KHO:2005:76

Maankäyttö ja rakentaminen - Asemakaava - Urheilu- ja virkistyspalvelualue - Golfkenttä - Yleiskaavan ohjausvaikutus - Liikenteen järjestäminen - Turvallisuus - Kaavamääräys - Toimenpidelupa - Maisematyölupa

Asemakaavan muutos koski pinta-alaltaan noin 46 hehtaarin suuruista aluetta, joka rajautui lännessä, idässä sekä osin myös etelässä katualueisiin. Kaava-alueen pohjoispuolella ja eteläpuolella oli asuntoalueita. Kaava-aluetta kiersi länsi-, etelä- ja itäpuolella kevyen liikenteen reitistö. Lisäksi kaava-alueen kautta kulki pohjois-eteläsuuntainen kevyen liikenteen väylä.

Kaava-alueesta noin 23 hehtaaria oli golfkenttätoiminnan käytössä. Kaava-alueen länsiosassa sijaitsi kaupungin maanläjitysalue sekä puistoyksikön niin sanottu puupankki. Kaava-alueen lounaisosassa oli allikkoinen kosteikkoalue ja eteläosassa lehtoalue. Kaava-alueen reuna-alueet olivat pääosin pajukkovaltaista pensaikkoa ja niittyä.

Asemakaavan muutoksella pääosa kaava-alueesta eli noin 31 hehtaaria oli osoitettu urheilu- ja virkistyspalvelujen alueeksi, jolle sai rakentaa golfkentän (VU-7). Kaavamääräyksen (yva-2) mukaan golfkentän toteuttaminen edellytti maisematyölupaa. Lähivirkistysalueeksi (VL) ja puistoksi (VP, VP-4) oli osoitettu yhteensä noin 12 hehtaaria. Muun ohella VU-7-alueen keskelle oli osoitettu noin 20 metrin levyinen pohjois-eteläsuuntainen VL-alue, jonka kautta oli merkitty kulkemaan ohjeellinen kevyen liikenteen väylä.

Edellä mainitusta VU-7-alueeksi osoitetusta alueesta noin 18 hehtaaria sijaitsi yleiskaavassa osoitetulla maiseman- ja luonnonhoitoalueeksi varatulla lähivirkistysalueella, kuten ranta, vesistön suoja-alue, harju, rinne, maisemapelto tai -niitty (VLM). Kun otettiin huomioon kysymyksessä olevan laaja-alaisen yleiskaavan yleispiirteisyys maankäytön suunnitelmana, alueen luonnonolosuhteista saatu selvitys, yleiskaavan VLM-aluevarauksen alkuperäinen tarkoitus sekä asemakaavan muutoksen aluevaraukset kokonaisuudessaan, yleiskaava oli VLM-aluevarauksen osalta ollut riittävästi ohjeena asemakaavan muutosta laadittaessa.

Kun otettiin huomioon kaava-alueen sijainti pohjois- ja eteläpuolella olevien asuntoalueiden välissä ja keskellä itä-länsisuuntaista viheraluereittiä, asemakaavaratkaisun lainmukaisuus edellytti turvallisten kevyen liikenteen reittien järjestämistä kaava-alueen kautta.

Asemakaavassa osoitetun golfkentän toteuttaminen ei edellyttänyt toimenpidelupaa eikä maisematyölupaa. Velvollisuus hakea maisematyölupaa ei voinut myöskään perustua kaavamääräykseen. Edellä olevan perusteella ja kun myös otettiin huomioon kevyen liikenteen reittien suojaksi tarkoitettujen viheralueiden kapeus, kevyen liikenteen reittien turvallisuuteen ei ollut kaavan aluevarauksissa ja kaavamääräyksissä kiinnitetty riittävästi huomiota. Kaupunginvaltuuston päätöksellä hyväksytty kaavaratkaisu ei siten täyttänyt elinympäristön turvallisuuden ja liikenteen järjestämisen vaatimuksia.

Äänestys 4-1.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 4 § 1 mom., 35 § 1 mom. ja 2 mom., 42 § 1 mom., 54 § 1 mom. ja 2 mom., 57 § 1 mom., 126 § 2 mom. ja 4 mom., 128 § 1 mom. ja 2 mom. sekä 204 §
Maankäyttö- ja rakennusasetus 62 § 1 mom. 2 kohta ja 2 mom.
Kuntalaki 90 §

Kort referat på svenska

1. Tampereen kaupunginvaltuuston päätös

Tampereen kaupunginvaltuusto on 11.6.2003 tekemällään päätöksellä hyväksynyt asemakaavan muutoksen, joka on koskenut Tampereen kaupungin Aakkulan, Messukylän, Turtolan, Viialan ja Vuohenojan kaupunginosissa sijaitsevia katu-, puisto-, virkistys- ja liikennealueita sekä kaupunginosien välistä rajaa (Kirkkosuon alue).

Kaava-alue on pinta-alaltaan noin 46 hehtaaria. Kaava-alue rajautuu lännessä Hervannan valtaväylään, idässä Kirkkomäenkatuun ja etelässä osin Sotilaankatuun. Kaava-alueen pohjoispuolella on Aakkulan omakotialue ja etelässä Pullerikinahteen asuinalue. Kaava-aluetta kiertää länsi-, etelä- ja itäpuolella kevyen liikenteen reitistö. Kaava-alueen kautta kulkee pohjois-eteläsuuntainen kevyen liikenteen väylä Kivikirkonkadun jatkeena.

Kaava-alueesta noin 23 hehtaaria on golfkenttätoiminnan käytössä. Mainittu alue sijaitsee kaava-alueen pohjoisosassa kaava-alueen kautta kulkevan Kivikirkonkadun molemmin puolin. Hervannan valtaväylän läheisyydessä kaava-alueen länsipuolella on kaupungin maanläjitysalue ja puistoyksikön niin sanottu puupankki. Kaava-alueen lounaisosassa on allikkoista kosteikkoaluetta ja eteläosassa lehtoalue. Kaava-alueen reuna-alueet ovat pääosin pajukkovaltaista pensaikkoa ja niittyä.

Alueella voimassa olevissa asemakaavoissa pääosa kaava-alueesta eli noin 33 hehtaaria on osoitettu lähivirkistysalueeksi (VL-5, VL). Puistoksi (VP) on osoitettu noin 10 hehtaaria.

Asemakaavan muutoksella pääosa kaava-alueesta eli noin 31 hehtaaria on osoitettu urheilu- ja virkistyspalvelujen alueeksi, jolle saa rakentaa golfkentän (VU-7). Lähivirkistysalueeksi (VL) ja puistoksi (VP, VP-4) on osoitettu yhteensä noin 12 hehtaaria.

2. Käsittely Hämeenlinnan hallinto-oikeudessa

Pirkanmaan ympäristökeskus sekä Tampereen ympäristönsuojeluyhdistys ry ja Aakkulan ja lähiympäristön omakotiyhdistys ry ovat valittaneet kaupunginvaltuuston päätöksestä Hämeenlinnan hallinto-oikeudelle ja valituksissaan vaatineet, että kaupunginvaltuuston päätös kumotaan.

Pirkanmaan ympäristökeskus on vaatimuksensa tueksi esittänyt muun ohella, että asemakaavaa muutettaessa yleiskaava ja seutukaava eivät ole olleet riittävästi ohjeena. Myöskään alueen luonnon- ja virkistyskäyttöarvoja ei ole otettu riittävästi huomioon.

Tampereen ympäristönsuojeluyhdistys ry ja Aakkulan ja lähiympäristön omakotiyhdistys ry ovat yhteisessä valituksessaan esittäneet vaatimuksensa tueksi muun ohella, että asemakaavaa muutettaessa yleiskaava ja seutukaava eivät ole olleet riittävästi ohjeena. Lisäksi golfkentän laajentaminen aiheuttaa turvallisuusriskin, mikä rajoittaa kentän ulkopuolelle jäävän alueen virkistyskäyttömahdollisuuksia. Alueen reunalla olevien, yhtenäisten viheraluekaistojen tulee olla vähintään 50-100 metriä, jotta niille suunnitellut ulkoilureitit voidaan sijoittaa turvallisesti. Kaavamääräyksillä ei ole riittävästi ratkaistu golfkenttätoiminnan ympäristölle aiheuttamia haittoja ja riskejä.

Tampereen kaupunginhallitus on valitusten johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt, että valitukset hylätään. Muutoin kaupunginhallitus on lausunut muun ohella, että asemakaavan muutos on yleiskaavan virkistysaluevaraukseen (VLM) liittyvien tavoitteiden mukainen. Arvokkaimmat luonnonympäristöt sijaitsevat kaava-alueen ulkopuolella. Kaavamääräyksissä (yva-2) on otettu huomioon vaatimukset, jotka liittyvät kevyen liikenteen väylien ja lähiympäristön turvallisuuteen.

Tampereen ympäristönsuojeluyhdistys ry ja Aakkulan ja lähiympäristön omakotiyhdistys ry sekä Pirkanmaan ympäristökeskus ovat antaneet vastaselitykset.

3. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on, siltä osin kuin nyt on kysymys, ympäristökeskuksen ja yhdistysten valituksista kumonnut Tampereen kaupunginvaltuuston päätöksen. Hallinto-oikeus on viitaten päätöksensä sanallisissa perusteluissa mainittujen oikeusohjeiden lisäksi kuntalain 90 §:ään perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Päätöksentekoaineiston puutteellisuutta koskeva valitusperuste

Ympäristölautakunta on käsitellyt asemakaavan muutosasiaa 20.5.2003 ja on tuolloin muun muassa päättänyt hyväksyä tarkistetun asemakaavaehdotuksen numero 7780 ja esittää sen edelleen kaupunginhallituksen ja kaupunginvaltuuston hyväksyttäväksi. Ympäristölautakunnan kokouspöytäkirjasta 20.5.2003 ilmenee, että kaavaselostuksen liitteenä on muun muassa vastineluettelo 6. Tähän luetteloon sisältyy Pirkanmaan liiton 25.11.2002 antama lausunto. Myös Pirkanmaan liiton 9.4.2003 antama lausunto on kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan ollut mukana asiakirjoissa. Kaupunginvaltuuston päätös ei näin ollen ole ollut valituksessa mainitulla, päätöksentekoaineiston puutteellisuutta koskevalla perusteella lainvastainen.

Asemakaavan sisältövaatimuksia koskevat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Saman pykälän 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle ympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.

Saman pykälän 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.

Maankäyttö- ja rakennuslain 210 §:n 1 momentin mukaan rakennuslain nojalla voimaan tullut seutukaava on voimassa rakennuslain mukaisin seutukaavan oikeusvaikutuksin, kunnes se korvataan tämän lain mukaisella maakuntakaavalla tai kumotaan. Jollei seutukaavaa 10 vuoden kuluessa tämän lain voimaantulosta korvata maakuntakaavalla tai kumota, se on voimassa tämän lain mukaisena maakuntakaavana.

Maankäyttö- ja rakennuslain 211 §:n mukaan rakennuslain nojalla voimaan tullut vahvistettu yleiskaava on voimassa tämän lain mukaisena oikeusvaikutteisena yleiskaavana ja vahvistamaton yleiskaava oikeusvaikutuksettomana yleiskaavana.

Rakennuslain 26 §:n 1 momentin mukaan seutukaava on oleva ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa, asemakaavaa, rakennuskaavaa ja rantakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Saman pykälän 3 momentin mukaan seutukaava ei ole voimassa yleis-, asema-, rakennus- eikä rantakaava-alueilla.

Kaava-alueen kuvaus

Yleiskuvaus

Kaava-alueen pinta-ala on 46,78 hehtaaria. Se sijaitsee noin viiden kilometrin etäisyydellä Tampereen keskustasta kaakkoon. Kaava-alue on Kirkkosuon alue, joka rajautuu lännessä Hervannan valtaväylään ja idässä Kirkkomäenkatuun. Pohjoisessa alue rajautuu Aakkulan omakotialueeseen ja etelässä Pullerikinahteen asuinalueeseen sekä Sotilaankatuun. Hervannan valtaväylän länsipuolella sijaitsee Iidesjärvi.

Alueella on toiminut vuodesta 1992 golfkenttä, jonka vuokra-aluetta on laajennettu vuosina 1994 ja 1998 siten, että alun perin 7,2 hehtaarin vuokra-alue on kasvanut 23,3 hehtaariin. Golftoimintaa on pääasiassa Kivikirkontien ja Kirkkomäenkadun välisellä alueella sekä osin Kivikirkontien länsipuolisella alueella. Hervannan valtaväylän läheisyydessä on Tampereen kaupungin teknisen toimen maanläjitysalue ja puistoyksikön puupankki. Suunnittelualueen lounaisosassa on kosteikkoalue, joka on ennen Hervannan valtaväylän rakentamista ollut yhteydessä Iidesjärven linnustoalueeseen. Reunavyöhykkeiden lähivirkistysalueet ovat pääasiassa rakentamattomia, luonnontilaisia puistoalueita.

Aluetta kiertää länsi-, etelä- ja itäpuolella kevyen liikenteen reitistö pääosin katujen varressa. Kirkkosuon läpi kulkee pohjois-eteläsuuntainen kevyen liikenteen väylä Kivikirkontien jatkeena.

Luonnonympäristö

Kaavaselostuksen mukaan Kirkkosuonnotko sijoittuu keskivaiheille itä-länsisuuntaista murroslaaksoa, joka alkaa Kangasalan Pitkäjärveltä ja jatkuu Kaukajärven ja Iidesjärven kautta Pyhäjärvelle. Se on merkittävä kaupunkikuvaa jäsentävä ja kokoava viheralue, joka samalla korostaa kantakaupungin maisemallisia peruspiirteitä. Alun perin laakso on ollut järven pohjaa ja myöhemmin pelto-, niitty- ja laidunalueena, joten sen säilyttäminen avoimena tilana on kaavaselostuksen mukaan myös tulevaisuudessa tärkeää. Viljellyn alueen vähenemisen myötä kasvillisuus golfkentän ulkopuolisilla alueilla on pääasiassa pajukkovaltaista pensaikkoa ja niittyä.

Kaava-alueen huomionarvoiset biotoopit ovat eliöstö- ja biotooppiselvityksen mukaan alueen länsiosassa oleva allikkoinen kosteikko sekä Pullerikinahteen asuinalueen pohjoispuolella sijaitseva tuore-kostea lehto. Arvokkaimmat kasvilajit ovat Kivikirkontien itäpuolella kasvava lähes uhanalainen kelta-apila ja jänönapila sekä nykyisen golfkentän länsipuolisella allikolla keltaängelmä ja konnanleinikki.

Kirkkosuon alue on Iidesjärven valuma-aluetta, jonka läpi kulkee Mutaoja Santaharjulta Iidesjärveen. Notko on hyvin alavaa. Korkeusero Kivikirkontien länsipuolisella alueella Iidesjärven pintaan on alimmillaan vain muutamia senttimetrejä. Vähäisen laskun vuoksi alava alue toimii Iidesjärven tulvaniittynä.

Alueen virkistyskäyttö

Kirkkosuonnotko on Tampereen kantakaupungin viheralueselvityksessä luokiteltu merkittäväksi viherverkon osaksi. Viheraluetyypiltään Kirkkosuonnotko on määritelty keskuspuistoksi, aluepuistoksi, maisemapelloksi ja -niityksi sekä vesistön suoja-alueeksi ekologisin, maisemallisin, kaupunkikuvallisin ja toiminnallisin perustein.

Hervannan valtaväylän ja Kivikirkontien välistä, voimassa olevan asemakaavan mukaista lähivirkistysaluetta on noin 150 metrin leveydeltä Kivikirkontien länsipuolella rakennettu golfkentäksi. Hervannan valtaväylän läheisyydessä olevat voimassa olevan asemakaavan mukaiset lähivirkistysalueet ovat teknisen toimen käytössä puupankkina ja maanläjitysalueena. Ainoastaan reuna-alueet ovat luonnontilaisia.

Kivikirkontien itäpuolisella alueella Kirkkosuonnotkon eteläosassa on kaistale luonnontilaista virkistysaluetta, jossa on myös kaavoituksen yhteydessä laaditussa biotooppiselvityksessä huomionarvoiseksi biotoopiksi arvotettu lehtoalue.

Virkistyskäytössä kaava-alueella on tällä hetkellä vain osa reuna-alueista.

Alueen kaavoitustilanne

Ympäristöministeriön 6.6.1997 vahvistamassa Pirkanmaan 3. seutukaavassa alue on merkitty lähivirkistysalueeksi (VL).

Tampereen kantakaupungin yleiskaava on vahvistettu 12.12.2000. Yleiskaavassa suunnittelualueen pohjoisosaan, Kivikirkontien itäpuolelle on osoitettu noin 13,2 hehtaarin suuruinen varaus urheilu- ja virkistyspalvelujen alueeksi (VU). Suunnittelualueen lounaisosaan, Pullerikinahteen asuinalueen länsipuolelle on osoitettu pientalovaltainen asuntoalue (AP). Muilta osin (noin 28 hehtaaria) Kirkkosuon alue on osoitettu maiseman- ja luonnonhoitoalueeksi varatuksi lähivirkistysalueeksi, kuten ranta, vesistön suoja-alue, harju, rinne, maisemapelto tai -niitty (VLM). Kaavamääräyksen mukaan alueella säilytetään alkuperäinen luonnonympäristö. Puiden kaataminen, kaivamis-, louhimis-, tasoittamis- ja täyttötyöt tai niihin verrattavat toimenpiteet ovat alueella luvanvaraisia, kuten rakennuslain (370/1958) 124 a §:ssä on säädetty. Alueella sallitaan vähäinen luonnonympäristön huomioon ottava yleistä virkistystoimintaa palveleva rakentaminen.

Kantakaupungin yleiskaavan kaavaselostuksen mukaan viheralueiden määrittelyn perustana on Tampereen kantakaupungin viheralueselvitysluonnos 1994. Selvityksen mukaan viheralueista on muodostettu viheraluejärjestelmä. Se on kaikkien taajaman puistojen ja viheralueiden muodostama toiminnallinen ja ekologinen kokonaisuus eli viherverkko, jonka osat kytketään toisiinsa sujuvin kulkuyhteyksin. Viheraluejärjestelmän keskeisen osan muodostavat virkistysalueet, jotka on varattu kaupunkilaisten virkistystoiminnan tarpeisiin.

Yleiskaavan yhdeksi tavoitteeksi on kaavaselostuksessa mainittu kaupungin alueen jäsentäminen viherverkon avulla. Viherverkko muodostetaan alueista, jotka luonnontalouden, maiseman, virkistystoimintojen ja kaupunkikuvan kannalta tulee säilyttää rakentamattomina.

Viherverkkoon kuuluvat alueet luokitellaan viheralueselvityksessä käyttötarkoituksen, sijainnin, koon, luonnonolojen, maiseman sekä hoitotavan perusteella 20:een eri tyyppiin luonnon osatekijöitä koskevan perusselvitysaineiston pohjalta. Maiseman- ja luonnonhoitoalueiden käyttötarkoitukseksi on todettu rantamaiseman ja vesistön suojaus, luonnontilan ylläpito sekä maisemarakenteen säilyttäminen.

Yleiskaavan kaavaselostuksen mukaan viherverkkoon kuuluu ekologian, toiminnan, kaupunkikuvan, historian ja/tai maiseman kannalta merkittäviä osia. Yleiskaavan kartalla 2, Viherverkko ja suojelu, on edellä mainituilla määritysperusteilla rajattu 45 arvokkainta aluetta merkittäviksi viheralueena säilytettäviksi alueiksi. Muun muassa pääosa Kirkkosuonnotkon alueesta on osoitettu merkittäväksi viherverkon osaksi.

Voimassa olevien asemakaavojen mukaan Kirkkosuonnotkon alue on lähivirkistysaluetta, jota on hoidettava siten, että sen luonne avoimena maisematilana säilyy (VL-5). Suunnittelualueen reuna-alueet on osoitettu pääasiassa puistoksi (VP), vain Pullerikinahteen pohjoispuolella oleva lehtoalue ja Kirkonmäenkadun länsipuolinen kaistale on osoitettu lähivirkistysalueeksi (VL).

Asemakaavan muutoksen kuvaus

Pääosa Kirkkosuon alueesta (31,09 hehtaaria) on osoitettu urheilu- ja virkistyspalvelujen alueeksi, jolle saa rakentaa golfkentän (VU-7). VU-7 -alueita koskevat myös merkinnät yva-1 (Ennen alueen rakentamista on huolehdittava siitä, ettei rakentaminen tai alueelle sijoittuva toiminta lisää haitallisia ympäristövaikutuksia) ja yva-2 (Golfkentän toteuttaminen edellyttää maisematyölupaa. Golfkentän väylien suuntaamisessa on otettava huomioon ympäristön turvallisuus).

Kaavaselostuksen mukaan asemakaavassa on osoitettu lähivirkistysalueiksi (VL) 8,98 hehtaaria, puistoiksi (VP ja VP-4) 3,32 hehtaaria sekä suojaviheralueeksi (EV) 0,52 hehtaaria.

Asemakaavan muutoksessa urheilu- ja virkistyspalvelujen alue lisääntyy yleiskaavaan verrattuna 13,2 hehtaarista 31,09 hehtaariin eli noin 17,8 hehtaaria. Yleiseen käyttöön tarkoitetut lähivirkistysalueet ja puistot vähenevät yleiskaavaan verrattuna yhteensä 15,7 hehtaaria pinta-alan ollessa 12,3 hehtaaria.

Hervannan valtaväylän läheisyydessä on noin 25 metrin levyinen suojaviheralue (EV) kadun vieressä kulkevan kevyen liikenteen väylän turvallisuuden lisäämiseksi sekä mahdollisten turvarakennelmien maisemoimiseksi.

Hervannan valtaväylän ja Sotilaankadun eritasoliittymän pohjoispuolella on osoitettu linnustollisesti huomattava metsäinen alue lähivirkistysalueeksi (VL), jolla kevyen liikenteen väylät kulkevat olemassa olevilla paikoillaan. Alueen allikkoinen kosteikkoalue on rajattu luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeäksi alueeksi (luo-rajaus). Eritasoliittymän itäpuolinen alue on merkitty puistoksi (VP), johon on osoitettu ohjeellinen leikki- ja oleskelualueeksi varattu alueen osa (le).

Pullerikinahteen pohjoispuolella oleva lehtoalue on merkitty luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeäksi alueeksi (luo-rajaus). Pullerikinahteen pohjois- ja itäpuolinen alue Sotilaankadun pohjoispuolella on osoitettu lähivirkistysalueeksi. Lähivirkistysalueelle on osoitettu ohjeellinen polkuyhteys (po), joka jatkuu itään Santaharjunpuistoon Kirkkomäenkadun alittavan alikulun välityksellä.

Kirkkosuon pohjoisosassa, Kivikirkontien itäpuolella on puistoalue, jolle on osoitettu ohjeellinen leikki- ja oleskelualue. Puiston läpi kulkee itä-länsisuuntainen ohjeellinen yleiselle jalankululle ja polkupyöräilylle varattu alueen osa (pp), joka jatkuu Kirkkomäenkadulle saakka katujen varressa. Kirkkosuonkadun ja Viskarinkadun eteläpuolella olevat kapeat kaistaleet on osoitettu lähivirkistysalueeksi, jolla olemassa oleva puusto on säilytettävä siten, että sallitaan vain maiseman hoidon kannalta tarpeelliset toimenpiteet ja että puustoa täydennetään tarpeen mukaisesti uusintaistutuksilla (VL, s-11).

Kirkkosuon itäosassa Kirkonmäenkadun vieressä on noin 15 metriä leveä kaistale osoitettu lähivirkistysalueeksi, jolle on merkitty ohjeellinen polkuyhteys.

Ajoneuvoliikenteen käytöstä Kirkkosuon alueella poistettu Kivikirkontien alue on osoitettu lähivirkistysalueeksi, jossa on ohjeellinen yleiselle jalankululle ja polkupyöräilylle varattu alueen osa olemassa olevan kevyen liikenteen väylän kohdalla.

Suutarinkadun länsipuolella on pienet puistoalueet tonttien ja kadun välissä.

Kaavaselostuksen mukaan pintavesille rakennetaan myöhemmin laadittavan suunnitelman mukaisesti imeytysaltaita Kirkkosuon länsipään allikkoiselle kosteikkoalueelle, jolloin tulvimisen aiheuttamat vahingot alueella vähenevät.

Asemakaavan lainmukaisuus yleiskaavan ohjausvaikutuksen osalta

Kantakaupungin yleiskaava on hyväksytty kaupunginvaltuustossa 27.5.1998, vahvistettu nyt kysymyksessä olevilta osin ympäristöministeriön päätöksellä 12.12.2000 ja saanut lainvoiman korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä 20.12.2002, oikeastaan 20.11.2002. Kysymys on siten varsin uudesta yleiskaavasta, jonka virkistysaluevaraukset perustuvat vuonna 1994 laadittuun kantakaupungin viheralueselvitysluonnokseen. Golfkenttä on toiminut alueella vuodesta 1992 ja se on otettu yleiskaavassa huomioon.

Kantakaupungin yleiskaavassa on nyt kysymyksessä olevalle alueelle osoitettu noin 28 hehtaarin suuruinen VLM-varaus. Asemakaavan muutoksella tämä yleiseen käyttöön osoitettu virkistysalue vähenee yleiskaavaan verrattuna noin 16 hehtaaria ja sitä jää jäljelle noin 12 hehtaaria (asemakaavan VP-, VP-4- ja VL-alueet). Kysymys on siten pinta-alaltaan suuresta yleiskaavassa osoitetun käyttötarkoituksen muutoksesta.

Vaikka yleiskaavassa osoitettujen eri tyyppisten virkistysalueiden pääkäyttötarkoitus onkin sama (V), on yleiskaavassa erikseen osoitettu toisaalta eri tyyppiset lähivirkistysalueet (VLK, VLM, VLL) sekä toisaalta virkistys- ja urheilupalvelujen alueet (VU). Tämä ero ilmenee myös yleiskaavaselostuksen liitteestä 8, josta käy ilmi, että yleiskaavan VU-alueet on tarkoitettu osoitettavan asemakaavoissa VU-alueiksi, kun taas yleiskaavan VLM-alueet on tarkoitettu asemakaavoissa VP-, VL- tai VN-alueiksi. Asemakaavassa osoitettu käyttötarkoitus VU-7 on näin ollen yleiskaavan käyttötarkoituksen VLM vastainen.

Golfkentän käyttö yleiseen virkistykseen on rajoitettua. Tästä syystä on nykyisin voimassa olevassa yleiskaavamerkintöjä ja -määräyksiä koskevassa oppaassa (Maankäyttö- ja rakennuslaki 2000 -julkaisusarjan opas 11) katsottu, että virkistysalueelle sijoittuva golfkenttä on jo yleiskaavatasolla nykyisin syytä osoittaa erikseen joko aluevaraus- tai osa-aluemerkinnällä. Golfkenttä poikkeaa siten käyttötarkoitukseltaan paitsi lähivirkistysalueista myös tavanomaisista yleisessä virkistys- ja urheilukäytössä olevista VU-alueista.

Viheralueet on luokiteltu yleiskaavassa kahteen luokkaan: viheralueina säilytettäviin alueisiin ja merkittäviin viheralueina säilytettäviin alueisiin (yleiskaavan kartta 2). Kirkkosuonnotko on pohjoisia osiaan lukuun ottamatta luokiteltu merkittäväksi viherverkon osaksi. Yleiskaavaselostuksessa on mainittu Kirkkosuonnotko kaakkoisen suuralueen maisemaa jäsentävänä osana. Kirkkosuonnotko on osa yleiskaavan keskuspuistoakselia. Vastaavasti asemakaavaselostuksessa Kirkkosuonnotkon todetaan olevan merkittävä kaupunkikuvaa jäsentävä ja kokoava viheralue, joka samalla korostaa kantakaupungin maisemallisia peruspiirteitä. Näin ollen kysymyksessä on tavallista merkittävämpi viheralue.

Kantakaupungin yleiskaavan kaavaselostuksen mukaan viheraluejärjestelmän keskeisen osan muodostavat virkistysalueet, jotka on varattu kaupunkilaisten virkistystoiminnan tarpeisiin. Kirkkosuonnotko sijaitsee laajahkojen asuntoalueiden välisessä laaksossa. Asemakaavaselostuksesta ilmenee, että Hervannan valtaväylän, Itäisen ohikulkutien ja rautatien rajaamalla alueella asuu noin 3 500 asukasta. Yleiskaavaselostuksessa todetaan, että laajat asuntoalueiden väliset virkistysalueet on yleiskaavassa osoitettu luonnontilaisiksi. Yleiskaavakartasta ilmenee, ettei lähistölle ole suunniteltu muita kooltaan ja saavutettavuudeltaan vastaavia lähivirkistysalueita. Tähän nähden Kirkkosuonnotkolla on huomattava merkitys alueen asukkaiden lähivirkistysalueena.

Yleiskaavan VLM-alueen kaavamääräys edellyttää alkuperäisen luonnonympäristön säilyttämistä. Alueella sallitaan vähäinen luonnonympäristön huomioon ottava yleistä virkistystoimintaa palveleva rakentaminen. Hankkeen ympäristövaikutuksia koskevan selvityksen mukaan golfkenttien rakentaminen kuitenkin yksipuolistaa elinympäristöjä. Golfkenttä tulisi myös sijoittumaan siten, että ainoastaan osa eliöstö- ja biotooppiselvityksen mukaista kosteikkoa jäisi golfkentän ulkopuolelle. Luonnonympäristön muuttumiseen johtaisi myös imeytysaltaiden rakentaminen kosteikkoalueelle.

Yleiskaavassa osoitetun lähivirkistysalueen olennaista supistumista ei voida korvata pelkästään parantamalla kauempana sijaitsevien virkistysalueiden saavutettavuutta kevyen liikenteen yhteyksiä kaavoittamalla. Valituksenalaisella asemakaavan muutoksella ei ole osoitettu korvaavaa lähivirkistysaluetta.

Tampereen kaupunginvaltuusto on 11.8.2004 hyväksynyt asemakaavan muutoksen nro 7781. Sillä on osoitettu Kirkonmäenkadun itäpuoliselle Santaharjunpuiston alueelle virkistysalueita (VL, VN, VP) yhteensä 11,18 hehtaaria. Pääosa alueesta on kuitenkin myös kantakaupunginyleiskaavassa ja aiemmassa asemakaavassa osoitettu virkistysalueeksi. Kaavaselostuksen yleiskaavallisen tarkastelun mukaan varsinaisten virkistysalueiden määrä lisääntyy noin 2 hehtaaria. Kun otetaan huomioon uuden virkistysalueen vähäinen määrä verrattuna valituksenalaisella kaavanmuutoksella supistuvan lähivirkistysalueen määrään sekä alueen sijainti Kirkonmäentien toisella puolen, ei kaavanmuutoksella nro 7781 ole ratkaisevaa merkitystä valituksenalaisen kaavanmuutoksen lainmukaisuutta arvioitaessa.

Edellä selostetuilla perusteilla asemakaavan muutos poikkeaa yleiskaavan suunnitteluperiaatteista niin paljon, ettei yleiskaava ole ollut maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentissa ja 54 §:n 1 momentissa edellytetyin tavoin riittävästi ohjeena asemakaavan muutosta laadittaessa.

Kaupunginvaltuuston päätöksen tultua edellä selostetulla perusteella kumotuksi lausunnon antaminen muista valitusperusteista on rauennut.

4. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Tampereen kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja kaupunginvaltuuston päätöksestä tehdyt valitukset hylätään. Vaatimuksensa tueksi kaupunginhallitus on uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä sekä lausunut muun ohella seuraavaa:

Tampereen kantakaupungin yleiskaava on ollut riittävästi ohjeena nyt kysymyksessä olevaa asemakaavan muutosta laadittaessa.

Tampereen kaupunginvaltuusto on hyväksynyt kantakaupungin yleiskaavan 27.5.1998. Yleiskaavan valmistelusta on siten kulunut aikaa jo yli kuusi vuotta. Kantakaupungin yleiskaavan alueella on yleiskaavan hyväksymisen jälkeen tullut vireille jo useita osayleiskaavoja, joiden tarkoituksena on vastata kaupungin maankäytön tarpeisiin.

Hallinto-oikeuden valituksenalaisessa päätöksessä tarkoitettu Tampereen kantakaupungin viheralueselvitys on laadittu vuonna 1994 eli kymmenen vuotta sitten. Sen ajanmukaistamiseksi ja täsmentämiseksi laaditaan parhaillaan uutta kantakaupungin ympäristö- ja maisemaselvitystä.

Yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen. Puheena olevassa yleiskaavassa on erikseen osoitettu golftoiminta Kirkkosuon alueella sen aikaisia yleiskaavan merkintätapoja käyttäen.

Kaupungin kehitys edellyttää, että myös aluevarausten tarkistamista vaativia hankkeita voidaan toteuttaa yleiskaavan pääperiaatteet huomioon ottaen. Aluerajausten yleispiirteisyyden merkitys korostuu, kun alueella on voimassa laaja, koko kantakaupungin käsittävä yleiskaava.

Asemakaavan muutosta laadittaessa on tehty yleiskaavan aluevarausten tulkintaan liittyvä yleiskaavallinen tarkastelu, jossa on arvioitu olemassa olevan toiminnan laajentamisen vaikutukset yleiskaavaan. Samalla on arvioitu sitä, aiheuttaako suunniteltu kaavaratkaisu esteitä yleiskaavan tavoitteiden ja ratkaisujen toteuttamiselle. Tarkastelun johtopäätöksenä on todettu, että yleiseen virkistystoimintaan tarkoitettu alue vähenee Kirkkosuon alueella, mutta poistuvat alueet korvautuvat Santaharjunpuiston ja Iso-Vilusen alueilla.

Asemakaavan muutoksella Kirkkosuon alue säilyy yleiskaavan keskeisten periaatteiden mukaisesti kantakaupungin aluetta jäsentävänä rakentamattomana viherverkon osana. Asemakaavan muutoksessa virkistysalueiden määrä ei vähene, vaan koko Kirkkosuon alue säilyy yleiskaavan mukaisesti virkistysalueena. Yleiskaavassa urheilu- ja virkistyspalvelualueet (VU) on sisällytetty lähivirkistysalueiden mitoitukseen. Yleiskaavassa määritelty lähivirkistysalueiden määrä ei siten asemakaavan muutoksella vähene. Ekologia ja luonnonarvot on otettu huomioon. Golfkentän keskeinen sijainti yhdyskuntarakenteessa vähentää liikennetarvetta ja hyödyntää olemassa olevia rakenteita. Allikkoisella kosteikkoalueella ei ole suojeltuja tai uhanalaisia lajeja. Allikkoisen alueen rajaus on ohjeellinen. Kirkkosuon alue säilyy osana Iidesjärveltä Kaukajärven suuntaan jatkuvaa viheryhteyttä. Lisäksi on otettava huomioon, että Kirkkosuon alueella on 23.9.2004 tullut voimaan asemakaava, jolla Kirkonmäenkadun itäpuolella sijaitseva, pinta-alaltaan 4,4 hehtaarin suuruinen alue on osoitettu yleiseksi virkistysalueeksi. Santaharjunpuiston ja Iidesjärven viheralueet muodostavat välittömästi Kirkkosuon alueen itä- ja länsipuolille laajat viheralueet, joilla on hyvät ulkoilumahdollisuudet. Kokonaisuudessaan tällä hetkellä noin 18 hehtaarin suuruinen Santaharjunpuiston alue parantaa olennaisesti viheryhteyden jatkuvuutta. Alueella kulku on yleiskaavan VLM-merkinnän mukaisesti ohjattu poluille ja reiteille.

Tampereen kantakaupungin yleiskaavan tavoitteena on säilyttää Kirkkosuon alue avoimena tilana. Tavoitteen toteuttaminen edellyttää ilman golfkentän rakentamistakin nykyisten metsittyvien peltojen luonnonympäristön muuttamista. Golfkenttä säilyttää laakson maisematilan avoimena yleiskaavan tavoitteiden mukaisesti. Itä-länsisuuntaiset kevyen liikenteen yhteydet paranevat Kirkkosuon pohjois- ja eteläosan kevyen liikenteen väylien rakentamisen myötä. Maastokäytävä, jolla kevyen liikenteen väylä sijaitsee, on alueen eteläosassa noin 30-125 metrin levyinen. Kirkonmäenkadun alikulkujen ansiosta rakennettavat väylät parantavat Iidesjärven ja Kaukajärven välistä kevyen liikenteen verkostoa. Alueella on lisäksi kolme etelä-pohjoissuuntaista yhteyttä.

Seudullinen viheryhteys Iidesjärven ja Kaukajärven välillä ei nykyisellään jatku yhtenäisenä, vaan se katkeaa Santaharjun puiston päässä Vilusenharjuun ja suuriin liikenneväyliin, Hervannan valtaväylään sekä erityisesti Itäiseen ohikulkutiehen ja sen varrella oleviin yritystoiminnan alueisiin. Kirkkosuon alueella kulku on ohjattu yleiskaavan tavoitteiden mukaisesti kevyen liikenteen väylille. Alueen kautta on ohjattu kevyen liikenteen runkoyhteys Iidesjärveltä Kaukajärven suuntaan.

Valtion virkistysaluekomitean mietinnön suosituksen mukaan ulkoilupuistoa olisi varattava 40 neliömetriä asukasta kohden ja ulkoilualuetta 80 neliömetriä asukasta kohden. Nyt kysymyksessä olevan alueen vaikutusalueella tulee suunnitelman mukaan toteutuen olemaan viheralueita 202 neliömetriä asukasta kohden. Kantakaupungin asema- ja yleiskaavoissa on virkistysalueita yhteensä noin 235 neliömetriä asukasta kohden. Laajemmille virkistysaluekokonaisuuksille on näin ollen mahdollista sijoittaa myös virkistyskäyttöön liittyviä erityistoimintoja.

Pirkanmaan ympäristökeskus on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt, että valitus hylätään. Ympäristökeskus on muutoin lausunut muun ohella seuraavaa:

Kirkkosuon alue on luonnonolojensa ja sijaintinsa vuoksi kantakaupunkia jäsentävä tärkeä yleinen virkistysalue ja samalla myös osa laajempaa ekologista käytävää. Kaavamuutoksen johdosta Iidesjärveltä Vilusenharjulle ulottuva virkistysalue kapenisi oleelliselta osalta siitä, mitä kantakaupungin yleiskaavassa oli osoitettu. Kysymys on pinta-alaltaan suuresta yleiskaavassa osoitetun käyttötarkoituksen muutoksesta. Asemakaavan muutoksessa ei ole otettu riittävästi huomioon alueen luonnon- ja virkistysarvoja. Muutos merkitsisi lähiasukkaiden elinympäristön laadun merkityksellistä heikkenemistä.

Asemakaavassa osoitettu käyttötarkoitus (VU-7) on yleiskaavan käyttötarkoituksen (VLM) vastainen, koska golfkentän käyttö yleiseen virkistyskäyttöön on rajoitettua. Kysymys ei ole aluevarausten tarkistamisesta, vaan käyttötarkoituksen muutoksesta. Lisäksi on otettava huomioon, että Kirkkosuon alue on tavallista merkittävämpi viheralue.

Yleiskaavalliset tavoitteet eivät täyty pelkästään kevyen liikenteen yhteyksiä parantamalla, säilyttämällä avoimet maisemanäkymät ja osoittamalla korvaavia lähivirkistysalueita kauempaa.

Kaavaratkaisun lainmukaisuuden kannalta ei ole ratkaisevaa koko Tampereen kaupungin virkistysaluemitoitus silloin, kun käyttökelpoinen lähivirkistysalue kaupunkirakenteen keskeltä ja tiiviin asutuksen välistä häviää ja muuttuu lähes kokonaan suljetuksi alueeksi. Keskeistä ei ole lähivirkistysalueiden laskennallinen riittävyys, vaan niiden saavutettavuus.

Tampereen ympäristönsuojeluyhdistys ry ja Aakkulan ja lähiympäristön omakotiyhdistys ry ovat valituksen johdosta antamassaan selityksessä esittäneet, että valitus hylätään. Yhdistykset ovat muutoin lausuneet muun ohella seuraavaa:

Lähes koko Kirkkosuon alueen muuttaminen golfkentäksi estää sen käyttämisen vahvistetun yleiskaavan mukaisena virkistysalueena. Kevyen liikenteen reittien siirtäminen kapeille vihervyöhykkeille katujen varsille ei palvele asukkaiden virkistyskäyttöä. Lisäksi harhapallot aiheuttavat vaaratilanteita, jos lyöntiväylät sijoitetaan lähelle kevyen liikenteen reittejä.

Tampereen kaupunginhallitus on vastaselityksessään uudistanut asiassa aikaisemmin lausumansa.

5. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian ja hylkää valituksen. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Seutukaavan merkitys asiassa

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Pykälän 3 momentin mukaan maakuntakaava ei ole oikeusvaikutteisen yleiskaavan eikä asemakaavan alueella voimassa muutoin kuin 1 momentissa tarkoitetun kaavojen muuttamista koskevan vaikutuksen osalta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 210 §:n 1 momentin mukaan rakennuslain (370/1958) nojalla voimaan tullut seutukaava on voimassa rakennuslain mukaisin seutukaavan oikeusvaikutuksin, kunnes se korvataan maankäyttö- ja rakennuslain mukaisella maakuntakaavalla tai kumotaan.

Rakennuslain 26 §:n 3 momentin (626/1969) mukaan seutukaava ei ole ollut voimassa yleiskaava-alueella. Vaikka seutukaavaa onkin rakennuslain 26 §:n 1 momentin (626/1969) mukaan tullut pitää ohjeena muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa, ei seutukaavalla ole vahvistetun yleiskaavan alueella ollut asemakaavoitukseen kohdistuvaa oikeusvaikutusta.

Edellä olevan perusteella ja kun myös otetaan huomioon, että nyt kysymyksessä olevalla alueella on maankäyttö- ja rakennuslain 211 §:ssä tarkoitetuin tavoin oikeusvaikutteisena yleiskaavana voimassa ympäristöministeriön 12.12.2000 vahvistama ja korkeimman hallinto-oikeuden 20.11.2002 antamalla päätöksellä taltionumero 2975 lainvoimaiseksi tullut Tampereen kantakaupungin yleiskaava, seutukaavalla ei ole välitöntä oikeudellista merkitystä harkittaessa asemakaavan muutoksen lainmukaisuutta.

Yleiskaavan ohjausvaikutus

Maankäyttö- ja rakennuslain 4 §:n 1 momentin mukaan kunnan alueiden käytön järjestämiseksi ja ohjaamiseksi laaditaan yleiskaavoja ja asemakaavoja. Yleiskaavassa osoitetaan alueiden käytön pääpiirteet kunnassa. Asemakaavassa osoitetaan kunnan osa-alueen käytön ja rakentamisen järjestäminen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Mitä maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetään kaavan laatimisesta, sovelletaan mainitun lain 204 §:n mukaan vastaavasti myös niitä muutettaessa ja kumottaessa.

Hallituksen esityksessä rakennuslainsäädännön uudistamiseksi (HE 101/1998 vp) lausutaan esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa 54 §:n 1 momentissa säädetyn yleispiirteisten kaavojen ohjausvaikutuksen osalta seuraavaa: "Ohjeena oleminen tarkoittaa asemakaavaa laadittaessa sitä, että yleispiirteisissä kaavoissa tehdyt maankäytölliset ratkaisut on otettava asemakaavan laatimisen perustaksi ja niissä tehdyistä maankäyttöä koskevista perusratkaisuista voidaan poiketa vain rajoitetusti. Asemakaavalla kuitenkin tarkennetaan yleispiirteisissä kaavoissa tehtyjä ratkaisuja."

Tampereen kantakaupungin yleiskaava-alue muodostuu Aitolahti-Teiskon ja Nurmi-Sorilan yleiskaava-alueiden ulkopuolelle jäävistä Tampereen kaupungin alueista lukuun ottamatta keskustan ja Pyynikin aluetta sekä osaa Kauppi-Niihaman ja Lahdesjärven alueista. Yleiskaava-alueen pinta-ala on yhteensä noin 13 000 hehtaaria. Virkistysalueita (VLK, VLM, VLL, VU) yleiskaavassa on osoitettu noin 2 200 hehtaaria.

Nyt kysymyksessä olevan kaava-alueen pinta-ala on noin 46 hehtaaria. Kaava-alueesta noin viisi hehtaaria sijaitsee yleiskaavassa osoitetulla asuntoalueella (AP), noin 13 hehtaaria yleiskaavassa osoitetulla urheilu- ja virkistyspalvelujen alueella (VU) ja noin 28 hehtaaria yleiskaavassa osoitetulla maiseman- ja luonnonhoitoalueeksi varatulla lähivirkistysalueella, kuten ranta, vesistön suoja-alue, harju, rinne, maisemapelto tai -niitty (VLM).

Asiakirjoista ilmenee, että kaava-alueella on harjoitettu golfkenttätoimintaa vuodesta 1992 lähtien. Tähän tarkoitukseen varattu alue on ollut alun perin 7,2 hehtaaria. Tällä hetkellä kaava-alueesta noin 23 hehtaaria on golfkenttätoiminnan käytössä. Kaava-alueen länsiosassa on kaupungin maanläjitysalue ja niin sanottu puupankki. Kaava-alueen lounaisosassa on allikkoista kosteikkoaluetta ja eteläosassa lehtoalue. Kaava- alueen reuna-alueet ovat pääosin pajukkovaltaista pensaikkoa ja niittyä.

Asemakaavan muutoksella noin 13 hehtaarin suuruinen yleiskaavan VU-aluevaraukseen sisältyvä alue sekä noin 18 hehtaaria yleiskaavan VLM-aluevaraukseen sisältyvästä alueesta eli yhteensä noin 31 hehtaaria on osoitettu urheilu- ja virkistyspalvelujen alueeksi, jolle saa rakentaa golfkentän (VU-7). Lähivirkistysalueeksi (VL) ja puistoksi (VP, VP-4) on asemakaavan muutoksella osoitettu yhteensä noin 12 hehtaaria. Kaava-alueella sijaitsevaa allikkoista kosteikkoaluetta ja kaava-alueen eteläpuolella sijaitseva lehtoalue on rajattu luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeiksi alueiksi (luo).

Yleiskaavan VLM-aluevarausta koskevan kaavamääräyksen mukaan alueella säilytetään alkuperäinen luonnonympäristö. Määräyksen mukaan "puiden kaataminen, kaivamis-, louhimis-, tasoittamis- ja täyttötyöt tai niihin verrattavat toimenpiteet ovat alueella luvanvaraisia, kuten rakennuslain 124 a §:ssä on säädetty. Alueella sallitaan vähäinen luonnonympäristön huomioon ottava yleistä virkistystoimintaa palveleva rakentaminen."

Yleiskaavan kaavaselostuksen mukaan mainitulla VLM-merkinnällä on osoitettu alueita, joilla halutaan säilyttää ja pitää yllä maiseman ja luonnon moninaisuutta. Alueet ovat useimmiten laajahkoja. Alueella kulku tulee ohjata poluille ja reiteille, jotta alueen luonnonympäristö säilyisi.

Yleiskaavan maankäyttöratkaisu on viheralueita koskevalta osaltaan perustunut vuodelta 1994 olevaan Tampereen kantakaupungin viheralueselvitykseen. Mainitun selvityksen mukaan maiseman- ja luonnonhoitoalueilla virkistyskäyttö on toissijaista, eikä runsas ohjaamaton kulku ole suotavaa. Tässä viheraluetyypissä on korostettu kohteiden luonnontilaisuutta sekä maisemallista ja ekologista merkitystä. Merkittävimpiä niitty- tai peltoalueita ovat selvityksen mukaan muun ohella Iidesjärven laaksossa ja Kirkkosuonnotkossa olevat pellot. Kirkkosuonnotkoa koskevassa aluekuvauksessa puolestaan todetaan muun ohella, että laakso on ollut pelto-, niitty- ja laidunalueena ja sen säilyttäminen avoimena tilana myös tulevaisuudessa on tärkeää. Puheena olevaan Kirkkosuonnotkon alueeseen rajattu noin 20 hehtaarin suuruinen alue sijaitsee nyt kysymyksessä olevalla kaava-alueella.

Yleiskaavan VLM-aluevarausten osoittaminen ei aluevarauksen kaavamääräys ja muu edellä lausuttu huomioon ottaen keskeisesti perustu mainittujen alueiden yleisiin virkistyskäyttömahdollisuuksiin, vaan niiden maisemaan ja luonnonhoitoon. Asemakaavan muutosta ei siten voida pitää yleiskaavan VLM-aluevarauksen tavoitteiden vastaisena sillä perusteella, että alueen osoittaminen suurelta osin VU-7 -alueeksi rajoittaa alueen käyttämistä yleisenä virkistyskäyttöalueena. Kaavaratkaisussa on säilytetty itä-länsi -suuntaiset virkistysalueyhteydet.

Kaava-alueen alkuperäinen luonnontila on golfkenttätoiminnassa nykyisin olevan alueen laajuus ja alueen muu käyttö huomioon ottaen oleellisesti muuttunut. Alueella vielä jäljellä olevia suojeltavia luonnonarvoja on asemakaavan muutoksessa pyritty turvaamaan luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeitä alueita (luo) rajaamalla. Muutoin asemakaavan muutosalueelta tehdyn eliöstö- ja biotooppiselvityksen mukaiset arvokkaat elinympäristöt ja huomionarvoiset biotoopit jäävät pääosin golfkentän laajennusalueen ulkopuolelle lähivirkistysalueelle. Edellä olevan perusteella ja kun myös otetaan huomioon, että yleiskaavan VLM-aluevaraukseen sisältyvän Kirkkosuonnotkon alueen maisemallinen arvo on liitetty nimenomaan alueen avoimeen maisematilaan, asemakaavan muutosta ei voida pitää yleiskaavan VLM-aluevarauksen tavoitteiden vastaisena myöskään sillä perusteella, että alueen maisemaan ja luonnonhoitoon liittyviä arvoja ei ole otettu asemakaavaa muutettaessa riittävästi huomioon.

Kun otetaan huomioon edellä lausuttu sekä puheena olevan Tampereen kantakaupungin yleiskaavan yleispiirteisyys maankäytön suunnitelmana ja asemakaavan muutoksen aluevaraukset kokonaisuudessaan, yleiskaava on ollut maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentissa ja 54 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla riittävästi ohjeena asemakaavan muutosta laadittaessa. Hämeenlinnan hallinto-oikeudella on ollut tästä asiasta toinen käsitys.

Asemakaavan muutoksen sisältövaatimukset ja kaavamääräykset

Enemmän viivytyksen välttämiseksi korkein hallinto-oikeus on ottanut yhdistysten valituksen Hämeenlinnan hallinto-oikeudelle välittömästi tutkittavaksi siltä osin kuin siinä on ollut kysymys kevyen liikenteen yhteyksien järjestämiseen ja turvalliseen elinympäristöön liittyvistä asemakaavan sisältövaatimuksista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle.

Kaava-alueen pohjoispuolella on Aakkulan omakotialue ja eteläpuolella Pullerikinahteen asuinalue. Lisäksi kaava-alue sijaitsee keskellä itä-länsi -suuntaista viheraluereittiä. Edellä lausuttu huomioon ottaen asemakaavaratkaisun lainmukaisuus edellyttää turvallisten kevyen liikenteen reittien järjestämistä kaava-alueen kautta.

Golfkenttäalueeksi (VU-7) varatun alueen keskelle Kivikirkontien jatkeeksi on osoitettu noin 20metrin levyinen pohjois-etelä -suuntainen lähivirkistysalue (VL). Mainitun lähivirkistysalueen kautta on merkitty kulkemaan ohjeellinen kevyen liikenteen väylä. Lisäksi golfkenttäaluetta reunustaville lähivirkistysalueille (VL, VP) on merkitty ohjeellisia kevyen liikenteen väyliä ja polkuja.

Maankäyttö- ja rakennuslain 57 §:n 1 momentin mukaan asemakaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan asemakaava-aluetta rakennettaessa tai muutoin käytettäessä (asemakaavamääräykset). Asemakaavamääräykset voivat muun ohessa koskea haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista.

Golfin pelaamisessa turvallisuusnäkökohdat on otettava huomioon. Peli edellyttää riittävästi tilaa, jotta vaaratilanteita ei aiheuteta pelaajille eikä ulkopuolisille. Kaavamääräyksen (yva-1) mukaan ennen alueen rakentamista on huolehdittava siitä, ettei rakentaminen tai alueelle sijoittuva toiminta lisää haitallisia ympäristövaikutuksia. Kaavamääräyksen (yva-2) mukaan golfkentän toteuttaminen edellyttää maisematyölupaa. Saman kaavamääräyksen mukaan golfkentän väylien suuntaamisessa on otettava huomioon ympäristön turvallisuus.

Maankäyttö- ja rakennuslain 126 §:n 2 momentin mukaan toimenpidelupa tarvitaan sellaisen rakennelman tai laitoksen pystyttämiseen ja sijoittamiseen, jota ei pidetä rakennuksena, jos toimenpiteellä on vaikutusta luonnonoloihin, ympäröivän alueen maankäyttöön taikka kaupunki- tai maisemakuvaan. Pykälän 4 momentin mukaan 2 momentissa tarkoitettujen toimenpiteiden luvanvaraisuudesta säädetään tarkemmin asetuksella.

Toimenpiteiden luvanvaraisuudesta säädetään maankäyttö- ja rakennusasetuksen 62 §:ssä. Pykälän 1 momentin 2 kohdan mukaan toimenpidelupa tarvitaan maankäyttö- ja rakennuslaissa ja -asetuksessa säädetyin edellytyksin ja rajoituksin muun ohella urheilu- tai kokoontumispaikan perustamiseen tai rakentamiseen (yleisörakennelma). Pykälän 2 momentin mukaan muun ohella 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettu lupa ei ole tarpeen, jos toimenpide perustuu oikeusvaikutteiseen kaavaan.

Asemakaavan muutoksella osoitetun golfkentän toteuttaminen ei näin ollen edellytä toimenpidelupaa.

Maisematyöluvan luvanvaraisuuden ulottuvuudesta säädetään maankäyttö- ja rakennuslain 128 §:ssä. Pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan lupa tarvitaan muun ohella maisemaa muuttavaan maanrakennustyöhön asemakaava-alueella. Pykälän 2 momentin mukaan maisematyölupaa ei tarvita muun ohella asemakaavan toteuttamiseksi tarpeellisten taikka toimenpideluvan mukaisten töiden suorittamiseen.

Asemakaavan muutoksella osoitetun golfkentän toteuttaminen ei maankäyttö- ja rakennuslain mukaan edellytä maisematyölupaa. Velvollisuus hakea mainittua lupaa ei näin ollen voi myöskään perustua kaavamääräykseen (yva-2).

Kaavamääräys (yva-1), jonka mukaan ennen alueen rakentamista on huolehdittava siitä, ettei rakentaminen tai alueelle sijoittuva toiminta lisää haitallisia ympäristövaikutuksia, ja kaavamääräyksen (yva-2) vaatimus siitä, että golfkentän väylien suuntaamisessa on otettava huomioon ympäristön turvallisuus, eivät yksinomaan riitä varmistamaan turvallisuutta golfkenttätoiminnan ympäristössä, kun erityisesti otetaan huomioon edellä luvan tarpeen puuttumisesta lausuttu.

Edellä olevan perusteella ja kun myös otetaan huomioon pyrkimys säilyttää golfkenttätoimintaan tarkoitettu alue mahdollisimman avoimena sekä kevyen liikenteen reittien suojaksi tarkoitettujen viheralueiden kapeus, kevyen liikenteen reittien turvallisuuteen ei ole kaavan aluevarauksissa ja kaavamääräyksissä kiinnitetty riittävästi huomiota. Kaupunginvaltuuston päätöksellä hyväksytty kaavaratkaisu ei siten täytä maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentissa säädettyjä elinympäristön turvallisuuden ja liikenteen järjestämisen vaatimuksia.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Esa Aalto, Lauri Tarasti, Pekka Vihervuori, Marjatta Kaján ja Kari Kuusiniemi. Asian esittelijä Riitta Mutikainen.

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Pekka Vihervuoren äänestyslausunto: "Tutkin asian ja hylkään valituksen.

Kun otan huomioon muutoksenhaun kohteena olevan Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saadun selvityksen, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita."