KHO:2006:40

Vammaispalvelu - Vaikeavammaisen kuljetuspalvelut - Lähikunta - Työmatkat

Vaikeavammaisen työmatkat hänen kotoaan Helsingistä hänen Keravalla sijaitsevalle työpaikalleen saakka olivat lähikuntaan ulottuvia vammaispalvelulain mukaisia kunnan järjestettäviä kuljetuksia.

Laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista 8 § 2 mom.
Asetus vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista 4 ja 6 §

Kort referat på svenska

Asian aikaisempi käsittely

Helsingin sosiaalilautakunnan ja terveyslautakunnan alainen viranhaltija on 7.10.2003 myöntänyt P:lle ajalle 1.11.2003 - 30.4.2004 kuljetuspalveluna työmatkoihin korkeintaan kaksi yhdensuuntaista matkaa työpäivää kohti ja korkeintaan 46 matkaa kuukaudessa reitille Ruoholahti - Vantaan ja Keravan raja. Yhdensuuntaisen matkan hinta ei saa ylittää 50 euroa. Keravalla ajettavia matkoja ei korvata, koska Kerava ei enää kuulu Helsingin sosiaalilautakunnan vahvistaman linjauksen mukaan lähikunta-alueeseen. Omavastuuna maksetaan Pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskunnan mukaisen seutulipun kuukausimaksu.

Helsingin sosiaalilautakunnan ja terveyslautakunnan eteläinen sosiaali- ja terveysjaosto on 17.12.2003 pysyttänyt viranhaltijan päätöksen.

P on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut kuljetuspalvelun myöntämistä Keravalla sijaitsevalle työpaikalleen saakka. Koska hänelle on myönnetty kuljetuspalvelu vain Vantaan ja Keravan rajalle, hän joutuu maksamaan itse kuljetuksen Keravan puolella voidakseen käydä työssä. Yhdensuuntainen matka Keravan puolella maksaa 6-10 euroa.

Helsingin hallinto-oikeuden päätös

Hallinto-oikeus on, siltä osin kuin täällä on kysymys, valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valituksen.

Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (vammaispalvelulaki) 8 §:n 2 momentin mukaan kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle kohtuulliset kuljetuspalvelut niihin liittyvine saattajapalveluineen, jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista.

Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun asetuksen (vammaispalveluasetus) 4 §:n 1 momentin mukaan kuljetuspalveluihin niihin liittyvine saattajapalveluineen kuuluu vaikeavammaisen henkilön työssä käymisen, opiskelun, asioimisen, yhteiskunnallisen osallistumisen, virkistyksen tai muun sellaisen syyn vuoksi tarpeelliset, jokapäiväiseen elämään kuuluvat kuljetukset. Sanotun pykälän 2 momentin mukaan jokapäiväiseen elämään kuuluvia kuljetuksia ovat vaikeavammaisen henkilön asuinkunnan alueella tapahtuvat tai lähikuntiin ulottuvat kuljetukset.

Keravan kaupunkia ei sen etäisyys Helsingistä huomioon ottaen voida pitää sellaisena Helsingin kaupungin lähikuntana, jota vammaispalveluasetuksen 4 §:n 2 momentissa tarkoitetaan. Jaosto on näin ollen voinut hylätä P:n hakemuksen Keravalle ulottuvien työmatkojen korvaamisesta.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

P on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan sekä viranhaltijan 7.10.2003 ja sosiaalilautakunnan ja terveyslautakunnan eteläisen sosiaali- ja terveysjaoston 17.12.2003 tekemiä päätöksiä muutetaan siten, että kuljetuspalvelu ulottuu hänen työpaikalleen Keravalle. P on vaatinut, että myös viranhaltijan 21.4.2004 tekemää kuljetuspalvelupäätöstä muutetaan samalla tavalla. Matkaa kotoa perille työpaikalle on 32 - 33 kilometriä ja yhdensuuntaisen matkan hinta on 42 eurosta 47 euroon.

Selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Helsingin sosiaalilautakunnan ja terveyslautakunnan eteläinen sosiaali- ja terveysjaosto on antamassaan selityksessä lausunut, että Helsingin kaupungin sosiaalilautakunta on linjannut vammaispalvelulain mukaisten kuljetuspalvelujen osalta Helsingin lähikunta-alueet. Linjauksen mukaan Helsingin lähikunniksi on määritelty Vantaa, Espoo, Kauniainen ja Sipoo. Keravaa ei maantieteellisen etäisyytensä johdosta voida pitää Helsingin lähikuntana.

Tätä näkemystä tukee korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu 18.6.1996 taltionumero 2036, jossa todetaan, ettei Helsingin kaupunkia, ottaen huomioon sen etäisyys Vihdin kunnasta, voida pitää vammaispalveluasetuksen 4 §:n 2 momentin tarkoittamana Vihdin lähikuntana.

Sosiaalilautakunta on katsonut olleensa oikeutettu määrittelemään lähikuntansa Pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskunnan ja Helsingin talousalueen (Espoo, Kauniainen, Vantaa ja Sipoo) rajojen mukaan. Keravan ei sosiaalilautakunnan päätöksellä katsota kuuluvan Helsingin lähikuntiin sen maantieteellisen etäisyyden johdosta. Päätöksellä on korvattu P:lle aiheutuvia kuluja kuljetuspalveluista kohtuullisuusperiaatteella vammaispalvelulain mukaisesti. Sosiaaliviranomaisilla on ollut oikeus hylätä P:n hakemus Keravalle asti ulottuvien työmatkojen osalta ottaen huomioon Helsingin lähikuntien määrittelyn sekä korvattavien kustannusten kohtuullisuus.

P on antamassaan vastaselityksessä viitannut Helsingin hallinto-oikeuden 30.9.2004 tekemään päätökseen, jonka mukaan Vantaata on pidettävä vammaispalveluasetuksen 4 §:n 2 momentin tarkoittamana Järvenpään lähikuntana. Ratkaisun perusteluissa on todettu, että kysymys on lähellä pääkaupunkiseutua olevasta kunnasta, josta on tavanomaista tehdä työmatkoja pääkaupunkiseudulle, ja että 22 kilometrin pituista työmatkaa ei ole myöskään pidettävä pääkaupunkiseudun olot huomioon ottaen poikkeuksellisen pitkänä. Yleisen kokemuksen perusteella voidaan todeta, että Keravalta on tavanomaista tehdä työmatkoja pääkaupunkiseudulle, ja että P:n 32 kilometrin pituista työmatkaa ei ole myöskään pidettävä pääkaupunkiseudun olot huomioon ottaen poikkeuksellisen pitkänä. Kerava kuuluu nykyään selvästi helsinkiläisten työssäkäyntialueeseen, eikä kokonaistyömatkasta muodostu kohtuuttoman pitkää.

Yksittäisen kuljetuspalvelumatkan pituutta arvioitaessa on otettava huomioon myös se, että Vantaan ja Keravan rajalta on P:n työpaikalle vain 2 kilometriä.

P:n kohtuulliseksi yhdensuuntaisen työmatkan kustannukseksi on määritelty 50 euroa. Tämä riittää kattamaan kokonaisuudessaan yhdensuuntaisesta työmatkasta Ruoholahdesta Keravalla sijaitsevaan työpaikkaan aiheutuvat kuljetuspalvelukustannukset. Tämän vuoksi P:n työmatkasta aiheutuneita kuljetuspalvelukustannuksia ei voida pitää kohtuuttoman suurina ottaen huomioon Helsingin kaupungin sosiaaliviraston mittapuu.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus jättää tutkimatta P:n valituksen viranhaltijan 21.4.2004 tekemästä päätöksestä.

2. Korkein hallinto-oikeus kumoaa Helsingin hallinto-oikeuden sekä Helsingin sosiaalilautakunnan ja terveyslautakunnan eteläisen sosiaali- ja terveysjaoston 17.12.2003 tekemän päätöksen ja palauttaa asian sosiaali- ja terveysjaostolle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

1. Korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan ei ensi asteena kuulu tutkia viranhaltijan päätöksestä tehtyä valitusta.

2. Oikeus työhön ja sosiaaliturvaan perusoikeutena

Suomen perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Kysymyksessä olevan pykälän 2 momentin mukaan julkisen vallan on edistettävä työllisyyttä ja pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus työhön.

Perustuslain 19 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut.

Vammaispalvelulain säännökset

Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (vammaispalvelulaki) 1 §:n mukaan vammaispalvelulain tarkoituksena on edistää vammaisen henkilön edellytyksiä elää ja toimia muiden kanssa yhdenvertaisena yhteiskunnan jäsenenä sekä ehkäistä ja poistaa vammaisuuden aiheuttavia haittoja ja esteitä.

Vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin mukaan kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle kohtuulliset kuljetuspalvelut niihin liittyvine saattajapalveluineen, tulkkipalvelut sekä palveluasumisen, jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoistaan.

Vammaispalvelulakia koskevan hallituksen esityksen (HE 219/1986 vp) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan kuljetuspalvelu on keskeinen vaikeavammaisten omatoimista suoriutumista edesauttava palvelumuoto. Kuljetuspalveluja järjestetään muun ohella työssä käymisen mahdollistamiseksi. Julkisten joukkoliikennepalvelujen ulkopuolelle jää sellaisia henkilöstöryhmiä, joiden tavanomaiseen elämään kuuluvan liikkumisen kannalta yhteiskunnan järjestämät kuljetuspalvelut ovat välttämättömiä. Kuljetuspalveluina toteutettavat kuljetukset voisi kunta järjestää itse tai korvata vammaiselle henkilölle kuljetuksesta aiheutuvat kohtuulliset kustannukset. Kohtuullisina kustannuksina pidetään kustannuksia, jotka aiheutuvat yleensä oman kunnan alueella tapahtuvista tai lähikuntiin ulottuvista takseilla tai niin sanotuilla invatakseilla suoritettavista matkoista. Kuljetuspalvelujen kohtuullisesta määrästä ja alueellisesta ulottuvuudesta on tarkoitus säätää asetuksella.

Mainitun lain 10 §:n mukaan tarkemmat perusteet palvelujen ja tukitoimien saamiselle säädetään asetuksella.

Vammaispalveluasetuksen säännökset

Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista (vammaispalveluasetus) annetun asetuksen 5 §:n mukaan kuljetuspalveluja ja niihin liittyviä saattajapalveluja järjestettäessä vaikeavammaisena pidetään henkilöä, jolla on erityisiä vaikeuksia liikkumisessa ja joka ei vammansa tai sairautensa vuoksi voi käyttää julkisia joukkoliikennevälineitä ilman kohtuuttoman suuria vaikeuksia.

Kuljetuspalveluihin niihin liittyvine saattajapalveluineen kuuluu vammaispalveluasetuksen 4 §:n 1 momentin mukaan vaikeavammaisen henkilön työssä käymisen, opiskelun, asioimisen, yhteiskunnallisen osallistumisen, virkistyksen tai muun sellaisen syyn vuoksi tarpeelliset, jokapäiväiseen elämään kuuluvat kuljetukset.

Vammaispalveluasetuksen 4 §:n 2 momentin mukaan jokapäiväiseen elämään kuuluvia kuljetuksia ovat vaikeavammaisen henkilön asuinkunnan alueella tapahtuvat tai lähikuntiin ulottuvat kuljetukset.

Mainitun asetuksen 4 §:n 3 momentin mukaan kuljetukset kunta voi järjestää sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain (733/1992) 4 §:ssä tarkoitetulla tavalla taikka korvata 5 §:ssä tarkoitetulle henkilölle taksilla, invataksilla tai vastaavalla ajoneuvolla tapahtuvasta kuljetuksesta aiheutuvat kohtuulliset kustannukset.

Kuljetuspalvelujen laajuutta koskevan vammaispalveluasetuksen 6 §:n mukaan kuljetuspalveluja on järjestettävä 5 §:ssä tarkoitetulle henkilölle siten, että hänellä on mahdollisuus suorittaa välttämättömien työhön ja opiskeluun liittyvien matkojen lisäksi vähintään 18 yhdensuuntaista jokapäiväiseen elämään kuuluvaa matkaa kuukaudessa.

Tosiseikat

P on asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan vammaispalveluasetuksen 5 §:ssä tarkoitettu vaikeavammainen henkilö. Hänelle on siten järjestettävä välttämättömien työhön liittyvien matkojen (työmatkat) lisäksi vähintään 18 yhdensuuntaista jokapäiväiseen elämään kuuluvaa matkaa kuukaudessa.

Asiassa on kysymys P:n työmatkojen korvaamisesta. P:lla on asiakirjojen mukaan toistaiseksi voimassa oleva osapäiväinen työ, jossa työaika on 3,5 tuntia päivässä ja 18 tuntia viikossa. Työpaikka sijaitsee Keravalla kahden kilometrin päässä Vantaan ja Keravan rajalta. P:lle on myönnetty kuljetuspalveluina työmatkoihin korkeintaan kaksi yhdensuuntaista matkaa työpäivää kohti reitille Ruoholahti - Vantaan ja Keravan raja. Samalla on määrätty, että yhdensuuntaisen työmatkan hinta ei saa ylittää 50 euroa. Perille työpaikalle ulottuvia matkoja ei ole päätetty korvata, koska Kerava ei kuulu Helsingin sosiaalilautakunnan määrittelemään lähikunta-alueeseen. Helsingin sosiaali- ja terveyslautakunta on määritellyt Helsingin vammaispalveluasetuksen 4 §:n 2 momentin mukaisiksi lähikunniksi Espoon, Kauniaisen, Vantaan ja Sipoon.

P on vaatinut, että työmatkoista aiheutuvat kulut korvataan hänen Keravalle sijaitsevalle työpaikalleen saakka.

Asian oikeudellinen arviointi

Vammaispalveluasetuksen 4 §:n 2 momentissa on säädetty, että jokapäiväiseen elämään kuuluvia kuljetuksia ovat vaikeavammaisen henkilön asuinkunnan alueella tapahtuvat tai lähikuntiin ulottuvat kuljetukset. Säännöksen soveltaminen on osoittautunut käytännössä sekä vaikeavammaisten henkilöiden että kunnille aiheutuvien kustannusten kannalta ongelmalliseksi jo sen vuoksi, että maamme kunnat ovat kooltaan varsin eri suuruisia. Lisäksi vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentti ja vammaispalveluasetuksen 4 §:n 3 momentti rajaavat kunnan järjestämisvelvollisuuden kohtuullisiin kuljetuspalveluihin. Hallinto- ja oikeuskäytännössä on yleensä lähdetty siitä, että asetuksen 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuina lähikuntina on pidettävä vaikeavammaisen henkilön asuinkuntaan rajoittuvia kuntia, ja että vaikeavammaisella on siten oikeus saada asuinkuntansa alueella ja sen rajakuntiin tapahtuvat kuljetukset kuljetuspalveluna. Eräät kunnat ovat pitäneet asetuksen 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuina kuntina myös muita kuin rajakuntia niiden kuntaan liittyvän toiminnallisen yhteyden vuoksi.

Jokapäiväiseen elämään kuuluvat asiat voidaan yleensä toimittaa asuinkunnassa tai asuinpaikasta riippuen naapurikunnassa. Sen sijaan työmatkat saattavat ulottua kauemmaksikin. Tähän nähden ja jos asuinkunnasta on tavanomaista käydä työssä lähikunnissa, työmatkoja korvattaessa lähikuntana voidaan pitää etäämpänäkin sijaitsevaa kuntaa. Korvattavien kustannusten on kuitenkin oltava vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentti ja vammaispalveluasetuksen 4 §:n 3 momentti huomioon ottaen kohtuullisia. Sillä perusteella, että kunta on määritellyt lähikunnat, ei voida rajoittaa lakiin perustuvaa oikeutta vaikeavammaisten kuljetuspalveluihin.

P on ilmoittanut työmatkansa pituudeksi kotoaan Helsingistä työpaikalleen Keravalle 32 - 33 kilometriä ja yhdensuuntaisen matkan hinnaksi 42 - 47 euroa. Helsingistä on tavanomaista tehdä työmatkoja pääkaupunkiseudun lähikuntiin. P:n ilmoittamaa työmatkan pituutta ei ole pidettävä pääkaupunkiseudun olosuhteisiin nähden poikkeuksellisen pitkänä. P:n työmatkoja hänen kotoaan Helsingistä hänen Keravalle sijaitsevalle työpaikalleen saakka on näin ollen pidettävä sellaisina vammaispalveluasetuksen 4 §:ssä tarkoitettuina lähikuntaan ulottuvina kuljetuksina, jotka kunnan on vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin mukaan järjestettävä P:lle. Hallinto-oikeuden ja Helsingin sosiaali- ja terveyslautakunnan päätökset on tämän vuoksi kumottava ja asia palautettava sosiaali- ja terveysjaostolle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ilmari Ojanen, Pirkko Ignatius, Niilo Jääskinen, Ahti Vapaavuori, Jukka Mattila, Eila Rother ja Matti Halén. Asian esittelijä Marja-Terttu Savolainen.