi tai ruotsi äidinkielenä. Kielitaito voidaan osoittaa myös muulla koulusivistyksellä tai muulla tavalla, jos valtion kielitutkinnon tutkintotodistuksen antaja on arvioinut kielitaidon tason vastaavan kielitaitoedellytystä.

Kansalaisuuslain 45 §:n 1 momentin mukaan hakijan on liitettävä kansalaisuushakemukseen 17 §:ssä tarkoitettu selvitys suomen tai ruotsin kielen taidostaan ja 2 momentin mukaan, jos hakija haluaa hakemuksensa tueksi vedota johonkin tämän lain poikkeussäännökseen, hänen tulee liittää hakemukseensa selvitys, johon hän perustaa vaatimuksensa. Kansalaisuuslain 46 §:n 4 momentin mukaan hakija voidaan velvoittaa antamaan lisäselvitystä, jos se on tarpeen hakemuksen tai ilmoituksen hyväksymisen edellytysten selvittämiseksi.

Hallintolain 8 §:n mukaan viranomaisen on toimivaltansa rajoissa annettava asiakkailleen hallintoasian hoitamiseen liittyvää neuvontaa sekä vastattava asiointia koskeviin kysymyksiin ja tiedusteluihin.

Hallintolain 22 §:n 1 momentin mukaan jos viranomaiselle toimitettu asiakirja on puutteellinen, viranomaisen on kehotettava lähettäjää määräajassa täydentämään asiakirjaa, jollei se ole tarpeetonta asian ratkaisemiseksi. Asiakirjan lähettäjälle on ilmoitettava, miten asiakirjaa on täydennettävä. Hallintolain 22 §:n 3 momentin mukaan asianosainen voi myös omasta aloitteestaan täydentää hakemustaan tai muuta asian käsittelyä varten toimittamaansa asiakirjaa sekä toimittaa käsittelyn kuluessa viranomaiselle asian ratkaisemisen kannalta tarpeellisia asiakirjoja.

Hallintolain 33 §:n mukaan asiakirjan täydentämistä varten on annettava asian laatuun nähden riittävä määräaika. Asianosaiselle on ilmoitettava, ettei määräajan noudattamatta jättäminen estä asian ratkaisemista. Määräaikaa voidaan asianosaisen pyynnöstä pidentää, jos se on tarpeen asian ratkaisemiseksi.

Hallintolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 72/2002) mukaan määräajan asettamisella pyritään edistämään hallinnon tehokkuutta ja nopeuttamaan asian käsittelyä. Määräajan pituus olisi viranomaisen harkinnassa kuitenkin siten rajoitettuna, että sen olisi oltava asian laatuun nähden riittävä. Asetettavan määräajan riittävyyttä tulisi näin ollen harkita yhtäältä suhteessa pyydettävän selvityksen laajuuteen ja sisältöön sekä toisaalta suhteessa asian käsittelylle varattuun aikaan.

A on jättänyt kansalaisuushakemuksen Kotkan kihlakunnan poliisilaitokselle 17.5.2004 omasta ja alaikäisen tyttärensä puolesta. Ulkomaalaisviraston varattua 19.1.2005 päivätyssä täydennyspyynnössä A:lle tilaisuuden yhden kuukauden määräajassa täydentää hakemustaan kansalaisuuslain 17 §:n mukaisella kielitodistuksella A on 9.2.2005 ilmoittanut Ulkomaalaisvirastolle, että hän voi suorittaa kielitutkinnon Kotkan opistossa 9.4.2005.

Ulkomaalaisvirasto on ratkaissut asian 11.3.2005 ja A on valittanut viraston päätöksestä hallinto-oikeuteen. A on sittemmin 23.5.2005 toimittanut hallinto-oikeuteen 9.4.2005 päivätyn todistuksen osallistumisesta yleisten kielitutkintojen suomen kielen keskitason testiin. A:n suoritus oli hyväksytty kielitaidon yleistasoarvion ollessa kolme.

Kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin säännöstä on sanamuotonsa mukaan tulkittava niin, että momentin 6 kohdan mukaisen kielitaitoedellytyksen täyttyminen on osoitettava lain 17 §:n mukaisesti siihen mennessä kun Ulkomaalaisvirasto tekee ratkaisun asiassa. Lain 45 §:stä taas ilmenee, että kansalaisuushakemukseen on liitettävä asianomainen todistus kielitaidosta. Tuolla säännöksellä ei kuitenkaan ole tarkoitettu syrjäyttää hallintomenettelyyn ja hallintolainkäyttömenettelyyn liittyvää asiankirjojen täydennysmahdollisuutta. Asiakirjoja täydennettäessä on noudatettava hallintolain 33 §:n 1 momentin säännöstä riittävästä määräajasta. Määräajan on oltava riittävä suhteessa pyydetyn selvityksen laatuun ja sisältöön.

Kun otetaan huomioon A:n 9.2.2005 Ulkomaalaisvirastolle toimittama ilmoitus osallistumisesta Kotkassa 9.4.2005 järjestettävään yleisen kielitutkinnon testiin, Ulkomaalaisviraston ei olisi tullut ratkaista asiaa varaamatta A:lle tilaisuutta esittää selvitystä kielitaidostaan asian laatuun ja sisältöön nähden uudessa kohtuullisessa määräajassa.

Edellä olevan perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ilmari Ojanen, Pirkko Ignatius, Niilo Jääskinen, Ilkka Pere, Jukka Mattila, Matti Halén ja Olli Mäenpää. Asian esittelijä Kai Träskelin.

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Ilkka Peren äänestyslausunto:

"Hyväksyn valituksen. Kumoan hallinto-oikeuden päätöksen, hylkään A:n hallinto-oikeudelle tekemän valituksen sekä saatan voimaan Ulkomaalaisviraston päätöksen.

Perustelut

Kansalaisuuslain 13 §:n mukaan kansalaistamisen edellytyksenä on muun ohella, että ulkomaalaisella on hänen hakemustaan ratkaistaessa Ulkomaalaisvirastossa sanotun pykälän 1 momentin 6 kohdassa tarkoitetun tasoinen suomen tai ruotsin kielen taito. Kielitaidon osoittamisesta on säädetty tarkemmin lain 17 §:ssä. Lain 45 §:n 1 momentin mukaan hakijan on liitettävä kansalaisuushakemukseensa lain 17 §:ssä tarkoitettu selvitys suomen tai ruotsin kielen taidostaan. Lain 46 §:n 4 momentin mukaan hakija voidaan velvoittaa antamaan lisäselvitystä, jos se on tarpeen hakemuksen tai ilmoituksen hyväksymisen edellytysten selvittämiseksi.

Selvityksen esittäminen kielitaidosta

A on jättänyt kansalaisuushakemuksen Kotkan kihlakunnan poliisilaitokselle 17.5.2004 omasta ja alaikäisen tyttärensä puolesta. Ulkomaalaisviraston varattua 19.1.2005 päivätyssä täydennyspyynnössä A:lle tilaisuuden täydentää hakemustaan kansalaisuuslain 17 §:n mukaisella kielitodistuksella A on 9.2.2005 ilmoittanut Ulkomaalaisvirastolle, että hän tulee osallistumaan Kotkan opistossa 9.4.2005 järjestettävään yleiseen kielitutkintoon. Ulkomaalaisvirasto on varaamatta A:lle lisäaikaa selvityksen esittämiseen ratkaissut asian 11.3.2005 ja hylännyt hakemuksen, koska A ei täyttänyt kielitaitoedellytystä.

Ratkaistava oikeuskysymys

Asiassa on ratkaistava, onko Ulkomaalaisvirasto menetellyt lainvastaisesti, kun se ei ole varannut A:lle tämän pyytämää lisäaikaa saada osallistua hänen ilmoittamaansa 9.4.2005 järjestettävään yleiseen kielitutkintoon.

Ratkaisun lähtökohdista

Kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentista ilmenee, että kansalaistaminen edellyttää, että kaikki sen edellytykset täyttyvät samanaikaisesti sinä ajankohtana, jona Ulkomaalaisvirasto ratkaisee asian. Näiden kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentissa lueteltujen kuuden edellytyksen täyttyminen saattaa hakijan toimien johdosta muuttua lukuunottamatta vaadittavaa kielitaitoa, joka kerran täytyttyään ei voi käytännössä lakata. Näin edellytysten täyttyminen joudutaan kaikilta muilta osiltaan tarkistamaan uudelleen, mikäli Ulkomaalaisviraston jo käsiteltyä ja tutkittua asiaa kerran lopullisen ratkaisun tekeminen jostain syystä lykkääntyy. Ratkaisunteon lykkäämisestä on edelleen seurauksena, että mitä pitemmästä lykkäyksestä on kysymys, sitä enemmän saattavat eri edellytysten täyttymiseen vaikuttavat seikat muuttua. Asian ratkaisemisen lykkääminen saattaa johtaa kaksinkertaiseen työmäärään Ulkomaalaisvirastossa.

Lähtökohtana kansalaisuutta haettaessa on, että kansalaistamista haetaan vasta siinä vaiheessa, kun kaikki kansalaistamisen edellytykset ovat täyttyneet. Kansalaisuutta saatetaan kuitenkin hakea myös etuajassa, jotta päästäisiin parempaan asemaan käsittelyä tulojärjestyksessä odottavien hakemusten jonossa. Noudatettavilla käsittelyjärjestelyillä on pyrittävä turvaamaan hakijoiden yhdenvertaisuus. Tästä seuraa esimerkiksi se, ettei sellainen kansalaisuuden hakija, joka ei täytä hakemusta jättäessään kielitaitovaatimusta, pääse täydennysmenettelyä käyttäen lähtökohtaisesti edullisempaan asemaan kuin sellainen hakija, joka vasta hankittuaan säädetyn kielitaidon jättää kansalaisuushakemuksensa.

Hallintolain 8 §:n mukaan viranomaisen on toimivaltansa rajoissa annettava asiakkailleen hallintoasian hoitamiseen liittyvää neuvontaa sekä vastattava asiointia koskeviin kysymyksiin ja tiedusteluihin. Saman lain 22 §:n 1 momentin mukaan, jos viranomaiselle toimitettu asiakirja on puutteellinen, viranomaisen on kehotettava lähettäjää määräajassa täydentämään asiakirjaa, jollei se ole tarpeetonta asian ratkaisemiseksi. Asiakirjan lähettäjälle on ilmoitettava, miten asiakirjaa on täydennettävä. Hallintolain 22 §:n 3 momentin mukaan asianosainen voi myös omasta aloitteestaan täydentää hakemustaan tai muuta asian käsittelya varten toimittamaansa asiakirjaa sekä toimittaa käsittelyn kuluessa viranomaiselle asian ratkaisemisen kannalta tarpeellisia asiakirjoja.

Asiakirjojen täydentämisvelvollisuutta koskevat säännökset ovat noudatettavina myös käsiteltäessä kansalaisuushakemuksia Ulkomaalaisvirastossa. Täydennysmenettelyä käytettäessä on kuitenkin otettava huomioon edellä mainitut hakemusten tutkinta- ja ratkaisujärjestelmään liittyvät, muun muassa hakijoiden yhdenvertaisuutta turvaavat seikat. Arvioitaessa täydennysmenettelyn tarvetta ja käyttöä on nyt kysymyksessä olevan kielitaitoedellytyksen osalta otettava huomioon, että uusi kansalaisuuslaki merkitsi tältä osin tiukennusta aikaisempaan lakiin. Lainmuutokseen liittyvien väärinkäsitysten lisäksi saattaa vaikeuksia kansalaisuuslain 17 §:n säännöksistä huolimatta aiheuttaa sen arviointi, millä tavoin selvitys kielitaidosta voidaan esittää. Hallinnon palveluperiaate edellyttää, että hakijaa opastetaan ja neuvotaan riittävästi oikeuksiinsa pääsemiseksi.

A:n kielitaitoedellytyksen täyttymisen selvittäminen

Ulkomaalaisvirasto on havaittuaan, ettei A:n kielitaito siitä esitetyn todistuksen perusteella täyttänyt hakemuksen hyväksymille asetettuja vaatimuksia, 19.1.2005 päivätyllä täydennyspyynnöllä varannut hänelle tilaisuuden täydentää hakemusta lain vaatimukset täyttävällä todistuksella ja antanut samalla ohjausta siitä, millaisella todistuksella kielitaito voidaan osoittaa. Lisäselvitys pyydettiin toimittamaan viimeistään yhden kuukauden kuluttua täydennyspyynnön päiväyksestä. Pyynnössä ilmoitettiin lisäksi, että lisäselvitysten toimittamatta jättäminen voi johtaa kielteiseen päätökseen. Jos A ei pystynyt toimittamaan pyydettyjä lisäselvityksiä annetussa määräajassa, häntä pyydettiin ottamaan yhteyttä Ulkomaalaisvirastoon, mieluiten kirjallisesti.

A on 9.2.2005 ilmoittanut Ulkomaalaisvirastolle, että hän tulee osallistumaan Kotkan opistossa 9.4.2005 järjestettävään yleiseen kielitutkintoon ja hän on liittänyt mukaan kuitin osallistumismaksun suorittamisesta. Asiakirjojen mukaan Ulkomaalaisvirasto on tämän jälkeen 11.3.2005 ratkaissut asian ja hylännyt hakemuksen, koska A ei täyttänyt kielitaitovaatimusta. Hallinto-oikeus on päätöksellään kumonnut Ulkomaalaisviraston päätöksen muun ohella sillä perusteella, että Ulkomaalaisviraston antama määräaika on ollut liian lyhyt verrattuna hallintolain 33 §:ssä tarkoitettuun asian laatuun nähden riittävään määräaikaan.

Oikeudellinen arviointi

Ulkomaalaisvirasto on hallintolain mukaisesti varannut A:lle tilaisuuden täydentää hakemustaan lain vaatimukset täyttävällä kielitaitotodistuksella kuukauden kuluessa täydennyspyynnöstä. Ulkomaalaisvirasto ei ole lykännyt päätöksentekoaan sillä perusteella, että A on 9.2.2005 ilmoittanut tulevansa osallistumaan 9.4.2005 järjestettävään yleiseen kielitutkintoon.

Ulkomaalaisviraston menettelyn lainmukaisuutta arvioitaessa on otettava huomioon edellä selostetut kansalaisuushakemusten ratkaisemiseen liittyvät erityiset lähtökohdat. Kansalaisuuden myöntämismenettely on niin sanottua massahallintoa, jossa on otettava huomioon myös viranomaismenettelyn joutuisuuteen ja taloudellisuuteen liittyvät näkökohdat. Kysymys on lisäksi lupamenettelystä, joka voidaan aina käynnistää uudelleen.

Arvioitaessa Ulkomaalaisviraston velvollisuutta asian ratkaisemisen lykkäämiseen on punnittava vastakkainen toisaalta lykkäyksen vaikutusta hakijan oikeuksien toteutumiseen ja toisaalta viranomaistoiminnan järjestämistä ja sen tarkoituksenmukaisuutta.

Kansalaisuuslain 13 §:ssä omaksutusta ratkaisujärjestelmästä seuraa, että Ulkomaalaisvirastolla ei ole lähtökohtaisesti velvollisuutta antaa hakijalle tämän pyytämä lykkäys asian ratkaisemiseen. Täydennysmenettelyn käyttö on perusteltua erityisesti silloin, kun on kysymys mahdollisten väärinkäsitysten ja epäselvyyksien poistamisesta. Asian ratkaisemista ei ole edellä selostettujen kansalaisuushakemuksen ratkaisemiseen liittyvien erityispiirteiden vuoksi perusteita lykätä tilaisuuden varaamiseksi esittää sellaista selvitystä, jonka saaminen riippuu epävarmasta seikasta eli tässä tapauksessa siitä, osallistuuko A ilmoittamaansa kielitutkintoon ja läpäiseekö hän sen kansalaistamiseen vaaditulla tavalla.

Edellä lausutuilla perusteilla katson, että asiassa ei ole ilmennyt sellaisia seikkoja, että Ulkomaalaisviraston olisi lain mukaan tullut varata A:lle tämän pyytämää lisäaikaa selvityksen esittämiseen siitä, että hän täyttää kielitaitovaatimuksen osalta kansalaistamisen edellytyksen. Koska hallinto-oikeuden ei siten olisi tullut mainitsemillaan perusteilla kumota Ulkomaalaisviraston päätöstä, hallinto-oikeuden päätös on kumottava.

A:n Ulkomaalaisviraston päätöksestä tekemä valitus

Kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin mukaan ulkomaalaiselle myönnetään hakemuksesta Suomen kansalaisuus, jos hakemusta ratkaistaessa kohdissa 1-6 mainitut kansalaistamisen yleiset edellytykset täyttyvät. Kansalaisuuslain 13 §:n 2 momentin mukaan kansalaistamisen yleisistä edellytyksistä voidaan poiketa vain laissa jäljempänä säädetyillä poikkeuksilla. Kansalaisuuslain 13 §:n 1 momenttia on näin ollen tulkittava siten, että sen 6 kohdan mukainen kielitaitoedellytys on pääsääntöisesti osoitettava lain 17 §:n mukaisesti Ulkomaalaisvirastolle siihen mennessä, kun virasto tekee ratkaisun asiassa.

A on 23.5.2005 esittänyt hallinto-oikeudessa kansalaisuuslain 17 §:n mukaisen kielitodistuksen, jonka mukaan hän on 9.4.2005 suorittanut hyväksyttävästi kansalaistamiseen vaadittavan yleisen kielitutkinnon. Hän ei ole väittänytkään, että hän olisi Ulkomaalaisviraston päätöksentekoon mennessä esittänyt selvityksen laissa säädetyn kielitaitoedellytyksen täyttymisestä. A ei siten ole täyttänyt kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin 6 kohdan kielitaitoedellytystä Ulkomaalaisviraston ratkaistessa asian 11.3.2005. A ei myöskään ole esittänyt kansalaisuuslain 18 §:ssä tarkoitettuja syitä kielitaitoedellytyksestä poikkeamiselle. A:n hallinto-oikeudelle tekemä valitus on näin ollen hylättävä ja Ulkomaalaisviraston päätös saatettava voimaan."

Asian esittelijän ma. esittelijäneuvos Kai Träskelinin päätösehdotus asian ratkaisemiseksi oli samansisältöinen kuin hallintoneuvos Peren äänestyslausunto.