KHO:2005:37

Rahapelilupa - Yksinoikeusyhteisö - Monopoli - Päätöksen perusteleminen - Asian palauttaminen

Ladbrokes Oy oli hakiessaan rahapelilupaa perustellut hakemustaan muun ohella Euroopan yhteisöjen (EY) tuomioistuimen ratkaisulla C-243/01 (Gambelli) ja katsonut, ettei Suomen rahapelimonopoli täyttänyt kyseisessä tuomiossa monopolille asetettuja vaatimuksia ja että Suomen pelimonopoli on EY:n perustamissopimuksen 49 artiklassa säädetyn palvelujen tarjoamisen vapautta koskevan määräyksen ja sitä koskevan oikeuskäytännön vastainen. Valtioneuvosto oli ratkaissut asian nojautumalla yksinomaan Suomen arpajaislain säännöksiin. EY:n tuomioistuimen asioissa 222/86 (Heylens) ja C-70/95 (Sodemare) antamat tuomiot huomioon ottaen valtioneuvoston päätös oli sen vuoksi hallintomenettelylain 24 §:n 1 momentin kannalta puutteellisesti perusteltu ja siten lainvastainen. Asian lainmukaisen menettelyn toteutuminen vaati, että asia käsitellään uudestaan rahapelilupaviranomaisessa. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus, ottamatta kantaa Suomen arpajaislain mukaisen rahapelien järjestämisen yksinoikeusjärjestelmän ja sen tosiasiallisen soveltamiskäytännön lainmukaisuuteen, kumosi valtioneuvoston päätöksen ja palautti asian valtioneuvostolle uudelleen käsiteltäväksi.

Arpajaislaki 11 §
Hallintolainkäyttölaki 7 §
Hallintomenettelylaki 24 §
Hallintolaki 71 § 1 mom.
Euroopan yhteisön perustamissopimus 43, 46 ja 49 artikla

Kort referat på svenska

Ladbrokes Oy:n hakemus

Perustettava yhtiö Ladbrokes Oy (myöhemmin Ladbrokes), jonka kotipaikka on Helsinki, on 19.12.2003 sisäasiainministeriöön saapuneella ja valtioneuvostolle osoitetulla kirjeellään pyytänyt lupaa saada järjestää Suomessa pelitoimintaa seuraavilla aloilla:

1. Urheiluvedonlyönti,

2. Hevoskilpailuvedonlyönti,

3. Erityisiin tapahtumiin liittyvä vedonlyönti, kuten Eurovision laulukilpailut, Oscar-palkintojen jako, tosi-TV ja muut niin kutsutut erikoiskohteet,

4. Pelejä, joiden voitto perustuu sattumaan ja joissa on kiinteät kertoimet, kuten Balls, Golden Guineas, Hot Shots, Trio Hi-Lo.

Hakemuksesta ilmenee, että Ladbrokes aikoisi toimeenpanna vedonlyöntiä myös koirien juoksukilpailujen tuloksista.

Lupaa on haettu viiden vuoden ajaksi.

Hakemuksessa on ilmoitettu, että yrityksen on tarkoitus tarjota Suomen markkinoille on-line-pelejä ja vedonlyöntiä Ladbrokesin Internet-portaalin sekä mobiilipäätteiden ja digitelevision välityksellä. Yhtiö aikoo myös sijoittaa Suomeen pelimyymälöitä ja peliasiamiehiä, jotka tarjoavat vedonlyöntipalveluja mainittujen toimintojen puitteissa.

Hakemusta on perusteltu muun ohella seuraavasti:

Yhteisöjen tuomioistuin on ratkaisussaan asiassa C-243/01 (Gambelli) selventänyt, millaisin ehdoin Euroopan unionin jäsenvaltio saa ylläpitää pelimonopolia. Tuomioistuin on todennut, että jos ulkomaiset toimijat täyttävät samat sosiaalipoliittiset edellytykset kuin kansalliset toimijat, ulkomaisella toimijalla on oltava oikeus sijoittautua kyseiseen maahan ja järjestää pelejä siellä. Suomen osalta tämä merkitsee sitä, että jos Ladbrokes pystyy toteuttamaan samat sosiaalipoliittiset tavoitteet kuin Oy Veikkaus Ab, Raha-automaattiyhdistys ry ja Fintoto Oy, Ladbrokesilla on yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisukäytännön mukaan oikeus sijoittautua Suomeen ja järjestää pelejä Suomessa.

Yhteisöjen tuomioistuin on vahvistanut Gambelli-ratkaisussaan myös sen, että Euroopan unionin jäsenvaltion ylläpitämän pelimonopolin tarkoituksena tulee olla kansalaisten peliriippuvuuden pitäminen hallinnassa. Tuomiossa on lausuttu, että "pelimonopolin tulee myötävaikuttaa vedonlyöntitoiminnan rajoittamiseen yhtenäisesti ja systemaattisesti." (Gambelli-tuomion kohta 67).

Koska Suomen rahapelimonopolin ei voida katsoa täyttävän näitä vaatimuksia, Suomen pelimarkkinat on avattava myös ulkomaisille toimijoille.

Säädellyt pelimarkkinat, missä ulkomaalaiset peliyhtiötkin voivat toimia samoin säännöin, vähentävät suomalaisten tarvetta hakeutua ulkomaisille, säätelemättömille ja valvomattomille pelisivustoille.

Ladbrokes Oy on perustettavana oleva osakeyhtiö, jonka kotipaikka on Helsinki. Ladbrokes Oy:n omistaa Ladbrokes World Wide Betting, joka on peli- ja vedonlyöntiyritys, jonka kotipaikka on Lontoo, Iso-Britannia, ja joka on rekisteröity yhtiönä Englannissa ja Walesissa. Ladbrokes World Wide Betting kuuluu Hilton Group Plc:n toimialaan Ladbrokes Betting and Gaming.

Suomen pelimarkkinoilla vallitsee arpajaislain nojalla monopoli. Valtio on antanut Oy Veikkaus Ab:lle, Raha-automaattiyhdistys ry:lle ja Oy Fintoto Ab:lle monopoliaseman ravien, laukkakisojen ja eri urheilulajien vedonlyöntimarkkinoilla.

Vuonna 2002 Suomen pelimarkkinoiden kokonaisliikevaihto oli 1 811 miljoonaa euroa, josta Oy Veikkaus Ab:n osuus oli 1 089 miljoonaa euroa, Raha-automaattiyhdistys ry:n 562 miljoonaa euroa ja Oy Fintoto Ab:n 160 miljoonaa euroa.

Vuonna 2002 Suomen valtio sai 106 miljoonaa euroa tuloa pelkästään arpajaisveron muodossa.

Oy Veikkaus Ab tuottaa voittoa 355,6 miljoonaa euroa, Raha-automaattiyhdistys ry 385 miljoonaa euroa ja Oy Fintoto Ab 6,2 miljoonaa euroa.

Oy Veikkaus Ab:n liikevaihto on noussut tammi-syyskuussa 2003 siten, että se oli 7,8 prosenttia eli 61,5 miljoonaa euroa suurempi kuin vuoden 2002 vastaavana aikana.

Tuotemarkkinointiin Oy Veikkaus Ab käytti 3,6 miljoonaa euroa ajanjaksona 1 - 9.2003, kun summa oli vuoden 2002 vastaavana aikana ollut 2,7 miljoonaa euroa.

Kaikkiaan Oy Veikkaus Ab käytti 14,2 miljoonaa euroa markkinointiin, mistä määrästä 6,5 miljoonaa euroa suoramainontaan. Tänä vuonna (2003) Oy Veikkaus Ab kertoi aikovansa käyttää markkinointiin noin 15,5 miljoonaa euroa.

Oy Veikkaus Ab maksoi vuonna 2002 522,8 miljoonaa euroa eli 48 prosenttia liikevaihdostaan takaisin kuluttajille. Kilpailun alaisilla markkinoilla toimivat yhtiöt palauttavat noin 93 prosenttia.

Nämä voimakkaasti kasvavat markkinat ovat kuitenkin vailla sääntelyä, mikä merkitsee heikkoa tai olematonta suojaa kuluttajille ja samalla tulonmenetystä valtiolle.

Suomen rahapelimonopolin virallinen syy on sosiaalipoliittinen ja tarkoituksena on säännellä toimintaa, joka voi aiheuttaa peliriippuvuuden vaaran. Monopolin on myös määrä edistää pelaamisen turvallisuutta ja kuluttajansuojaa. Lisäsyynä on yleispoliittinen etu eli se, että pelitoiminnan tuotoilla tuetaan taloudellisesti suomalaisia kansalais- ja urheilujärjestöjä. Perusperiaatteena on ollut, että peli- ja arpajaistoiminnan ylijäämä ohjataan yleisiin ja yleishyödyllisiin tarkoituksiin.

Yhtiö on kyseenalaistanut sen, noudattaako Suomen laillinen pelimonopoli koskien tavaroiden ja palvelujen vapaata liikkuvuutta Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksen 49 artiklaa ja yhteisöjen tuomioistuimen käytäntöä.

Valtioneuvoston päätös

Valtioneuvosto on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt yhtiön hakemuksen. Valtioneuvoston ratkaisu on tehty sisäasiainministeriössä.

Valtioneuvoston päätöksessä on lausuttu, että arpajaislain (1047/2001) 11 §:n mukaan rahapelitoimintaan osallistuvien oikeusturvan takaamiseksi, väärinkäytösten ja sekä rikosten estämiseksi ja pelaamisesta aiheutuvien sosiaalisten haittojen vähentämiseksi saadaan rahapelitoiminnan harjoittamista varten antaa laissa tarkemmin säädetyillä rajoituksilla lupa (rahapelilupa). Rahapelilupa voidaan antaa erikseen 1) raha-arpajaisten sekä veikkaus- ja vedonlyöntipelien toimeenpanemiseen, 2) raha-automaattien käytettävänä pitämiseen, kasinopelien toimeenpanemiseen ja pelikasinotoimintaan ja 3) totopelien toimeenpanemiseen. Rahapelilupa annetaan yksinoikeutena siten, että edellä 1-3 kohdissa tarkoitettuja arpajaisia varten annetaan kerrallaan vain yksi lupa.

Arpajaislain 12 §:n mukaan rahapelilupa voidaan antaa vain rahapelitoiminnan harjoittamista varten perustetulle yhteisölle (rahapeliyhteisö). Ladbrokesin hakemukseen ei ole liitetty yhtiön perustamissopimusta, yhtiöjärjestystä tai muuta selvitystä siitä, että yhtiö on perustettu rahapelitoimintaa varten. Hakemuksesta kuitenkin ilmenee, että yhtiön tarkoituksena on sijoittaa Suomeen vedonlyöntimyymälöitä sekä peliasiamiehiä off-line pohjalla sekä kehittää ja myydä on-line-pelipalveluja yhtiön suomalaisessa Internet-palvelussa www.ladbrokes.fi sekä mobiilipäätteiden ja digitelevision välityksellä.

Arpajaislain 62 §:n 1 momentin mukaan arpajaisten toimeenpano muulla kuin arpajaislain 3 §:ssä määritellyillä tavoilla on kiellettyä ja rikoslain 17 luvun 16 a §:n mukaan rangaistavaa. Hakemuksen kohdissa 1 ja 2 tarkoitetut vedonlyöntipelit olisivat kiinteäkertoimisia. Hakemuksesta ei ilmene toimeenpanomuotojen tarkempaa erittelyä. Hakemuksen 3 kohdassa tarkoitettuja erikoiskohteisia pelejä ei ole myöskään tarkemmin kuvattu. Lähtökohtaisesti voidaan kuitenkin olettaa, että hakemuksen kohdassa 1 ja 3 tarkoitetut urheilu- ja erikoiskohteiset vedonlyöntipelit olisivat arpajaislain 3 §:n 2 kohdassa tarkoitettuja vedonlyöntipelejä ja hakemuksen 2 kohdassa tarkoitetut hevoskilpailuvedonlyöntipelit arpajaislain 3 §:n 7 kohdassa tarkoitettuja totopelejä. Sen sijaan hakemuksen kohdassa 4 tarkoitettuja pelimuotoja ei ole arpajaislain 3 §:ssä määritelty.

Valtioneuvosto on 20.12.2001 myöntänyt Oy Veikkaus Ab:lle rahapeliluvan (SM-2001-02133/Tu-522, muutettu 18.12.2003) arpajaislain 3 §:n 1-3 kohdissa tarkoitettujen pelien toimeenpanoon. Rahapelilupa oikeuttaa veikkausyhtiön toimeenpanemaan vedonlyöntiä myös koirien juoksukilpailujen tuloksista. Valtioneuvosto on 20.12.2001 myöntänyt Fintoto Oy:lle rahapeliluvan (SM-2001-02134/tu-522, viimeksi muutettu 18.3.2004) arpajaislain 3 §:n 7kohdassa tarkoitettujen totopelien toimeenpanoon. Rahapelilupien voimassaoloaika päättyy 31.12.2006.

Hakemuksesta voidaan päätellä, että Ladbrokes on rahapelitoiminnan harjoittamista varten perustettu yhtiö. Ladbrokesille ei kuitenkaan voida antaa hakemuksen 1 kohdassa tarkoitettujen urheiluvedonlyöntipelien, koirien juoksukilpailujen tuloksia koskevien vedonlyöntipelien ja 3 kohdassa tarkoitettujen erikoiskohteisten vedonlyöntipelien toimeenpanemiseksi rahapelilupaa, koska näiden pelien toimeenpanoa varten Oy Veikkaus Ab:lle annettu rahapelilupa on vielä voimassa. Myöskään hakemuksen 2 kohdassa tarkoitettujen totopelien toimeenpanoa varten ei voida Ladbrokesille antaa rahapelilupaa, koska Fintoto Oy:lle annettu rahapelilupa on vielä voimassa. Hakemuksen kohdassa 4 tarkoitettuihin vedonlyöntipeleihin ei rahapelilupaa voida antaa sen takia, että pelit eivät liity arpajaislain 3 §:n 2 kohtaan sisällytetyssä vedonlyöntipelien määritelmässä tarkoitetulla tavalla urheilu- tai muiden kilpailujen tulosten arvaamiseen. Näin ollen Ladbrokesin hakemus on kokonaan hylättävä.

Asiassa ei ollut pyydetty hallintolain (434/2003) 32 §:ssä tarkoitetulla tavalla asianomaisilta ministeriöiltä eikä niiltä, joiden oikeutta, etua tai velvollisuutta asia saattaa koskea, lausuntoa, koska rahapeliluvan antamiselle ei ollut edellytyksiä. Ladbrokesilta ei ole pyydetty hallintolain 22 §:ssä tarkoitetulla tavalla täydentäviä tai tarkentavia selvityksiä, koska se on ollut asian ratkaisemiseksi tarpeetonta.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Ladbrokes Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus ensisijaisesti myöntää Ladbrokes Oy:lle rahapeliluvan siten kuin yhtiön rahapelilupahakemuksesta ilmenee. Toissijaisesti yhtiö on vaatinut, että valtioneuvoston valituksenalainen päätös Ladbrokes Oy:n rahapelilupahakemuksen hylkäämisestä kumotaan ja asia palautetaan valtioneuvostolle uudelleen käsiteltäväksi.

Suomen valtio on velvoitettava korvaamaan Ladbrokes Oy:n valituksesta aiheutuneet kulut täysimääräisesti laillisine viivästyskorkoineen.

Valituksessa on katsottu, että Suomen voimassa olevan arpajaislain 5, 7, 11, 12 ja 13 § ovat ristiriidassa Euroopan yhteisön (EY) perustamissopimuksen ja direktiivien sisältämien periaatteiden sekä yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisukäytäntönsä perusteella antamien oikeusohjeiden kanssa. Korkeimman hallinto-oikeuden tulee sen vuoksi jättää ristiriitaiset säännökset soveltamatta tai soveltaa niitä niin, että ristiriitaa EY-oikeuden normien ja periaatteiden kanssa ei synny.

Arpajaislain 11 §:n mukaan rahapelilupa voidaan antaa muun muassa veikkaus- ja vedonlyöntipelien sekä totopelien toimeenpanemiseen. Arpajaislain 11 §:n mukaan rahapelilupa annetaan yksinoikeutena siten, että edellä mainittujen rahapelien toimeenpanemiseen annetaan kerrallaan vain yksi lupa.

Suomessa rahapeliluvat ovat arpajaislain 11 §:n nojalla annettu kolmelle yksinoikeusyhteisölle (Oy Veikkaus Ab, Suomen Hippos ry, oikeastaan Fintoto Oy ja Raha-automaattiyhdistys ry). Voimassaolevan sääntelyn johdosta muut kuin edellä mainitut yksinoikeusyhteisöt eivät voi sijoittautua Suomeen eivätkä tarjota palveluitaan Suomessa.

Arpajaislain 11 §:n nojalla rahapelipalvelujen tarjoamista on Suomessa rajoitettu siten, että rahapelilupa annetaan yksinoikeutena aina yhdelle peliyhteisölle kerrallaan. Mikäli arpajaislaista johtuvat rahapelipalvelujen tarjoamisen rajoitukset eivät ole perusteltavissa yleiseen etuun liittyvillä pakottavilla syillä, ei niitä voida pitää perusteena Ladbrokes Oy:n rahapelilupahakemuksen hylkäämiselle. Koska palveluiden vapaan liikkuvuuden rajoittamista koskevat toimenpiteet ovat siis lähtökohtaisesti kiellettyjä Ladbrokes Oy:n rahapelilupahakemus tulee hyväksyä, ellei voida osoittaa, että Suomessa voimassaolevat rahapelipalveluiden tarjoamisen rajoitukset ovat perusteltuja yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisukäytännössä määrittämien oikeusohjeiden mukaisesti.

Suomen voimassa olevan arpajaislain säännökset määräävät, että rahapelilupa annetaan aina yksinoikeutena siten, että arpajaislain määrittelemiä eri arpajaistyyppejä varten annetaan kerrallaan vain yksi lupa. Tämä luo yksinoikeuden haltijalle pelimonopolin ja estää muita peliyhtiöitä sijoittautumasta Suomeen ja tarjoamasta rahapelipalveluita Suomessa.

Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksen 49 artiklan mukaan sellaiset rajoitukset, jotka rajoittavat yhteen jäsenvaltioon sijoittautuneen henkilön vapautta tarjota palveluitaan muissa jäsenvaltioissa, ovat kiellettyjä.

Perustamissopimuksen 46 artiklan mukaan sijoittautumisoikeutta koskevat määräykset ja niiden nojalla toteutetut toimenpiteet eivät rajoita niiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten soveltamista, joiden mukaan ulkomaalaisiin sovelletaan erityissääntelyä yleisen järjestyksen tai turvallisuuden taikka kansanterveyden perusteella. Perustamissopimuksen 55 artiklan mukaan sijoittautumisvapautta koskevaa 46 artiklaa sovelletaan myös palvelujen tarjoamisen vapautta koskeviin kysymyksiin.

Yhteisöjen tuomioistuin on tapauksessa Gambelli (C-243/01) antamassaan tuomiossa (kohta 65) yksiselitteisesti määrittänyt ne perusteet ja edellytykset, joiden nojalla rahapelipalvelujen tarjoamisen vapaudesta voidaan jäsenvaltion lainsäädännössä poiketa. Ratkaisun mukaan jäsenvaltioiden rahapelipalveluiden tarjoamista koskevien rajoitusten tulee täyttää kaikki neljä seuraavaa edellytystä:

1) niitä on voitava perustella yleiseen etuun liittyvillä pakottavilla syillä;

2) niiden on oltava omiaan takaamaan niillä tavoiteltavan päämäärän toteuttaminen;

3) ne eivät saa puuttua palvelun tarjoamisen perusvapauteen enempää kuin on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi; ja

4) niitä on sovellettava ilman syrjintää.

Asiaa ratkaistaessa tulee ottaa kantaa siihen, voidaanko Suomen voimassaolevasta arpajaislaista johtuvia rahapelipalvelujen tarjoamisen rajoituksia, joiden mukaan rahapelilupa voidaan antaa ainoastaan yhdelle rahapeliyhteisölle kerrallaan ja luvanhaltijana voi olla ainoastaan yleishyödyllinen yhteisö, perustella yleiseen etuun liittyvillä pakottavilla syillä ja pitää niitä perusteltuina Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksen ja yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisukäytännön valossa.

Asiassa tulee myös ratkaista se, ovatko valitut rajoituskeinot omiaan takaamaan niillä tavoiteltavan päämäärän toteutumisen, ovatko ne suhteellisuusperiaatteen mukaisia ja toimivatko Suomen valtio ja rahapelilupien haltijat tosiasiallisesti siten, että rajoitusten perusteena olevat päämäärät toteutuvat.

Suomen rahapelimonopolin ylläpitämisen viralliseksi perusteeksi on esitetty rahapelimonopolin sosiaalipoliittista luonnetta. Monopolin tarkoituksena olisi säännellä toimintaa, joka voi aiheuttaa peliriippuvuuden vaaran. Monopolin olisi myös määrä edistää pelaamisen turvallisuutta ja kuluttajansuojaa. Lisäsyynä rahapelimonopolin ylläpitämiselle on sosiaalipoliittinen etu: pelitoiminnan tuotoilla tuetaan taloudellisesti suomalaisia kansalais- ja urheilujärjestöjä. Perusperiaatteena on ollut, että peli- ja arpajaistoiminnan ylijäämä ohjataan yleisiin tai yleishyödyllisiin tarkoituksiin.

Yhteisöjen tuomioistuin on oikeuskäytännössään katsonut, että tällaiset rajoitukset ovat hyväksyttäviä ainoastaan, jos niillä tosiasiallisesti pyritään vähentämään mahdollisuuksia pelata. Jäsenvaltion on siten aktiivisesti toimittava niin, että ne yleiseen etuun liittyvät pakottavat syyt, joiden vuoksi rajoitukset on asetettu, tulevat saavutetuiksi. Ratkaisussaan Gambelli (kohta 67) yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että rajoitusten tulee edistää johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla rahapelitoiminnan rajoittamista. Riittävää ei ole se, että jäsenvaltio esittää muodolliset perusteet rajoituksille. Muodollisten perusteiden lisäksi jäsenvaltion on kyettävä osoittamaan ne konkreettiset toimet, joilla se pyrkii saavuttamaan rajoitusten perusteena olevan päämäärän.

Suomen arpajaislaista johtuvilla rahapelipalvelujen tarjoamisen rajoituksilla ei edistetä johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla rahapelitoiminnan rajoittamista tai pyritä vähentämään mahdollisuuksia pelata. Valtion omistamat rahapeliyhteisöt päinvastoin pyrkivät aktiivisella markkinoinnilla lisäämään pelaamista. Oy Veikkaus Ab oli vuonna 2003 seitsemänneksi eniten mediamainontaan varoja käyttänyt yritys koko Suomessa ja käytti tuotemainontaansa vuonna 2003 yhteensä 13 942 096 euroa. Lisäksi Oy Veikkaus Ab laajentaa toimintaansa jatkuvasti kehittämällä ja ottamalla uusia pelimalleja tuotevalikoimaansa ja lisäämällä myyntipaikkoja. Oy Veikkaus Ab:n myyntipaikkojen verkosto on asukaslukuun suhteutettuna yksi maailman tiheimmistä.

Suomen yksinoikeusjärjestelmän tosiasiallisena perusteena onkin varojen keruu sosiaalisiin tarkoituksiin. Tällainen tarkoitus ei kuitenkaan taloudellisen luonteensa takia ole Euroopan yhteisöjen oikeuden nojalla hyväksyttävä peruste palvelun tarjoamisen rajoituksille. Yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisusta Gambelli ilmenee yksiselitteisesti, että taloudellisten monopolien ylläpitämistä ei voida perustella kansallisilla eduilla. Rahapelipalvelujen tarjoamisen rajoituksia ei voida siten perustella sillä, että niistä saatavat varat käytetään sosiaalisesti tärkeisiin päämääriin, olivatpa nämä päämäärät sinänsä miten kannatettavia tahansa (Gambelli; kohta 61). Tässä ratkaisussa (Gambelli; kohta 62) on nimenomaisesti todettu, että sosiaaliluonteisten toimintojen rahoittaminen luvallisista peleistä saaduista tuloista voi olla ainoastaan rajoittavan politiikan suotuisa liitännäisseuraus.

Suomessa rahapelipalvelujen tarjoamisen rajoittamisen päämääräksi ilmoitetaan pelaamisen turvallisuuden ja kuluttajansuojan edistäminen.

Palvelun tarjoamisen rajoitukset on toteutettu arpajaislain 11 §:n säännöksellä, jonka mukaan rahapelilupa annetaan yksinoikeutena siten, että rahapelien toimeenpanemiseen annetaan kerrallaan vain yksi lupa.

Lupamenettelyn ja pelipalvelujen tarjoamisen rajoittamisen tarkoituksena on tosin säännellä toimintaa, joka voi aiheuttaa peliriippuvuuden vaaran. Tavoiteltavat päämäärät voidaan kuitenkin toteuttaa tehokkaasti myös muilla tavoin kuin yksinoikeusjärjestelmällä.

Näin ollen ei voida enää puhua johdonmukaisesta politiikasta, jolla pyritään rajoittamaan rahapelien tarjontaa, vaan laajamittaisen mainonnan sekä uusien pelimuotojen ja -mahdollisuuksien kehittämisellä pyritään keräämään lisää tuloja julkiselle taloudelle.

Gambelli ratkaisussaan (kohta 69) yhteisön tuomioistuin on korostanut, että jos jäsenvaltio taloudellista hyötyä saadakseen rohkaisee osallistumista arpajaisiin, uhkapeleihin tai vedonlyöntiin, kyseinen jäsenvaltio ei voi perustella toimenpiteitä yleisen edun mukaisilla pakottavilla syillä. Saman linjan vahvistavat aikaisemmat tapaukset C-67/98 (Zenatti) ja C-124/97 (Läärä). Yhteisöjen tuomioistuimen oikeusohje on tältä osin kiistaton ja selkeä. Suomen pelipalvelujen tarjoamisen rajoittamista koskevia toimenpiteitä ei siten voida perustella yleisen edun mukaisilla pakottavilla syillä. Rajoitukset eivät myöskään ole yhteisöjen oikeuden tarkoittamalla tavalla omiaan takaamaan niillä tavoiteltavien päämäärien toteutumista.

Arpajaislainsäädännön palvelun tarjoamisen vapautta rajoittavissa säännöksissä on otettava huomioon yhteisöoikeuden sisältämä suhteellisuusperiaate. Lainsäädännön on siten oltava objektiivisesti tarkasteltuna välttämätön niiden tavoitteiden saavuttamiseksi, joita kyseiselle lainsäädännölle on asetettu. Mahdollisten rajoitusten tulee olla oikeassa suhteessa niillä tavoiteltaviin päämääriin ja saavutettuihin tuloksiin nähden.

Yksinoikeusjärjestelmän ei voida perustellusti katsoa olevan ainoa tapa edistää kuluttajansuojan ja kuluttajan oikeuksien turvaamista. Kuluttajien oikeudet voidaan yhtä tehokkaasti tai tehokkaammin turvata viranomaisten suorittamilla valvontajärjestelyillä ja esimerkiksi toimiluvan peruuttamisella vilppitilanteissa. Lisäksi on huomattava, että Suomessa rahapeliluvan haltija Oy Veikkaus Ab maksoi vuonna 2003 takaisin kuluttajille 561,3 miljoona euroa eli noin 48 prosenttia liikevaihdostaan, kun kilpailun alaisilla markkinoilla toimivat yhtiöt palauttavat noin 93 prosenttia liikevaihdostaan. Kuluttajien etuja vaarantavana ei voitane pitää mahdollisuutta suurempaan voitto-oikeuteen.

Suomen voimassa olevan oikeuden omaksuma rahapelipalveluiden tarjoamista koskeva rajoitus, jonka perusteella rahapelilupa annetaan yksinoikeutena ainoastaan yhdelle valtion omistamalle peliyhteisölle, rajoittaa suhteettomasti ja perusteettomasti muiden palveluntarjoajien oikeutta rahapelipalvelujen tarjoamiseen.

Suomen voimassaoleva arpajaislaki on luonteeltaan myös syrjivä.

Selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Sisäasiainministeriö on antanut lausunnon ja vaatinut, että Ladbrokes Oy:n valitus oikeudenkäyntikuluvaatimuksineen hylätään.

Lausunnossa on yhteenvetona lausuttu, että Suomen arpajaislainsäädäntö tai sen nojalla harjoitettu rahapelitoiminta ei ole miltään osin ristiriidassa Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksen tai yhteisöjen tuomioistuimen relevanteissa ennakkoratkaisuissa todettujen arpajaispalvelujen tarjonnan rajoittamista koskevien hyväksyttävien oikeuttamisperusteiden kanssa. Lainsäädännön tarkoituksena on antaa oikeusturvatakeet kaikille pelitoimintaan osallisille. Suomen arpajaislainsäädännön perusteet liittyvät keskeisesti pelaajien suojaamiseen rikollisilta, vilpiltä ja muilta väärinkäytöksiltä sekä pelaamisesta johtuvien sosiaalisten ja taloudellisten haittojen ehkäisemiseen. Arpajaislainsäädäntö on syrjimätöntä. Suomen oikeuden säännökset, jotka perustuvat edellä mainittuihin syihin ovat omiaan takaamaan myös niille asetettujen päämäärien toteutumisen siten, että niillä johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla edistetään vedonlyönti- ja muun rahapelitoiminnan rajoittamista. Se, että rahapelitoiminnan tuotot käytetään yleishyödyllisiin tarkoituksiin, ei ole rajoittavan sääntelyn syy, vaan sen liitännäinen suotuisa sivuseuraus. Suomen arpajaisia koskevan sääntelyn tarkoitus on myös sopusoinnussa perustuslailla turvatun elinkeinovapautta koskevan perusoikeuden kanssa ja säännösten nojalla annetuilla viranomaispäätöksillä ja -ohjeilla varmistetaan osaltaan rahapelialan hallintoon kuuluvat hyvän hallinnon takeet.

Ladbrokes Oy on antanut vastaselityksen ja siinä katsonut, että Suomen voimassa oleva arpajaislainsäädäntö muodostaa rajoituksia rahapelipalvelujen tarjoamisen vapaudelle sekä rahapelipalvelujen tarjoajien sijoittautumisvapaudelle. Tuomioistuimen tulee siten ratkaisussaan ja arvioinnissaan keskittyä tutkimaan vain sitä, ovatko Suomen rahapelipalveluja koskevat arpajaislainsäännökset sallittuja normitasolla eli sellaisten poikkeustoimenpiteiden nojalla, joista määrätään Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksen 45 ja 46 artiklassa tai yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti, ja mikäli vastaus edellä mainittuihin kohtiin on myönteinen, pyritäänkö rahapelipalvelujen tarjoamista koskevilla rajoituksilla aidosti niille asetettuun päämäärään eli toimivatko yksinoikeusyhteisöt tosiasiallisesti siten, että niiden voidaan perustellusti katsoa johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla pyrkivän rahapelitoiminnan rajoittamiseen sekä pelimahdollisuuksien vähentämiseen.

Yhteisöjen tuomioistuin on ratkaisussaan Gambelli ottanut kantaa rahapelipalvelujen tarjoamista koskevien rajoitusten sallittavuuteen, oikeasuhtaisuuteen sekä rajoituksilla pyrittäviin päämääriin ja jäsenvaltioilta edellytettävään toimintaan päämäärien saavuttamiseksi. Ratkaisun sisältö on selkeä sen suhteen, että yhteisöjen tuomioistuin entistä yksiselitteisemmin on todennut rajoitusten olevan vain poikkeuksellisesti sallittuja ja niitä on voitava perustella yleiseen etuun liittyvillä pakottavilla syillä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus kumoaa valtioneuvoston valituksenalaisen päätöksen ja palauttaa asian sille uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Tammikuun 1 päivänä 2004 voimaan tulleen hallintolain (434/2003) 71 §:n 1 momentin mukaan ennen sanotun lain voimaantuloa vireille tulleisiin hallintoasioihin sovelletaan lain voimaantullessa voimassa olleita säännöksiä. Uuteen käsittelyyn palautettuihin asioihin sovelletaan kuitenkin hallintolain säännöksiä. Yhtiön hakemus on saapunut sisäasiainministeriöön 19.12.2003. Näin ollen asian käsittelyyn valtioneuvostossa on tullut soveltaa valtioneuvoston päätöksessä mainitun hallintolain sijasta hallintomenettelylakia (598/1982).

Arpajaislain (1047/2001) 11 §:n 1 momentin mukaan rahapelitoimintaan osallistuvien oikeusturvan takaamiseksi, väärinkäytösten sekä rikosten estämiseksi ja pelaamisesta aiheutuvien sosiaalisten haittojen vähentämiseksi saadaan rahapelitoiminnan harjoittamista varten antaa jäljempänä tarkemmin säädetyillä rajoituksilla lupa (rahapelilupa).

Pykälän 3 momentin mukaan rahapelilupa annetaan yksinoikeutena siten, että sen 2 momentissa tarkoitettuja arpajaisia varten annetaan kerrallaan vain yksi lupa.

Valtioneuvosto on hylätessään valituksenalaisella päätöksellä Ladbrokes Oy:n rahapelilupaa koskeneen hakemuksen perustellut päätöstään ensisijaisesti arpajaislain 11 §:n 3 momentin säännöksellä. Koska hakemuksen 1 - 3 kohdissa tarkoitettuihin rahapeleihin myönnetyt luvat olivat edelleen voimassa, yhtiön hakemus oli hylättävä.

Ladbrokes Oy oli hakiessaan rahapelilupaa perustellut hakemustaan muun ohella Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen 6.11.2003 antamalla tuomiolla asiassa C- 243/01 (Gambelli). Yhteisöjen tuomioistuin on mainitussa tuomiossaan lausunut, että kansallinen lainsäädäntö, jolla kielletään rikosoikeudellisten seuraamusten uhalla keräämästä, hyväksymästä, kirjaamasta tai välittämästä erityisesti urheilutapahtumiin liittyviä vetoja, jollei tähän ole saatu kyseessä olevan jäsenvaltion myöntämää toimilupaa tai lupaa, muodostaa rajoituksen Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksen 43 artiklassa tarkoitetulle sijoittautumisvapaudelle ja saman sopimuksen 49 artiklassa tarkoitetulle palvelujen tarjoamisen vapaudelle. Kansallisen tuomioistuimen asiana on tutkia, voidaanko tällaisella lainsäädännöllä sen konkreettiset soveltamistavat huomioon ottaen todella saavuttaa tavoitteet, joilla sitä perustellaan, ja että sillä asetetut rajoitukset eivät ole näihin tavoitteisiin nähden suhteettomia toimenpiteitä.

Valtioneuvosto on ratkaissut asian nojautumalla yksinomaan Suomen arpajaislain säännöksiin. Ladbrokes Oy on kuitenkin perustellut hakemustaan viitaten muun muassa yhteisöjen tuomioistuimen edellä mainittuun asiassa C-243/01 antamaan tuomioon ja esittänyt, että Suomen laillinen rahapelimonopoli olisi Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 49 artiklassa säädetyn palvelujen tarjoamisen vapautta koskevan määräyksen ja sitä tulkitsevan oikeuskäytännön vastainen.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on asiassa 222/86 (Union nationale des entraîners et cadres professionnels du football Unectef vastaan Georges Heylens ym.; Oikeustapauskokoelma 1987 sivu 4097, suomenkielinen erityispainos IX sivu 225) 15.10.1986 antamassaan tuomiossa katsonut, että kun on kysymys erityisesti yhteisön perustamissopimuksessa myönnetystä perusoikeudesta, toimivaltaisella kansallisella viranomaisella on velvollisuus ilmoittaa tekemänsä kielteisen päätöksen perustelut joko itse päätöksessä tai myöhemmin erikseen tätä pyydettäessä. (Kohdat 15- 17). Tuomioistuin on samaten asiassa C-70/95 (Sodemare SA, Anni Azzurri Holding SpA ja Anni Azzurri Rezzato Srl vastaan Regione Lombardia; Oikeustapauskokoelma 1997 sivu I-03395) lausunut, että yhteisön oikeuden mukaan kansalliset päätökset, joilla vaikutetaan perustamissopimuksella yksityiselle annetun perustavanlaatuisen oikeuden käyttöön, on toki myös perusteltava. Tällainen velvollisuus koskee sen tavoite huomioon ottaen kuitenkin ainoastaan kyseiselle yksityiselle henkilölle vastaisia, yksittäistapauksia koskevia päätöksiä, joista näillä yksityisillä on oltava mahdollisuus nostaa kanne tuomioistuimessa, eikä yleisesti sovellettavia kansallisia toimia. (Kohta 19)

Hallintomenettelylain 24 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava ilmoittamalla sen perusteena olevat pääasialliset tosiseikat sekä säännökset ja määräykset. Kun otetaan huomioon edellisessä kappaleessa kerrottu Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö, on valtioneuvoston päätös, jossa hakemuksen hylkäämistä on perusteltu ainoastaan kansallisella lainsäädännöllä, vaikka yhtiön hakemus on nimenomaan perusteltu Euroopan yhteisön oikeudella, hallintomenettelylain 24 §:n 1 momentin säännös huomioon ottaen puutteellisesti perusteltu. Valtioneuvoston päätös on siten hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen.

Kun otetaan huomioon valtioneuvoston päätöksen puutteellinen perusteleminen ja se, että hakijayhtiön hakemusta valtioneuvostolle ja muutoksenhakemusta on perusteltu pääasiassa sillä, että valtioneuvoston päätös on Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisukäytännön vastainen, korkein hallinto-oikeus katsoo, että lainmukaisen menettelyn toteutuminen vaatii, että asia käsitellään uudestaan rahapelilupaviranomaisessa.

Edellä esitetyin perustein korkein hallinto-oikeus, ottamatta kantaa Suomen arpajaislain mukaisen rahapelien järjestämisen yksinoikeusjärjestelmän ja sen tosiasiallisen soveltamiskäytännön lainmukaisuuteen, katsoo, että valtioneuvoston päätös on kumottava ja asia palautettava valtioneuvostolle uudelleen käsiteltäväksi. Palautetun asian uuteen käsittelyyn on hallintolain 71 §:n 1 momentin säännös huomioon ottaen sovellettava hallintolakia. Ottaen huomioon asian palauttamisen syyt sekä hallintolain 34 §:n 1 momentin säännökset, rahapeliluvan haltijoille Oy Veikkaus Ab:lle, Fintoto Oy:lle sekä Raha-automaattiyhdistys ry:lle on varattava tilaisuus ennen asian ratkaisemista antaa selityksensä asiassa.

Oikeudenkäyntikulut

Korkein hallinto-oikeus hylkää Ladbrokes Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Perustelut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentin mukaan, harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Edellä mainituilla perusteilla ja kun asian laatu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että Ladbrokes Oy joutuu korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputuloksesta huolimatta pitämään oikeudenkäyntikulut vahinkonaan, Ladbrokes Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ilmari Ojanen, Niilo Jääskinen, Ilkka Pere, Jukka Mattila ja Anne E. Niemi. Asian esittelijä Marja-Terttu Savolainen.