KHO:2005:33

Maankäyttö ja rakentaminen - Poikkeaminen - Toimivalta - Kunta - Alueellinen ympäristökeskus - Asemakaavassa osoitettu rakennusoikeus - Kaavamääräys - Kokonaisrakennusoikeus - Tiettyyn käyttötarkoitukseen osoitettu rakennusoikeus - Käyttötarkoituksen muutos - Vähäinen poikkeaminen

Asemakaavana voimassa olevassa rakennuskaavassa oli asuin-, liike- ja toimistorakennusten korttelialueella (AL) voimassa kaavamääräys, jonka mukaan rakennusalalle sallitusta kerrosalasta enintään 50 prosenttia sai käyttää myymälätiloja varten (m 50 %). Kokonaisrakennusoikeuden ohella kaavassa oli siten rajoitettu myymälätilojen suurinta sallittua määrää suhteessa rakennuspaikalla sallittuun asuin- ja toimistorakentamiseen. Vaikka kokonaisrakennusoikeutta ei ylitettykään, myymälätiloja varten osoitetun rakennusoikeuden ylittämisen 21,5 neliömetrillä eli noin 10,5 prosentilla katsottiin olevan vähäistä suurempi poikkeaminen asemakaavassa osoitetusta rakennusoikeudesta. Haettu käyttötarkoituksen muutos edellytti alueellisen ympäristökeskuksen myöntämää poikkeusta.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 58 § 1 mom., 125 § 4 mom., 135 § 1 mom. 1 k., 171 § 1 mom., 2 mom. 2 k. ja 3 mom., 175 § 1 mom. ja 213 § 1 mom.

Kort referat på svenska

Rauman kaupunginhallituksen kaavoitusjaoston päätös

Rauman kaupunginhallituksen kaavoitusjaosto on julkipanon jälkeen 25.9.2003 antamallaan päätöksellä myöntänyt A Ky:lle poikkeuksen asemakaavassa olevasta määräyksestä, jonka mukaan rakennusalalle sallitusta kerrosalasta saadaan käyttää myymälätiloja varten 50 prosenttia. Päätöksen mukaan sallittu myymälätilojen enimmäismäärä 203,5 neliömetriä ylitetään siten, että myymälätilakäyttöön tulee 225 neliömetriä, eli 21,5 neliömetrillä. Poikkeus on myönnetty ehdolla, että piha ja sen eri toiminnot rajataan istutuksin.

Käsittely Turun hallinto-oikeudessa

B ja C ovat valituksessaan vaatineet, että kaavoitusjaoston päätös kumotaan ja poikkeamishakemus hylätään. Ellei hakemusta hylätä, asia on ainakin palautettava kaavoitusjaostolle melua eristävän aidan rakentamista koskevan lupaehdon asettamiseksi. Vaatimusten perusteluina on esitetty muun ohella, että poikkeamislupa koskee yli kymmenen vuotta sitten muutettua rakennuskaavaa eikä asemakaavaa. Asiaa käsiteltäessä ei ole otettu huomioon, että alueelle ei ole milloinkaan laadittu asemakaavaa, joka on ympäristöä koskevilta vaatimuksiltaan tiukempi. Rakennusalasta on tosiasiallisesti jo nyt yli 50 prosenttia liike- ja toimistotiloina. Toiminta kokonaisuudessaankin on kaavan vastaista. Hanke poikkeaa selvästi ympäristöstään. Naapurit vastustavat hanketta. Erityisiä syitä, joiden olisi tässä tilanteessa pitänyt olla erityisen painavia, ei ole esitetty. Lupaehdon mukaiset istutukset ovat riittämättömiä melun vaimentamiseksi ja pubin piha-alueen rajaamiseksi.

D on valituksessaan vaatinut, että kaavoitusjaoston päätös kumotaan ja poikkeamishakemus hylätään. Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella, että lupaa on haettu ruokaravintolan laajentamiselle. Kysymys on kuitenkin karaoke- ja tanssiravintolasta. Hankkeen seurauksena rakennukseen ei jää enää lainkaan asuintilaa, ja kaavassa sallittu liiketilarakentamisen määrä ylittyy enemmän kuin 100 prosenttia. Ravintolan sulkemisaikaan melu on ollut täysin sietämätöntä ja myös järjestyshäiriöitä on ilmennyt alueella. Poikkeamisen myöntämiseksi ei ole erityisiä syitä.

Rauman kaupunginhallituksen kaavoitusjaosto on antanut lausunnon ja A Ky selityksen. B ja C sekä D ovat antaneet vastaselitykset.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 6.8.2004, sikäli kuin nyt on kysymys, hylännyt B:n ja C:n valituksen sekä D:n valituksen kaavoitusjaoston päätöksestä. Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Rakennuspaikka sijaitsee Uotilan vuonna 1992 vahvistetussa rakennuskaavassa asuin-, liike- ja toimistorakennusten korttelialueella (AL). Kaavamääräysten mukaan rakennuspaikan tehokkuusluku eli kerrosalan suhde rakennuspaikan pinta-alaan on 0,31. Sallitusta kerrosalasta 50 prosenttia saadaan käyttää myymälätiloja varten.

Edellä mainittu rakennuslain nojalla voimaan tullut rakennuskaava on maankäyttö- ja rakennuslain mukaan voimassa asemakaavana, jossa ei ole sitovaa tonttijakoa. Rakennuspaikka on kaavassa osoitettu asuin-, liike- ja toimistorakennusten korttelialueeksi. Ravintolatoiminta on liiketoimintaa. Ravintolatoiminnassa käytettävät tilat ovat ainakin osaksi luonteeltaan myymälätiloja.

Rakennuspaikan pinta-ala on 1 314 neliömetriä. Rakennusoikeus on näin ollen 407 neliömetriä, joten 203,5 neliömetriä siitä saadaan käyttää myymälätiloihin. Rakennuspaikalla on liike- ja asuintiloja käsittävä rakennus, jonka kerrosala on 415 neliömetriä.

Hakemuksen mukaan myymälätiloihin käytettävä kerrosala on 225 neliömetriä eli 21,5 neliömetriä enemmän kuin kaavan mukaan on sallittua.

Ravintolatoiminnasta mahdollisesti aiheutuva meluhaitta ratkaistaan terveydensuojelulain ja eräistä naapuruussuhteista annetun lain säännösten mukaan. Ravintolan asiakkaiden mahdollisesti aiheuttama muu häiriö kuuluu yleiseen järjestyksenpitoon ja siten viime kädessä poliisille. Mainituilla seikoilla ei ole merkitystä poikkeamisen edellytyksiä harkittaessa.

Tämän poikkeamisasian yhteydessä ei käsitellä sitä, mikä osa A Ky:n ravintolatoiminnan käytössä olevista tiloista on luonteeltaan myymälätilaa, ja käytetäänkö tiloja niitä koskevien lupien sekä rakentamista koskevien säännösten ja määräysten mukaisesti. Kysymykset voidaan saattaa toimenpidepyynnöin kaupungin rakennusvalvontaviranomaisen ratkaistavaksi.

Poikkeamishakemuksen kohteena oleva myymälätilojen määrän ylitys 21,5 neliömetriä on vähäinen. Haetun poikkeuksen myöntäminen ei tämän vuoksi aiheuta haittaa kaavan toteuttamiselle ja täyttää myös muut poikkeamiselle säädetyt oikeudelliset edellytykset. Hanke toteutetaan muuttamatta olemassa olevan rakennuksen ulkorakenteita. Tässä tilanteessa poikkeuksen myöntämiselle on ollut erityinen syy. Kaavoitusjaoston päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Sovellettuina oikeusohjeina hallinto-oikeuden päätöksessä on valitusten hylkäämisen osalta mainittu maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 1 momentti, 125 §:n 4 momentti, 135 §:n 1 momentin 1 kohta, 171 §:n 1 momentti, 172 § ja 213 §:n 1 momentti.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. B ja C ovat valituksessaan vaatineet, että Turun hallinto-oikeuden ja Rauman kaupunginhallituksen kaavoitusjaoston päätökset kumotaan ja poikkeamishakemus hylätään. Ellei hakemusta hylätä, asia on palautettava kaavoitusjaostolle melua eristävän aidan rakentamista koskevan lupaehdon asettamiseksi. Vaatimusten perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Poikkeamishakemuksessa esitetty 10,5 prosentin rakennusoikeuden ylitys on suuri, koska kyseessä ovat myymälätilat ja rakennusoikeutta rakennuspaikalla on jo muutoinkin ympäristöä enemmän. Kiinteistöllä tosiasiallisesti harjoitettava liiketoiminta ylittää jo nykyisin rakennusoikeuden mukaisen myymälätilojen 203,5 neliömetrin rajan. Poikkeamiselle ei ole lain edellyttämää erityistä syytä. Ravintolan toiminta aiheuttaa jo nykyisin sellaista melu- ja muuta haittaa omakotialueelle, että toimintaa tulisi ankarasti rajoittaa tai lopettaa se.

2. D on valituksessaan vaatinut, että Turun hallinto-oikeuden ja Rauman kaupunginhallituksen kaavoitusjaoston päätökset kumotaan ja poikkeamishakemus hylätään tai asia palautetaan kaavoitusjaostolle uudelleen käsiteltäväksi. Vaatimusten perusteluina on uudistettu asiassa aikaisemmin lausuttu ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Poikkeamisen edellytysten täyttymisen osalta tulee harkita ravintolatoiminnasta mahdollisesti aiheutuva meluhaitta terveydensuojelulain ja eräistä naapuruussuhteista annetun lain mukaisesti. Ravintolan asiakkaiden aiheuttama jo todettu ja rakentamisen jälkeen todennäköisesti lisääntyvä häiriö tulee myös ottaa huomioon. Lisäksi on otettava huomioon, mikä osa ravintolatoiminnan käytössä olevista tiloista on myymälätilaa ja liiketoiminnassa käytettävää tilaa ja tullaanko niitä käyttämään luvan sekä rakentamista koskevien säännösten ja määräysten mukaisesti. Piirustuksista on pääteltävissä, että rakennuksessa ei muutoksen jälkeen ole enää asumiskäytössä olevaa tilaa, vaan koko rakennus on myymäläkäyttöön rinnastettavassa käytössä. Kokonaisuutena kysymys ei ole vähäisestä kaavan rakennusoikeuden ylityksestä, vaan merkittävästä koko naapurustoon ja ympäristöön vaikuttavasta asiasta. Poikkeamisen myöntämiselle ei ole lain edellyttämää erityistä syytä.

A Ky on antanut selityksen.

Rauman kaupunginhallituksen kaavoitusjaosto on selityksissään esittänyt, että valitukset hylätään.

B ja C ovat antaneet vastaselityksen.

D on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus kumoaa Turun hallinto-oikeuden päätöksen, kumoaa ja poistaa Rauman kaupunginhallituksen kaavoitusjaoston päätöksen ja siirtää poikkeamishakemuksen Lounais-Suomen ympäristökeskuksen käsiteltäväksi.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) 58 §:n 1 momentin mukaan rakennusta ei saa rakentaa vastoin asemakaavaa (rakentamisrajoitus). Muiden ympäristön muutostoimenpiteiden kohdalla asemakaava on otettava huomioon siten kuin jäljempänä säädetään.

Mainitun lain 125 §:n 4 momentin mukaan rakennuksen tai sen osan käyttötarkoituksen olennaista muuttamista varten tarvitaan rakennuslupa. Luvanvaraisuutta harkittaessa otetaan huomioon käyttötarkoituksen muutoksen vaikutus kaavan toteuttamiseen ja muuhun maankäyttöön sekä rakennukselta vaadittaviin ominaisuuksiin.

Lain 135 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan rakennusluvan myöntämisen edellytyksenä asemakaava-alueella on, että rakennushanke on voimassa olevan asemakaavan mukainen.

Lain 171 §:n 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen tässä laissa säädetyistä tai sen nojalla annetuista rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevista säännöksistä, määräyksistä, kielloista ja muista rajoituksista. Pykälän 2 momentin 2 kohdan mukaan kunta ei kuitenkaan saa myöntää poikkeusta, kun kysymys on vähäistä suuremmasta poikkeamisesta asemakaavassa osoitetusta rakennusoikeudesta. Asiaa kaavoitusjaostossa ratkaistaessa sovellettavana olleen pykälän 3 momentin (132/1999) mukaan poikkeamisen 2 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa voi myöntää alueellinen ympäristökeskus.

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa 2 momentin 2 kohdan osalta (hallituksen esitys rakennuslainsäädännön uudistamiseksi, HE 101/1998 vp) lausuttiin: "Asemakaavassa osoitetusta rakennusoikeudesta poikkeaminen vähäistä enemmän vaatii sekin alueellisen ympäristökeskuksen myöntämän poikkeuksen. Tämän säännöksen eräänä tarkoituksena on myös se, että kun rakennusoikeudesta halutaan poiketa, tulisi pääsääntöisesti muuttaa kyseistä kaavaa. Kaavojen muuttaminenhan on tämän lain mukaisessa järjestelmässä kokonaisuudessaan kunnan omassa harkinnassa. Vähäinen poikkeaminen rakennusoikeudesta voidaan myöntää rakennusluvan myöntämisen yhteydessä. Tällöin toimivaltainen viranomainen on kunnan rakennusvalvontaviranomainen. Vähäisyyden arviointi on luonnollisesti yksittäistapauksellista harkintaa."

Lain 175 §:n 1 momentin mukaan kunnan rakennusvalvontaviranomainen voi 171 ja 172 §:ssä säädetyin edellytyksin ja rajoituksin myöntää rakennusluvan, milloin on kysymys vähäisestä poikkeamisesta rakentamista koskevista säännöksistä, määräyksistä, kielloista tai muista rajoituksista.

Lain 213 §:n 1 momentin mukaan rakennuslain nojalla voimaan tullut rakennuskaava on voimassa maankäyttö- ja rakennuslain mukaisena asemakaavana, jossa ei ole sitovaa tonttijakoa.

Selvitys kaavasta ja hankkeesta

Kyseessä on olemassa olevassa rakennuksessa tehtävä käyttötarkoituksen muutos, jossa ravintolatilaa laajennettaisiin kaksikerroksisen rakennuksen ensimmäisessä kerroksessa oleviin tiloihin.

Rakennuspaikka sijaitsee Uotilan vuonna 1992 vahvistetun rakennuskaavan muutoksen mukaisella asuin-, liike- ja toimistorakennusten korttelialueella (AL). Kaavanmuutoksen vahvistamista koskevista asiakirjoista ilmenee, että sanotulla kaavanmuutoksella kyseisen rakennuspaikan kaavanmukainen käyttötarkoitus muuttui omakotirakennusten ja muiden enintään kaksiasuntoisten asuinrakennusten korttelialueesta asuin-, liike- ja toimistorakennusten korttelialueeksi. Uusi käyttötarkoitus vastasi alueella pitkään harjoitettua toimintaa. Rakennusoikeus nousi 0,25:stä 0,31:een vastaten aiempaa rakennuskantaa. Sallitusta kerrosalasta saadaan käyttää myymälätiloiksi 50 prosenttia.

Kaava on maankäyttö- ja rakennuslain 213 §:n 1 momentin nojalla voimassa mainitun lain mukaisena asemakaavana, jossa ei ole sitovaa tonttijakoa. Kaavamääräyksen mukaan tehokkuusluku (e) eli kerrosalan suhde rakennuspaikan pinta-alaan on 0,31. Merkintä m 50 % osoittaa, kuinka monta prosenttia rakennusalalle sallitusta kerrosalasta saadaan käyttää myymälätiloja varten.

Rauman kaupungin teknisen viraston ilmoittaman ja myös poikkeamishakemuksen mukaan rakennuspaikan pinta-ala on 1 314 neliömetriä. Rakennusoikeus on näin ollen noin 407 neliömetriä, ja kaavoitusjaoston päätöksenkin mukaan 203,5 neliömetriä siitä saadaan edellä mainitun kaavamääräyksen m 50 % mukaan käyttää myymälätiloihin. Yhtiön hakemuksen mukaan myymälätiloihin käytettävä kerrosala on 225 neliömetriä eli 21,5 neliömetriä tai noin 10,5 prosenttia enemmän kuin kaavan mukaan on sallittua. Kokonaisrakennusoikeutta ei ylitetä.

Poikkeuksen tarve

Kysymyksessä on rakennuksen osan käyttötarkoituksen olennainen muuttaminen, jota varten maankäyttö- ja rakennuslain 125 §:n 4 momentti huomioon ottaen tarvitaan rakennuslupa. Hankkeessa poiketaan voimassa olevan asemakaavan määräyksestä, joten rakennusluvan myöntäminen edellyttää maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 1 momentti ja 135 §:n 1 momentin 1 kohta huomioon ottaen poikkeusta.

Poikkeamistoimivallan arviointi

Asiassa on kysymys myymälätilojen suurinta sallittua määrää koskevasta asemakaavan määräyksestä asuin-, liike- ja toimistorakennusten korttelialueella, jonka ympäristö on valtaosin omakotialuetta. Kaavassa on sallittu kyseiselle rakennuspaikalle rakennettavan myymälätiloja enintään 203,5 neliömetriä. Kokonaisrakennusoikeuden ohella kaavassa on rajoitettu myymälätilojen suurinta sallittua määrää suhteessa rakennuspaikalla sallittuun asuin- ja toimistorakentamiseen. Vaikka kokonaisrakennusoikeutta ei ylitetäkään, tiettyyn käyttötarkoitukseen osoitettu rakennusoikeus ylittyy. Myymälätilojen määrän lisäämisellä saattaa olla sellaisia maankäytöllisiä vaikutuksia, että myymälätilojen enimmäismäärää koskevaa kaavamääräystä on pidettävä maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 2 kohdassa tarkoitettuna asemakaavassa osoitettua rakennusoikeutta koskevana määräyksenä. Poikkeamistoimivalta asiassa ei näin ollen ole kuulunut kunnalle.

Hakemuksen mukaan myymäläpinta-alan enimmäismäärä ylitettäisiin runsaalla 20 neliömetrillä eli yli 10 prosentilla. Kun otetaan huomioon ylityksen suuruus ja sen vaikutus rakennuspaikalla voimassa olevassa kaavassa määriteltyihin eri käyttötarkoitusten välisiin suhteisiin, kysymyksessä ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 175 §:n 1 momentissa tarkoitettu vähäinen poikkeaminen, jota koskeva asia olisi ratkaistavissa rakennusluvan yhteydessä.

Lopputulos

Edellä sanotuilla perusteilla ja ottaen huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 3 momentin toimivalta asian ratkaisemiseksi kuuluu Lounais-Suomen ympäristökeskukselle. Tämän vuoksi asiassa on meneteltävä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Esa Aalto, Lauri Tarasti, Pekka Vihervuori, Kari Kuusiniemi ja Irma Telivuo. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Irma Telivuon äänestyslausunto:

"Tutkin asian ja hylkään valitukset.

Kun otan huomioon muutoksenhaun kohteena olevan Turun hallinto-oikeuden antaman päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saadun selvityksen, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita."