KHO:2006:38

Vammaispalvelu - Vaikeavammaisen kuljetuspalvelut - Lähikunta - Työmatkat

Vaikeavammaisen työmatkat hänen kotoaan Järvenpäästä hänen Vantaalla sijaitsevalle työpaikalleen saakka olivat lähikuntaan ulottuvia vammaispalvelulain mukaisia kunnan järjestettäviä kuljetuksia.

Laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista 8 § 2 mom.
Asetus vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista 4 ja 6 §

Kort referat på svenska

Asian aikaisempi käsittely

Järvenpään kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan yksilöasiainjaoston alainen viranhaltija on 28.11.2003 hylännyt Järvenpäästä olevan X:n hakemuksen saada kuljetuspalveluja Vantaan Tikkurilaan tehtäviin työmatkoihin. Päätöksen mukaan välttämättömät työmatkakustannukset korvataan sosiaali- ja terveyslautakunnan määrittelemiin Järvenpään lähikuntiin, joita ovat Kerava, Tuusula, Sipoo ja Mäntsälä.

Sosiaali- ja terveyslautakunnan yksilöasiainjaosto on 15.1.2004 tekemällään päätöksellä pysyttänyt viranhaltijan päätöksen.

X on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että yksilöasiainjaoston päätös kumotaan ja hänelle myönnetään takautuvasti vammaispalvelulain mukaisena kuljetuspalveluna työmatkojen korvaus Vantaan Tikkurilaan. Sosiaali- ja terveyslautakunta ei voi omavaltaisesti määritellä, mitä kuntia on kussakin tapauksessa pidettävä vammaispalvelulain ja -asetuksen tarkoittamina lähikuntina. Tämä käy ilmi muun ohella eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen päätöksestä 31.12.1997 nro 290/4/95. Joka tapauksessa kuhunkin hakemukseen on sovellettava yksilöharkintaa. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytännön perusteella lähikuntien määrittelyssä avainsana on etäisyys. X:n 22 kilometrin työmatka on korkeimman hallinto-oikeuden käytännön valossa sellainen matka, joka tulisi korvata vammaispalvelun nojalla. X on vaikeavammainen henkilö, joka vammastaan huolimatta on kouluttautunut laajasti ja työllistynyt. Hänen työmatkansa pituus ei mitenkään poikkea niistä matkoista, joita ihmiset keskimäärin kulkevat Etelä-Suomen kunnissa. Olisi täysin kohtuutonta, että X ei pääsisi työpaikalleen vain sen takia, ettei sosiaali- ja terveyslautakunta ole kirjannut Vantaata Järvenpään lähikunnaksi. X:n työmatkakustannukset ovat noin 440 euroa, mikä on taloudellisesti kestämätöntä.

Sosiaali- ja terveyslautakunnan yksilöasiainjaosto on antanut lausunnon.

X on antanut vastaselityksen.

Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Järvenpään kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan yksilöasiainjaoston päätöksen ja palauttanut asian sille uudelleen käsiteltäväksi.

Päätöksen perusteluina on lausuttu, että vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (vammaispalvelulaki) 8 §:n 2 momentin mukaan kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle kohtuulliset kuljetuspalvelut niihin liittyvine saattajapalveluineen, jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista.

Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun asetuksen (vammaispalveluasetus) 4 §:n 1 momentin mukaan kuljetuspalveluihin niihin liittyvine saattajapalveluineen kuuluu vaikeavammaisen henkilön työssä käymisen, opiskelun, asioimisen, yhteiskunnallisen osallistumisen, virkistyksen tai muun sellaisen syyn vuoksi tarpeelliset, jokapäiväiseen elämään kuuluvat kuljetukset. Sanotun pykälän 2 momentin mukaan jokapäiväiseen elämään kuuluvia kuljetuksia ovat vaikeavammaisen henkilön asuinkunnan alueella tapahtuvat tai lähikuntiin ulottuvat kuljetukset.

X on hakenut vaikeavammaisen kuljetuspalveluina korvattavaksi asuinkunnastaan Järvenpäästä Vantaan Tikkurilaan tehtävät työmatkakustannuksensa. X on ilmoittanut työmatkansa pituudeksi 22 kilometriä. Siihen nähden, että kysymys on lähellä pääkaupunkiseutua olevasta kunnasta, josta on tavanomaista tehdä työmatkoja pääkaupunkiseudulle, ja että X:n ilmoittamaa työmatkan pituutta ei ole myöskään pidettävä pääkaupunkiseudun olot huomioon ottaen poikkeuksellisen pitkänä, hallinto-oikeus on katsonut, että näissä olosuhteissa voidaan Vantaata pitää edellä mainitussa asetuksen kohdassa tarkoitettuna Järvenpään lähikuntana. Sillä seikalla, että Järvenpään sosiaali- ja terveyslautakunta on päätöksellään määritellyt Järvenpään lähikunnat, ei voida rajoittaa X:n lakiin perustuvaa oikeutta vaikeavammaisen kuljetuspalveluihin.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Järvenpään kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Viranhaltija on hylännyt Järvenpäässä asuvan X:n hakemuksen saada kuljetuspalveluina korvattavaksi Järvenpäästä Vantaalle suuntautuvat asunnon ja työpaikan välisten matkojen kustannukset kokonaan. X:lle on myönnetty lähikuntamäärittelyn perusteella korvaukset työmatkoihin niin, että matkoja korvataan Vantaan rajalle asti joko Keravan tai Tuusulan kautta kuljettuina. Yksilöasiainjaosto on pysyttänyt viranhaltijan päätöksen. Hallinto-oikeus on kumonnut jaoston päätöksen ja palauttanut asian yksilöasiainjaostolle uudelleen käsiteltäväksi.

Vammaispalvelulakia koskevan hallituksen esityksen mukaan kohtuullisina pidetään kustannuksia, jotka aiheutuvat yleensä oman kunnan alueella tapahtuvista tai lähikuntiin ulottuvista matkoista. Kuljetuspalvelujen rajaaminen oman kunnan alueelle ja lähikuntiin liittyy laissa säädettyihin kohtuullisiin kuljetuspalveluihin ja asetuksessa säädettyihin kohtuullisiin kustannuksiin.

Järvenpään kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on 29.10.2003 linjannut vammaispalvelulain mukaisten kuljetuspalvelujen järjestämistä siten, että matkustusoikeus on Järvenpään kaupungin ja lähikuntien Tuusulan, Mäntsälän, Sipoon ja Keravan alueelle. Näistä kunnista Tuusula, Mäntsälä ja Sipoo ovat Järvenpään rajakuntia. Kerava on muutoin niin lähellä Järvenpäätä, että se on linjattu kuuluvan lähikunnaksi. Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään 18.6.1996 taltionumero 2036 katsonut, ettei Helsinki sen etäisyys Vihdistä huomioon ottaen ole vammaispalveluasetuksessa tarkoitettu Vihdin lähikunta. Nyt kyseessä oleva tapaus on lähes analoginen kyseisen päätöksen kanssa. Vihti ei ole Helsingin rajakunta eikä myöskään Vantaa ole Järvenpään rajakunta. Myöskään etäisyydet Vihdin ja Helsingin ja toisaalta Järvenpään ja Vantaan välillä eivät olennaisesti poikkea toisistaan. Toiminnallisessa mielessä Vantaa ei myöskään ole vammaispalveluasetuksen tarkoittama lähikunta. Jokapäiväiseen elämään liittyvät toiminnot ovat toteutettavissa Järvenpään ja sen lähikuntien Tuusulan, Mäntsälän, Sipoon ja Keravan alueella.

Lääninhallitus on X:n kanteluun antamassaan ratkaisussa katsonut, että Järvenpään kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta ei ollut menetellyt lainvastaisesti määritellessään vammaispalvelulain mukaiset lähikunnat, joiden alueelle ulottuvat kuljetukset kuuluvat kunnan korvausvelvollisuuden piiriin. Hakijoiden tasavertaisen kohtelun ja yhdenmukaisen ratkaisukäytännön vuoksi kuntien on käytännössä yksiselitteisesti määriteltävä, mitkä ovat kunkin kunnan osalta vammaispalveluasetuksen tarkoittamat lähikunnat. Tämä määrittely perustuu toisaalta maantieteellisiin ja toisaalta toiminnallisiin seikkoihin. Tapauskohtaisen harkinnan perusteella on mahdollista tukea matkoja, jotka suuntautuvat tämän alueen ulkopuolelle.

Järvenpään kaupunki on yksilöharkinnan perusteella tukenut vaikeavammaisen työssäkäyntiä, vaikkakin se suuntautuu lähikunta-alueen ulkopuolelle. Järvenpää korvaa X:n työssäkäyntimatkat Järvenpäästä Vantaan rajalle saakka. Asiakkaan osalle jäävät matkakulut Vantaan rajalta hänen työpaikalleen. Tällä hetkellä taksikustannus on yhteen suuntaan noin 38 euroa, josta asiakas maksaa omavastuuosuutena yleisen joukkoliikenteen mukaisen maksun noin 2,5 euroa matkalta. Asiakkaan vastuulle jää Vantaan puolella 4,5 kilometrin matka, jonka kustannus on noin 3,5 euroa matkalta. Matkan pituus on 22 kilometriä. Kun matkoja on kuukaudessa 44, kokonaiskustannus on noin 1 562 euroa. Hallinto-oikeuden ratkaisun perusteluissa todetaan, ettei voida rajoittaa X:n lakiin perustuvaa oikeutta vaikeavammaisen kuljetuspalveluihin. Edellä esitetyn perusteella tosiasiassa kunta ei rajoita asiakkaan oikeuksia vaan tukee merkittävällä taloudellisella panostuksella hänen työmatkojaan.

Tosiasiassa kunta korvaa työmatkasta aiheutuvista kustannuksista tällä hetkellä valtaosan ja tällä tavalla tukee lain tarkoittamalla tavalla henkilön osallistumista yhteiskuntaan. Hallituksen esityksen perusteluissa todetaan, että kuljetuspalveluilla turvataan kohtuulliset liikkumismahdollisuudet samoilla kustannuksilla kuin muille kansalaisille. Asiakkaalle kohtuulliset kuljetuspalvelut tulevat näin ollen turvatuiksi, vaikka työmatkat ulottuvatkin lähikuntien ulkopuolelle.

Sosiaali- ja terveyslautakunta katsoo, että Vantaa ei ole sijaintinsa tai asukkaiden yleisen asioinnin taikka työssäkäynnin perusteella sellainen Järvenpään lähikunta, jonne ulottuvat kuljetukset Järvenpään kaupunki on velvollinen järjestämään.

Selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

X on antanut selityksen. Pääkaupunkiseutu lähialueineen muodostaa sellaisen töissäkäyntialueen, jossa työntekijän työpaikka usein sijaitsee asuinkuntaan nähden toiminnallisen lähikunnan alueella. Vallitseviin olosuhteisiin nähden kohtuullinen 22 kilometrin työmatka tulee korvata.

Järvenpään kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Oikeus työhön ja sosiaaliturvaan perusoikeutena

Suomen perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Kysymyksessä olevan pykälän 2 momentin mukaan julkisen vallan on edistettävä työllisyyttä ja pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus työhön.

Perustuslain 19 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut.

Vammaispalvelulain säännökset

Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (vammaispalvelulaki) 1 §:n mukaan vammaispalvelulain tarkoituksena on edistää vammaisen henkilön edellytyksiä elää ja toimia muiden kanssa yhdenvertaisena yhteiskunnan jäsenenä sekä ehkäistä ja poistaa vammaisuuden aiheuttavia haittoja ja esteitä.

Vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin mukaan kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle kohtuulliset kuljetuspalvelut niihin liittyvine saattajapalveluineen, tulkkipalvelut sekä palveluasumisen, jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoistaan.

Vammaispalvelulakia koskevan hallituksen esityksen (HE 219/1986 vp) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan kuljetuspalvelu on keskeinen vaikeavammaisten omatoimista suoriutumista edesauttava palvelumuoto. Kuljetuspalveluja järjestetään muun ohella työssä käymisen mahdollistamiseksi. Julkisten joukkoliikennepalvelujen ulkopuolelle jää sellaisia henkilöstöryhmiä, joiden tavanomaiseen elämään kuuluvan liikkumisen kannalta yhteiskunnan järjestämät kuljetuspalvelut ovat välttämättömiä. Kuljetuspalveluina toteutettavat kuljetukset voisi kunta järjestää itse tai korvata vammaiselle henkilölle kuljetuksesta aiheutuvat kohtuulliset kustannukset. Kohtuullisina kustannuksina pidetään kustannuksia, jotka aiheutuvat yleensä oman kunnan alueella tapahtuvista tai lähikuntiin ulottuvista takseilla tai niin sanotuilla invatakseilla suoritettavista matkoista. Kuljetuspalvelujen kohtuullisesta määrästä ja alueellisesta ulottuvuudesta on tarkoitus säätää asetuksella.

Mainitun lain 10 §:n mukaan tarkemmat perusteet palvelujen ja tukitoimien saamiselle säädetään asetuksella.

Vammaispalveluasetuksen säännökset

Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista (vammaispalveluasetus) annetun asetuksen 5 §:n mukaan kuljetuspalveluja ja niihin liittyviä saattajapalveluja järjestettäessä vaikeavammaisena pidetään henkilöä, jolla on erityisiä vaikeuksia liikkumisessa ja joka ei vammansa tai sairautensa vuoksi voi käyttää julkisia joukkoliikennevälineitä ilman kohtuuttoman suuria vaikeuksia.

Kuljetuspalveluihin niihin liittyvine saattajapalveluineen kuuluu vammaispalveluasetuksen 4 §:n 1 momentin mukaan vaikeavammaisen henkilön työssä käymisen, opiskelun, asioimisen, yhteiskunnallisen osallistumisen, virkistyksen tai muun sellaisen syyn vuoksi tarpeelliset, jokapäiväiseen elämään kuuluvat kuljetukset.

Vammaispalveluasetuksen 4 §:n 2 momentin mukaan jokapäiväiseen elämään kuuluvia kuljetuksia ovat vaikeavammaisen henkilön asuinkunnan alueella tapahtuvat tai lähikuntiin ulottuvat kuljetukset.

Mainitun asetuksen 4 §:n 3 momentin mukaan kuljetukset kunta voi järjestää sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain (733/1992) 4 §:ssä tarkoitetulla tavalla taikka korvata 5 §:ssä tarkoitetulle henkilölle taksilla, invataksilla tai vastaavalla ajoneuvolla tapahtuvasta kuljetuksesta aiheutuvat kohtuulliset kustannukset.

Kuljetuspalvelujen laajuutta koskevan vammaispalveluasetuksen 6 §:n mukaan kuljetuspalveluja on järjestettävä 5 §:ssä tarkoitetulle henkilölle siten, että hänellä on mahdollisuus suorittaa välttämättömien työhön ja opiskeluun liittyvien matkojen lisäksi vähintään 18 yhdensuuntaista jokapäiväiseen elämään kuuluvaa matkaa kuukaudessa.

Tosiseikat

X on asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan vammaispalveluasetuksen 5 §:ssä tarkoitettu vaikeavammainen. Hänellä on siten järjestettävä välttämättömien työhön liittyvien matkojen (työmatkat) lisäksi vähintään 18 yhdensuuntaista jokapäiväiseen elämään kuuluvaa matkaa kuukaudessa.

Asiassa on kysymys X:n työmatkojen korvaamisesta. X on asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan aloittanut 7.1.2004 työskentelyn vakituisessa työsuhteessa Vantaalla sijaitsevassa LVI-alan suunnittelutoimistossa. Hänelle on myönnetty korvaus työmatkoihin Vantaan rajalle asti. X:n maksettavaksi on jäänyt matkakulut Vantaan rajalta hänen työpaikalleen, joka sijaitsee 4,5 kilometrin päässä Vantaan rajasta.

Järvenpään kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on määritellyt vammaispalveluasetuksen 4 §:n 2 momentin mukaisiksi lähikunniksi Tuusulan, Mäntsälän, Sipoon ja Keravan. Näistä Tuusula, Mäntsälä ja Sipoo ovat Järvenpään rajakuntia. Kerava on muutoin niin lähellä Järvenpäätä, että myös se on määritelty lähikunnaksi.

X on hakemuksessaan vaatinut, että hänen työmatkakulunsa korvataan hänen Vantaalle sijaitsevalle työpaikalleen saakka eikä vain Vantaan rajalle. Hallinto-oikeus on X:n valituksesta kumonnut sosiaali- ja terveyslautakunnan päätöksen ja palauttanut asian lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus on katsonut, että Vantaata voidaan pitää Järvenpään lähikuntana kysymyksessä olevassa tilanteessa.

Asian oikeudellinen arviointi

Vammaispalveluasetuksen 4 §:n 2 momentissa on säädetty, että jokapäiväiseen elämään kuuluvia kuljetuksia ovat vaikeavammaisen henkilön asuinkunnan alueella tapahtuvat tai lähikuntiin ulottuvat kuljetukset. Säännöksen soveltaminen on osoittautunut käytännössä sekä vaikeavammaisten henkilöiden että kunnille aiheutuvien kustannusten kannalta ongelmalliseksi jo sen vuoksi, että maamme kunnat ovat kooltaan varsin eri suuruisia. Lisäksi vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentti ja vammaispalveluasetuksen 4 §:n 3 momentti rajaavat kunnan järjestämisvelvollisuuden kohtuullisiin kuljetuspalveluihin. Hallinto- ja oikeuskäytännössä on yleensä lähdetty siitä, että asetuksen 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuina lähikuntina on pidettävä vaikeavammaisen henkilön asuinkuntaan rajoittuvia kuntia, ja että vaikeavammaisella on siten oikeus saada asuinkuntansa alueella ja sen rajakuntiin tapahtuvat kuljetukset kuljetuspalveluna. Eräät kunnat ovat pitäneet asetuksen 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuina kuntina myös muita kuin rajakuntia niiden kuntaan liittyvän toiminnallisen yhteyden vuoksi.

Jokapäiväiseen elämään kuuluvat asiat voidaan yleensä toimittaa asuinkunnassa tai asuinpaikasta riippuen naapurikunnassa. Sen sijaan työmatkat saattavat ulottua kauemmaksikin. Tähän nähden ja jos asuinkunnasta on tavanomaista käydä työssä lähikunnissa, työmatkoja korvattaessa lähikuntana voidaan pitää etäämpänäkin sijaitsevaa kuntaa. Korvattavien kustannusten on kuitenkin oltava vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentti ja vammaispalveluasetuksen 4 §:n 3 momentti huomioon ottaen kohtuullisia. Sillä perusteella, että kunta on määritellyt lähikunnat, ei voida rajoittaa lakiin perustuvaa oikeutta vaikeavammaisten kuljetuspalveluihin.

X on hakenut vaikeavammaisen kuljetuspalveluina korvattavaksi asuinkunnastaan Järvenpäästä Vantaan Tikkurilaan tehtävät työmatkakustannuksensa. Hän on ilmoittanut työmatkansa pituudeksi 22 kilometriä. Siihen nähden, että kysymys on lähellä pääkaupunkiseutua olevasta kunnasta, josta on tavanomaista tehdä työmatkoja pääkaupunkiseudulle, ja kun X:n ilmoittamaa työmatkan pituutta ei ole myöskään pidettävä pääkaupunkiseudun olot huomioon ottaen poikkeuksellisen pitkänä, X:n työmatkoja hänen kotoaan Järvenpäästä hänen Vantaalla sijaitsevalle työpaikalleen saakka on pidettävä sellaisina vammaispalveluasetuksen 4 §:ssä tarkoitettuina lähikuntaan ulottuvina kuljetuksina, jotka Järvenpään kaupungin on vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin mukaan järjestettävä X:lle. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei tämän vuoksi ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ilmari Ojanen, Pirkko Ignatius, Niilo Jääskinen, Ahti Vapaavuori, Jukka Mattila, Eila Rother ja Matti Halén. Asian esittelijä Marja-Terttu Savolainen.