KHO:2006:22

Toimeentulotuki - Opintotuki - Opintolainan korot - Lisäosa

Opintolainan korkoja ei voitu pitää toimeentulotuen lisäosalla korvattavina tarpeellisina menoina sillä perusteella, että opintolaina oli opiskelukuukausina luettu toimeentulotuen tarvetta arvioitaessa käytettävissä olevaksi tuloksi. Koska asiassa ei ollut ilmennyt sellaisia seikkoja, joiden vuoksi korkojen kattaminen kokonaan toimeentulotuen lisäosalla olisi ollut tässä tapauksessa toimeentulon turvaamiseksi tarpeen, korkojen katsomista lisäosalla korvattaviksi menoiksi koskeva valitus hylättiin.

Laki toimeentulotuesta 1, 2, 6, 7 ja 15 §
Asetus toimeentulotuesta 1 § 1 mom. 4 kohta
Opintotukilaki 2 §

Kort referat på svenska

Sosiaali- ja terveyslautakunnan alainen viranhaltija on 2.12.2004 tekemällään päätöksellä myöntänyt A:n perheelle toimeentulotukea joulukuulle 2004 normilaskelman osoittaman normivajeen. Laskelmassa on otettu menona huomioon muun ohella puolet A:n puolison joulukuussa erääntyvistä opintolainan koroista perheen kokonaistilanteen ja Kansaneläkelaitoksen maksaman korkotuen loppumisen perusteella.

Sosiaali- ja terveyslautakunta on 18.1.2005 tekemällään päätöksellä pysyttänyt lautakunnan alaisen viranhaltijan 2.12.2004 tekemän päätöksen. Päätöksessään lautakunta on viitannut toimeentulotuesta annetun asetuksen 1 §:n 1 momentin 4 kohtaan, joka antaa mahdollisuudet joustavasti harkiten ottaa huomioon henkilön tai perheen erityisistä tarpeista tai olosuhteista johtuvia toimeentulon turvaamiseksi ja itsenäisen suoriutumisen edistämiseksi tarpeellisiksi katsottuja menoja. Päätösehdotuksen perusteluissa todetaan, että Kansaneläkelaitoksen maksama korkoavustus on 1.1.2002 alkaen tehdyn lainmuutoksen takia rajattu viiteen vuosipuoliskoon. Koska toimeentulotukilaissa ei ole sanottu, että opintolainojen korot olisi hyväksyttävä laskelmassa täysimääräisenä sen jälkeen, kun valtio ei niitä maksa, voidaan korkojen hyväksymisessä laskelmaan käyttää harkintaa. Tämän perheen kohdalla laskelmassa on huomioitu menoksi puolet koroista.

Käsittely hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan hallinto-oikeuteen vaatinut sosiaali- ja terveyslautakunnan päätöstä muutettavaksi siten, että A:n puolison opintolainan korot otettaisiin kokonaisuudessaan huomioon menona joulukuun toimeentulotukea myönnettäessä.

Valituksensa tueksi A on esittänyt, että Kansaneläkelaitos maksaa pienituloisille korkoavustusta viitenä vuosipuoliskona, minkä jälkeen korot täytyy maksaa itse. Pankit eivät neuvottele korkojen maksusta, vaikka lainanlyhennyseriä onkin mahdollista lykätä. Korot ovat pakollinen meno. A:n puoliso on sosiaaliturvajärjestelmän pakottamana joutunut ottamaan opintolainaa opiskeluaikanaan. Hän on opiskeluaikana ollut toimeentulotuen saaja. Opintojen rahoittaminen lainalla on aiheuttanut sen, että A:n perheen tulot ovat joulukuussa 2004 opintolainan korkojen maksujen johdosta jääneet alle säädetyn perustoimeentulon.

A on edelleen todennut, että toimeentulotuen lisäosalla katetaan tarpeen mukaan muun ohella henkilön tai perheen erityisistä tarpeista tai olosuhteista johtuvat menot. Opintolainan korot, joita Kansaneläkelaitos ei enää maksa, kuuluvat A:n tapauksessa perheen erityisiin olosuhteisiin. Sosiaalitoimisto on käyttänyt harkintaa väärin, kun se ei ole ottanut opintolainan korkoja kokonaisuudessaan huomioon lisäosalla katettavana menona.

Sosiaali- ja terveyslautakunta on antanut lausunnon ja A selityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu ja perustelut

Hallinto-oikeus on hylännyt A:n valituksen koskien opintolainan korkojen ottamista huomioon kokonaisuudessaan.

Hallinto-oikeus on viitaten sovellettuina oikeusohjeina toimeentulotuesta annetun lain 1 §:n 1 momentin ja 7 §:n sekä toimeentulotuesta annetun asetuksen 1 §:n säännöksiin perustellut ratkaisuaan seuraavasti:

Valituskirjelmän mukaan A:n puoliso on opiskellut sosiaali- ja terveydenhuolto-oppilaitoksessa sairaanhoitajaksi vuosina 1995-1999. Joulukuussa 2004 A:n puolison tulona on ollut kotihoidontuki.

Lainan korot eivät pääsääntöisesti ole toimeentulotuella katettavia menoja. Opintolainan korot voivat kuitenkin olla toimeentulotuen lisäosalla katettavia henkilön erityisistä tarpeista tai olosuhteista johtuvia menoja esimerkiksi silloin, jos koron maksamatta jättäminen vaarantaisi hakijan opintolainan saamisen ja opintojen jatkamisen tai muun vastaavan syyn vuoksi.

Se, että A:n puoliso on ollut toimeentulotuen saaja opiskeluaikana, jolloin hänen ensisijaisena tulonaan toimeentulotukea myönnettäessä on ollut opintolaina, ei ole peruste pitää opintolainan korkoja toimeentulotuen lisäosalla katettavina A:n puolison erityisistä tarpeista tai olosuhteista johtuvina menoina.

Sosiaali- ja terveyslautakunta on A:n perheen kokonaistilanteen perusteella katsonut A:n puolison opintolainan koroista puolet toimeentulotuesta annetun asetuksen 1 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetuiksi henkilön tai perheen erityisistä tarpeista tai olosuhteista johtuviksi toimeentulon turvaamiseksi ja itsenäisen suoriutumisen edistämiseksi tarpeellisiksi menoiksi.

Sosiaali- ja terveyslautakunnan päätös oikaisuvaatimuksen hylkäämisestä enemmälti ei ole lainvastainen eikä sitä ole syytä muuttaa.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja vaatinut puolisonsa opintolainan korkojen ottamista menoina huomioon kokonaisuudessaan perheelle toimeentulotukea myönnettäessä. A:n mukaan hallinto-oikeuden päätös on perustuslain hengen vastainen, koska toimeentulotuen hakija voi opintolainan korkojen maksusta johtuen joutua alle toimeentulotukiminimin sen vuoksi, että hänet on aikaisemmin pakotettu ottamaan ensisijaisesti opintolainaa toimeentuloonsa. Perustuslakia ei ole asiassa tulkittu siten, että se parhaiten vastaisi perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien asettamia vaatimuksia.

Sosiaali- ja terveyspalvelukeskus on A:n valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta antanut selityksen esittäen, että valitus hylättäisiin aiheettomana. Selityksessään sosiaali- ja terveyspalvelukeskus on todennut, että A:n perheelle on myönnetty toimeentulotukea A:n puolison opintolainan korkoihin puolet erääntyneestä määrästä eli 81,32 euroa. Toimeentulotukea on myönnetty ottaen huomioon perheen kokonaistilanne. Toimeentulotukiasetuksen 1 §:n 1 momentin 4 kohta antaa mahdollisuuden joustavasti harkiten ottaa huomioon henkilön tai perheen erityisistä tarpeista tai olosuhteista johtuvina toimeentulotuen turvaamiseksi ja itsenäisen suoriutumisen edistämiseksi tarpeellisiksi katsottuja menoja.

Sosiaali- ja terveyspalvelukeskuksen mukaan opiskelijan ensisijainen toimeentulojärjestelmä on opintotukilain mukainen opintotuki, joka on tarkoitettu kattamaan opiskeluaikaiset opinto- ja toimeentulokustannukset. Kansaneläkelaitos maksaa kaikille pienituloisille opintolainan korkoavustusta, jota voi 1.1.2002 alkaen saada enintään viideltä vuosipuoliskolta (1.1.-30.6. ja 1.7.-31.12.). Korkoavustuksen rajaaminen viiteen vuosipuoliskoon ei oikeuta saamaan toimeentulotukea opintolainan korkojen maksuun. Toimeentulotukea ei korkojen maksuun pidä pääsääntöisesti myöntää. A:n tapauksessa myöskään toimeentulotukilain 1 §:n 2 momentissa tarkoitetun ehkäisevän toimeentulotuen myöntäminen opintolainan korkoihin ei ole ollut aiheellista.

A on mainitun selityksen johdosta antanut vastaselityksen. Vastaselityksessään A on todennut muun muassa, että toimeentulotuen tarve oli ilmeinen, koska opintolainan korkoihin ei voitu saada korkoavustusta ja perheen taloudellinen tilanne oli huono. Yhteiskunnan pitäisi huolehtia opintolainan korkojen maksusta, mikäli opintolainan ottajalla ei ole rahaa niitä maksaa. A on edelleen viitannut perustuslain 19 §:n 1 momentin säännökseen. Mikäli opintolainan korkojen maksua ei katsota hyväksyttäviksi menoiksi toimeentulotukea myönnettäessä, johtaa se selvästi kohtuuttomiin vaikeuksiin. Perustuslain velvoite julkiselle vallalle perusoikeuksien turvaamisessa koskee myös kuntia. Kunta ei voi vedota siihen, että kaikki korkotuen vuosipuoliskot on käytetty. Se, että korkojen maksuun ei pääsääntöisesti myönnetä toimeentulotukea, ei ole peruste vaatimuksen hylkäämiselle, koska kyseessä on tilanne, jossa valtion maksama tuki eli opintolainan takaus on aiheuttanut sen, että perheen tulot ovat alle minimitoimeentulon.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt valitusluvan. Korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Toimeentulotuesta annetun lain 1 §:n 1 momentin mukaan toimeentulotuki on sosiaalihuoltoon kuuluva viimesijainen taloudellinen tuki, jonka tarkoituksena on turvata henkilön ja perheen toimeentulo ja edistää itsenäistä selviytymistä. Toimeentulotuen avulla turvataan henkilön ja perheen ihmisarvoisen elämän kannalta vähintään välttämätön toimeentulo.

Toimeentulotuesta annetun lain 2 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada toimeentulotukea, jos hän on tuen tarpeessa eikä voi saada toimeentuloa ansiotyöllään, yrittäjätoiminnallaan, toimeentuloa turvaavien muiden etuuksien avulla, muista tuloistaan tai varoistaan, häneen nähden elatusvelvollisen huolenpidolla tai muulla tavalla.

Toimeentulotuesta annetun lain säätämiseksi annetun hallituksen esityksen (217/1997 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa 2 §:n kohdalla on todettu, että toimeentuloa turvaaviin muihin etuuksiin kuuluu muun muassa opintotuki. Opintotukilain 2 §:n mukaan opintotukena myönnetään tuossa laissa säädetyin edellytyksin opintorahaa, asumislisää ja opintolainan valtiontakaus. Myös valtion takaaman lainan muodossa suoritettava tuki on ensisijainen toimeentulotukeen nähden.

Toimeentulotuesta annetun lain 6 §:n mukaan toimeentulotuen määrä on tämän lain mukaan määriteltyjen menojen sekä käytettävissä olevien tulojen ja varojen erotus.

Lain 7 §:n mukaan toimeentulotukea myönnettäessä otetaan huomioon perusosalla katettavat menot (perusosa) ja tarpeellisen suuruisina huomioon otettavat menot (lisäosa). Lisäosalla katetaan tarpeen mukaan muut kuin perusosaan sisältyvät henkilön ja perheen erityisistä tarpeista tai olosuhteista johtuvat menot siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään.

Toimeentulotuesta annetun asetuksen 1 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan lisäosalla katetaan tarpeellisen suuruisena henkilön tai perheen erityisistä tarpeista tai olosuhteista johtuvat toimeentulon turvaamiseksi tai itsenäisen suoriutumisen edistämiseksi tarpeellisiksi harkitut menot.

Toimeentulotuesta annetun lain 15 §:n 1 momentin mukaan toimeentulotuki määrätään kuukaudelta. Toimeentulotuki voidaan tarpeen mukaan myöntää ja maksaa kuukautta lyhyemmältä tai pidemmältä ajalta.

Asian oikeudellinen arviointi

Asiakirjojen mukaan A:n puoliso on päättänyt opintonsa 30.5.1999. A:n puolisolle on myönnetty tuohon opiskeluun opintotukilain mukainen opintolainan valtiontakaus. Opiskelun päätyttyä opintolainan erääntyneet korot on maksettu valtion varoista korkoavustuksena. Korkoavustusta on maksettu opintotukilain 16 b §:n ja sen voimaantulosäännöksen nojalla vuoden 2002 alusta viiden vuosipuoliskon ajan. A:n ensimmäiset opintolainan korot, joihin korkoavustusta ei ole voitu myöntää, ovat erääntyneet maksettavaksi joulukuussa 2004. A:n puolison tulona on tuolloin ollut kotihoidontuki vanhempainrahan maksun päätyttyä marraskuussa 2004.

A:n perheelle on myönnetty toimeentulotukea joulukuulle 2004. Toimeentulotukilaskelmassa menona on muun ohella otettu huomioon puolet A:n puolison joulukuussa erääntyvistä opintolainan koroista. Asiassa on kysymys siitä, onko A:n puolison joulukuussa 2004 erääntyvät opintolainan korot otettava huomioon toimeentulotukea myönnettäessä kokonaisuudessaan.

Toimeentulotuki on viimesijainen henkilön ja perheen toimeentuloa turvaava etuus. Opintotuki on opiskelijan ensisijainen toimeentulotukijärjestelmä. Opintotukena myönnetään opintorahaa, asumislisää ja opintolainan valtiontakausta. Valtiontakaus koskee myös opintolainan korkoja. Jos lainansaaja on laiminlyönyt koron tai lyhennysmaksun suorittamisen ja jos eräpäivästä on kulunut vähintään kolme kuukautta, luottolaitoksella on oikeus opintotukilain 37 §:n nojalla vaatia kansaneläkelaitokselta laina ja sen korko heti kokonaisuudessaan takaisin maksettavaksi. Jouduttuaan suorittamaan erääntyneen lainan takaajana Kansaneläkelaitos voi myöntää takaussaatavastaan velalliselle vapautuksen samoin edellytyksin sekä koron että pääoman osalta. Lainan pääoma ja korko rinnastuvat opintotukijärjestelmässä myös siinä, että opintolainan korot lisätään opintotukilain 34 §:n nojalla yhden prosenttiyksikön lainapääomasta ylittävältä osalta opintolainan pääomaan niinä kuukausina, joina lainansaaja saa opintotukea.

Lainan lyhennysten ja lainan korkojen maksun ei lähtökohtaisesti voida katsoa kuuluvan toimeentulotuella katettavien menojen piiriin, koska toimeentulotuen viimesijaisuus huomioon ottaen henkilön edellytetään ensisijaisesti turvaavan toimeentulonsa ja vasta sitten maksavan velkansa. Lainan ja sen koron lyhennys saattavat kuitenkin olla edellä mainitun asetuksen 1 §:n 1 momentin 4 kohdan tarkoittamalla tavalla toimeentulon turvaamiseksi tarpeellisia menoja, jos suorituksen laiminlyönti vaikuttaisi henkilön toimeentulomahdollisuuksiin jatkossa.

Opintolainan lyhennyksiä ei voida pitää toimeentulotuen lisäosalla korvattavina tarpeellisina menoina sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että opintolaina on opiskelukuukausina luettu toimeentulotuen tarvetta arvioitaessa käytettävissä olevaksi tuloksi. Kun otetaan huomioon opintotukilain mukainen valtiontakausjärjestelmä ja mahdollisuus saada vapautus takaussaatavan maksamisesta, opintolainan lyhennyksiä ei voida lähtökohtaisesti muutenkaan pitää lisäosassa huomioon otettavina tarpeellisina menoina, vaan ne ovat tässä suhteessa samassa asemassa kuin lainanlyhennykset yleensäkin. Ei ole myöskään syytä asettaa opintolainan korkoja, jotka erääntyneinä rinnastuvat mainitulla tavalla pääomaan, lainan pääoman lyhennykseen nähden eri asemaan.
Asiassa ei ole ilmennyt myöskään sellaisia erityisiä seikkoja, joiden vuoksi korkojen kattaminen kokonaan toimeentulotuen lisäosalla olisi A:n ja hänen perheensä toimeentulon turvaamiseksi tarpeen. A:n valitus on siten hylättävä.

Asian ratkaisuun ovat osallistuneet hallintoneuvokset Ilmari Ojanen, Niilo Jääskinen, Ahti Vapaavuori, Jukka Mattila ja Matti Halén. Asian on esitellyt hallintosihteeri Kaius Vuoristo.