KHO:2005:12

Lunastus - Maankäyttö ja rakentaminen - Yhdyskuntarakentaminen - Yleinen tarve - Vesialue - Vesilaki - Ennakkohaltuunottolupa - Valituskielto

Ympäristöministeriö myönsi Helsingin kaupungille Vuosaaren sataman rakentamisedellytysten turvaamiseksi maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n nojalla luvan saada lunastaa noin 8,1 hehtaarin suuruisen vesialueen sekä kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain (jäljempänä lunastuslaki) 58 §:n mukaisen ennakkohaltuunottoluvan mainittuun vesialueeseen. Hakemuksessa tarkoitettu vesialue oli asemakaavassa varattu vesialueeksi (W), kun taas siihen rajoittuva 1,9 hehtaarin suuruinen vesialue oli osoitettu täytettäväksi satamakentäksi (LS-k). Vesialueen osaomistajat valittivat ympäristöministeriön päätöksestä korkeimmalle hallinto-oikeudelle.

Lunastuslain 87 §:n mukaan ennakkohaltuunottoluvan myöntämistä koskevaan valtioneuvoston päätökseen ei saa hakea valittamalla muutosta. Kun otettiin huomioon puheena olevan säännöksen tarkoitus ja asema ennakkohaltuunottolupaa koskevana yleissäännöksenä, sekä se, että valtioneuvostolle kuuluvia asioita ratkaistaan myös asianomaisissa ministeriöissä, mainittu valituskielto koski myös nyt kysymyksessä olevaa ympäristöministeriön päätöstä. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus jätti valituksen tutkimatta siltä osin kuin se kohdistui ympäristöministeriön päätöksellä myönnettyyn ennakkohaltuunottolupaan.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että pyrkimys kehittää Vuosaaren satamaa, joka on valtakunnallisesti tärkeä rakennushanke, ja Natura 2000 -verkostoon sisältyvän Porvarinlahden aluetta niin, että erityisesti linnuston elinolot otetaan huomioon, voi sinänsä olla perusteena vesialueen lunastamiseen maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla yhdyskuntarakentamiseen liittyviin järjestelyihin, vaikka vesialuetta ei kaavaratkaisussa olekaan osoitettu lunastettavaksi. Hakemuksessa tai asiakirjoissa ei kuitenkaan ollut riittävää selvitystä siitä, että hakemuksessa tarkoitetut toimenpiteet kohdistuisivat koko lunastettavaksi pyydetylle vesialueelle. Hakemuksessa esitetty tai asiakirjoissa muutoin oleva selvitys ei liioin mahdollistanut sen arvioimista, missä määrin lunastettavaksi haetulla vesialueella suoritettavat toimenpiteet edellyttivät vesilain mukaista lupaa ja oliko tarkoitukseen mahdollisesti tarvittavan alueen lunastaminen tai käyttöoikeuden perustaminen mahdollista tuon lupamenettelyn yhteydessä, jolloin asiassa noudatettaisiin vesilain mukaista menettelyä ja mainitun lain 11 luvussa säädettyjä korvausperusteita. Kun asiassa ei myöskään ollut esitetty selvitystä siitä, miksi esitetyt toimenpiteet edellyttäisivät omistusoikeuden siirtämistä kaupungille, yleisen tarpeen ei voitu katsoa vaativan lunastusta. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus kumosi ympäristöministeriön päätöksen.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 99 § 1 mom. ja 103 §
Laki kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta 58 §, 59 § 1 mom. ja 87 §
Suomen perustuslaki 67 § 1 mom.

Äänestys 4-1.

Ks. ja vrt. KHO 20.12.2004 T 3337.

Kort referat på svenska

1. Hakemus

Helsingin kaupunki on ympäristöministeriöön 2.4.2004 saapuneella hakemuksella pyytänyt Vuosaaren sataman rakentamisedellytysten turvaamiseksi maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n nojalla lupaa saada lunastaa A:n oikeudenomistajien ja B:n omistamasta Helsingin kaupungin Länsisalmen kylässä sijaitsevasta tilasta, oikeastaan tilaan kuuluvasta määräalasta, noin 8,1 hehtaarin suuruisen vesialueen.

Samalla kaupunki on pyytänyt ympäristöministeriöltä kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain 58 §:n mukaista ennakkohaltuunottolupaa edellä mainittuun vesialueeseen.

Hakemuksen perustelut

Hakemuksessa tarkoitettu vesialue sijaitsee rakenteilla olevan Vuosaaren sataman koillispuolella olevan Kalkkisaaren ympärillä.

Kalkkisaaren koillisosa on ympäristöministeriön 25.1.2002 vahvistamassa asemakaavassa osoitettu retkeily- ja ulkoilualueeksi (VR). Muu osa saaresta on asemakaavassa osoitettu luonnonsuojelualueeksi (SL). VR-alueella sijaitsee kaksi rakennusta ja SL-alueella yksi rakennus. Rakennukset on asemakaavassa merkitty vr-merkinnällä, jonka mukaan rakennuksen saa korjata, mutta jos se puretaan, alue on istutettava. Saaren pohjoisrannalla on laituri. SL-alueella sijaitsee kolme muinaismuistolain nojalla rauhoitettua kalkkilouhosta (sm). Kalkkisaaren pinta-ala on noin kolme hehtaaria.

Kalkkisaarta ympäröivästä noin 10 hehtaarin suuruisesta vesialueesta noin 1,9 hehtaaria sijaitsee alueella, joka on asemakaavassa osoitettu satama-alueeksi kaupungin tarpeisiin (LS-k). Muu osa vesialueesta eli noin 8,1 hehtaaria sijaitsee asemakaavassa osoitetulla vesialueella (W). Vesilupakäsittelyssä kysymyksessä olevaa satama-alueelle ulottuvaa yksityisessä omistuksessa olevaa noin 10 hehtaarin suuruista vesialueen osaa ei ole määritetty lunastettavaksi.

Kaupunki on jo aiemmin pannut vireille lunastustoimituksen, joka on kohdistunut edellä mainittuun asemakaavassa satama-alueeksi osoitettuun vesialueeseen (LS-k). Kaupunki on toimituksessa saanut ennakkohaltuunottoluvan puheena olevaan vesialueeseen, joka täytetään satamakentäksi. Satamakentän vedenalainen täyttö- ja ruoppausluiska on tarkoitus ulottaa nyt kysymyksessä olevan hakemuksen kohteena olevalle vesialueelle. Helsingin Satamalla, joka vastaa sataman koillisrannan suunnittelusta ja rakentamisesta osana sataman toteuttamista, on tarkoitus vielä erikseen hakea Länsi-Suomen ympäristölupavirastolta vesilain mukaista pysyvää käyttöoikeutta luiskien rakentamista varten tarvittavaan vesialueeseen, jotta rakennustöiden eteneminen alueella varmistettaisiin.

Kalkkisaari muodostaa osan Vuosaaren sataman ja Porvarinlahden väliin suunnitellusta virkistysalueesta. Kalkkisaaren vieressä sijaitseva Varissaari on asemakaavassa osoitettu retkeily- ja ulkoilualueeksi (VR) ja Varissaarta ympäröivät luodot virkistysalueeksi (V). Sataman koillisreunan rakentaminen suunnitelmien mukaisesti luonnonmukaiseksi edellyttää, että kaupunki omistaa sataman viereisen vesialueen. Varissaarta ympäröivä vesialue on jo kaupungin omistuksessa. Kalkkisaari ja Varissaari, jotka sijaitsevat lähimmillään vain noin 35 metrin päässä satamasta, muodostavat yhdessä sataman koillisrannan kanssa toiminnallisen ja maisemallisen kokonaisuuden. Asemakaavan mukaisesti satamaksi täytettävä vesialue on myös niin lähellä Kalkkisaarta, että saari ja sitä ympäröivä vesialue olisi jo tästä syystä välttämättä kytkettävä osaksi asemakaavassa osoitettua kokonaisratkaisua.

Kaupunki on Uudenmaan maanmittaustoimistolle osoittamallaan eri hakemuksella saattanut maankäyttö- ja rakennuslain 96 §:n nojalla vireille Kalkkisaaren lunastamisen kaupungille. Kalkkisaaren ympärillä olisi saaren lunastuksen jälkeen yksityisessä omistuksessa oleva vesialue.

Kaupunki on pyrkinyt vapaaehtoisin kaupoin hankkimaan hakemuksen kohteena olevan vesialueen omistukseensa. Käytyjen neuvottelujen perusteella on käynyt selväksi, ettei vesialuetta saada hankittua kaupungille vapaaehtoisin keinoin. Tästä syystä kaupungin on tarpeen turvautua lunastukseen.

Vuosaaren sataman koillisranta on asemakaavan mukaan istutettavaa aluetta, jolla maaston muotoilu tulee toteuttaa siten, että alue maisemallisesti sopeutuu alueen luonnonympäristöön ja täyttöalueelle tulee istuttaa puista ja pensaista tiheä reunavyöhyke. Viereinen Kalkkisaari ja Varissaari on asemakaavassa osoitettu retkeily- ja ulkoilualueeksi sekä luonnonsuojelualueeksi.

Helsingin kaupunginhallitus on 14.10.2002 kehottanut Helsingin Satamaa suunnittelemaan yhteistyössä Helsingin kaupungin ympäristökeskuksen ja rakennusviraston kanssa ja toteuttamaan Vuosaaren sataman koillisreunaan luonnonmukaisen ranta-alueen ottaen erityisesti huomioon linnuston elinolot ja ranta-alueen käytön virkistykseen ja luonnon tarkkailuun.

Vuosaaren sataman rakennustyöt on käynnistetty tammikuun alussa vuonna 2003. Sataman koillisreunaan luonnonmukaiseksi suunniteltavan rannan perusmuokkaus on tarkoitus tehdä sataman ruoppaus- ja täyttötöiden yhteydessä. Sataman koillisreunaan tulevan meluseinän rakentaminen on aloitettu elokuun alussa vuonna 2004. Sataman koillisreunan rakentamiskustannukset kohoavat, mikäli ranta rakennetaan lopulliseen muotoonsa vasta lunastustoimituksen päätyttyä.

Varissaaren ja Kalkkisaaren sekä sitä ympäröivän vesialueen hankkiminen kaupungin omistukseen on tullut entistäkin tärkeämmäksi ja kiireellisemmäksi sen jälkeen, kun sataman rakentamisjärjestystä jouduttiin muuttamaan keväällä 2003 telakan edustalla meren pohjalta löytyneen tributyylitinan eli TBT:n johdosta. Ruoppaus- ja täyttötyöt voitiin aloittaa Varissaaren ja Kalkkisaaren vierestä, missä TBT-pitoisuudet ovat vähäisiä.

2. Hakemuksen käsittely ja ympäristöministeriön päätös

Vesialueen omistajille on varattu kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain (603/1977) 8 ja 9 §:n mukaisesti tilaisuus lausunnon antamiseen hakemuksen johdosta. A:n oikeudenomistajat ovat lausunnossaan 29.7.2004 ja sitä täydentävässä lausunnossaan 1.9.2004 vastustaneet lunastusluvan antamista ja ennakkohaltuunottoluvan myöntämistä.

Ympäristöministeriö on myöntänyt Helsingin kaupungille lunastus- ja ennakkohaltuunottoluvan hakemuksessa tarkoitettuun noin 8,1 hehtaarin suuruiseen vesialueeseen, joka kuuluu määräalaan Helsingin kaupungin Länsisalmen kylässä sijaitsevasta tilasta. Alue on merkitty päätöksen liitekarttaan.

Päätöksen perustelut

Maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 1 momentin mukaan ympäristöministeriö voi yleisen tarpeen vaatiessa myöntää kunnalle luvan lunastaa alueen, joka tarvitaan yhdyskuntarakentamiseen ja siihen liittyviin järjestelyihin tai muutoin kunnan suunnitelmallista kehittämistä varten.

Helsingin kaupunki ei ole päässyt vapaaehtoisiin sopimuksiin alueen hankkimisesta kaupungin omistukseen.

Hakemuksen kohteena oleva vesialue sijaitsee parhaillaan rakenteilla olevan Vuosaaren sataman koillispuolella. Sataman vedenalainen täyttö- ja ruoppausluiska on tarpeen ulottaa hakemuksen kohteena olevalle vesialueelle. Varissaari sekä Kalkkisaari ja sitä ympäröivät luodot ovat osa Helsingin kaupungin Vuosaaren sataman ja Porvarinlahden väliin voimassa olevan asemakaavan mukaisesti suunnittelemaa retkeily-, virkistys- ja suojelualuetta. Sataman koillisreuna on tarkoitus saattaa luonnonmukaiseksi ottaen erityisesti huomioon linnuston elinolot sekä ranta-alueen käyttö virkistykseen ja luonnon tarkkailuun. Sataman koillisreunalle on rakenteilla korkea meluseinä sataman aiheuttamien meluhaittojen vähentämiseksi. Vesialueen käytöstä esitetyn suunnitelman mukaan hakemuksen kohteena olevalla alueella on tarpeen tehdä paitsi täyttötoimenpiteitä myös ruoppausta vesialueen avoimena pitämiseksi. Alueen lunastamista on näistä syistä pidettävä maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla tarpeellisena ja yleisen tarpeen vaatimana.

Helsingin kaupunki on hakemuksellaan Uudenmaan maanmittaustoimistolle saattanut vireille maankäyttö- ja rakennuslain 96 §:n nojalla Kalkkisaaren ja sitä ympäröivien luotojen lunastamisen kaupungille. Saari luotoineen on voimassa olevassa asemakaavassa osoitettu julkiseen käyttötarkoitukseen, virkistykseen ja suojeluun. Saaren ja sitä ympäröivien luotojen lunastusasian keskeneräisyys ei ole vesialueen lunastusluvan myöntämisen esteenä. Lunastuslupa vesialueeseen on myönnetty alueen käytöstä esitetyn selvityksen perusteella. Lunastusluvan myöntämistä ei siten estä sekään, että vesialutta ei kaavamerkinnällä ole nimenomaisesti osoitettu Helsingin kaupungin tarpeisiin. Koska lunastettava vesialue liittyy retkeilyyn, virkistykseen ja suojeluun osoitettuun kokonaisuuteen sekä koska alueen käyttötarpeet ja alueella suoritettavat toimenpiteet kohdistuvat suureen osaan vesialueesta, on alueen lunastaminen omistusoikeuksin tarpeen pelkästään vesioikeudellisiin käyttöoikeuksiin perustuvan käytön sijasta. Vesilain (264/1961) 11 luvun 6 §:ssä säädetty puolitoistakertainen lunastuskorvaus koskee vain maapohjan ja sillä olevien rakennusten, rakennelmien ja laitteiden lunastamista, eikä vesialueen lunastamista, josta nyt on kysymys.

Kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain 57 §:n mukaan lunastettavan kiinteistön säännönmukainen haltuunotto voi tapahtua sen jälkeen, kun lunastuspäätös on lunastustoimitusmenettelyssä julistettu ja lunastuksen hakija on suorittanut toimituksessa määrätyn kertakaikkisen korvauksen sekä asettanut erikseen säädetyn vakuuden. Lain 58 §:n mukaan voi lunastuksen hakija saada oikeuden ottaa lunastettavan omaisuuden ennen edellä tarkoitettua määräaikaa, kun töiden kiireellinen aloittaminen tai muut tärkeät syyt sitä vaativat.

Vuosaaren sataman ruoppaus- ja täyttötyöt ovat sataman koillisosassa parhaillaan käynnissä. Sataman ruoppaus- ja täyttöluiskan ulottaminen viipymättä lunastushakemuksen kohteena olevalle alueelle on kustannusten säästämisen sekä töistä ympäristölle aiheutuvien haittojen vähentämisen kannalta tarpeen. Tämän vuoksi on ennakkohaltuunottoluvan myöntäminen alueeseen kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain 58 §:n mukaisesti perusteltua.

3. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

3.1. Valitus korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A:n oikeudenomistajat ovat valituksessaan vaatineet, että ympäristöministeriön päätös kumotaan ja Helsingin kaupungin lunastuslupaa koskeva hakemus hylätään. Joka tapauksessa ympäristöministeriön päätös on kumottava ja asia on palautettava ympäristöministeriölle uudelleen käsiteltäväksi sen selvittämiseksi, millä osalla vesialuetta maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n mukaiset yhdyskuntarakentamiseen liittyvät toimenpiteet ovat välttämättömiä. Ennakkohaltuunottolupa on kumottava. Lisäksi valittajat ovat vaatineet, että ympäristöministeriö ja Helsingin kaupunki velvoitetaan yhteisvastuullisesti korvaamaan heille valituksesta aiheutuneet oikeudenkäyntikulut täysimääräisesti laillisine korkoineen.

Vaatimustensa tueksi valittajat ovat viitanneet asiassa ympäristöministeriölle esittämäänsä sekä lausuneet muun ohella seuraavaa:

Alueen varaaminen yhdyskuntarakentamisen tarpeisiin

Lunastettavaksi haetun vesialueen osalta maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n vaatimus siitä, että aluetta tarvittaisiin yhdyskuntarakentamisen tarpeisiin täyttyy mahdollisesti vain siltä osin kuin Helsingin kaupungin hakemuksessa esitetään satamakentän vedenalaisen täyttö- ja ruoppausluiskan ulottuvan nyt lunastettavaksi haetulle vesialueelle. Hakemus ei kuitenkaan sisällä tarkkaa karttapiirrosta siitä, mikä edellä mainitun alueen laajuus on. Jos Kalkkisaaren ja satamapenkereen välinen alue aiotaan pitää avoimena, se on todennäköisesti varsin pieni osa hakemuksen kohteena olevasta alueesta. Ympäristöministeriön olisikin pitänyt selvittää päätöksensä lähtökohdaksi vähintäänkin maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n tarkoittamaa yhdyskuntarakentamista vaativan alueen laajuus ja rajoittaa alueen lunastus vain tälle alueelle, jos lunastusta maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n mukaisesti ylipäätään voidaan pitää asiassa oikeana menettelynä.

Helsingin Sataman ja Helsingin kaupungin esittämät maisemointisuunnitelmat ja niistä lunastuslupahakemuksen perusteeksi esitetyt luonnokset ovat selvästi jo maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n mukaisten lunastusluvan myöntämisedellytysten ulkopuolella ja laajentavat merkittävästi lainkohdan vaatimusta siitä, että alueet todella tarvitaan yhdyskuntarakentamisen tarpeisiin. Lunastusluvan myöntäminen edellyttäisi vähintään valmista lainvoimaisesti hyväksyttyä ratkaisua siitä, miten alueen maisemointi ja "luonnontilaistaminen" suoritetaan, ennen kuin alueet voitaisiin omistusoikeuksin pakkolunastaa. Perustuslaissa säädetty omaisuuden suoja estää lunastusperusteiden laventavan tulkinnan. Lunastusluvan myöntämisen edellytykset eivät näin ollen ole ainakaan vielä käsillä maisemointiluonnoksissa esitettyjen toimenpidealueiden osalta.

Kalkkisaaren osoittaminen yleisiin tarpeisiin

Vaikka Kalkkisaari on asemakaavassa osoitettu muuhun tarkoitukseen kuin varsinaiseksi rakennuspaikaksi, saaren rakennuksia voidaan vr-merkintöjen mukaan edelleen käyttää loma-asuntoina, kuten tähänkin asti on tehty. Valittajille on alueen omistajina jätetty päätäntävalta sen suhteen, haluavatko he edelleen käyttää Kalkkisaarta loma-asuntonaan, vaikka Vuosaaren satama toteutettaisiinkin.

Uudenmaan ympäristökeskus on ilmoittanut kirjeellään 9.8.2004 Helsingin kaupungin tiedusteluun, ettei se aio lunastaa Kalkkisaaressa sijaitsevaa asemakaavan mukaista SL-aluetta. Tällöin SL-alueen suojelu jää kaavan varaan tai se on mahdollista toteuttaa jollakin muulla luonnonsuojelulain mukaisella suojelutavalla kuin lunastamalla alue luonnonsuojelualueeksi. SL-alueella olevan loma-asunnon käyttö olisi kaavamääräyksen mukaisesti mahdollista jatkossakin. Koska SL-aluetta ei ole asemakaavassa osoitettu kaupungin tarpeisiin eikä sitä myöskään aiota lunastaa valtiolle, suunnitelma alueen kokonaisvaltaisesta maisemoinnista on perusteeton. Tällöin ei myöskään saaren ympärillä olevalla vesialueella kokonaisuudessaan voida tehdä maisemointitoimenpiteitä. Esimerkiksi valittajien omistamalla SL-alueella saaren koillisrannalla sijaitsevan loma-asunnon edustalla tuskin voidaan tehdä mitään maisemointitoimia eikä sellaisia ole myöskään kaupungin esittämässä luonnoksessa. Tällöin kaavalliset ja luonnonsuojelulliset tarpeet eivät edellytä koko Kalkkisaaren eivätkä myöskään sitä ympäröivän koko vesialueen lunastamista.

Helsingin kaupunki on hakenut maankäyttö- ja rakennuslain 96 §:n nojalla koko Kalkkisaaren lunastamista kaupungille. Lunastustoimikunta on kuitenkin 8.9.2004 hylännyt hakemuksen, koska saarta ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 96 §:n tarkoittamin tavoin osoitettu kaupungin tarpeisiin. Kalkkisaaren lunastamisesta johdettua perustelua vesialueen lunastukselle on siten pidettävä ennenaikaisena.

Vesialueen oikeasta lunastusmenettelystä

Lunastettavaksi haettavalla vesialueella toteutettavat vesirakennustoimenpiteet eli ruoppaukset ja täyttötoimet ovat Helsingin kaupungin ja Helsingin Sataman selvitysten mukaan kiinteä osa Vuosaaren sataman rakennushanketta. Tällöin toimenpiteiden vaatimat alueet olisi tullut tarvittaessa lunastaa hankkeen vesiluvan yhteydessä. Oikea menettely tarvittavan alueen hankkimiseksi, jos lunastuksen edellytykset täyttyvät, on vesitalousluvan hakeminen. Helsingin kaupunki kiirehtii nyt kysymyksessä olevaa lunastusasiaa, vaikka Helsingin Satama ei aikoinaan sisällyttänyt nyt kysymyksessä olevan lunastuksen kohteena olevaa vesialuetta alkuperäiseen vesilupahakemukseensa, jonka yhteydessä se lunasti lukuisia muita hankkeeseen tarvittavia vesialueita.

Tarkasteltaessa kaupungin esittämiä selvityksiä alueelle suunnitelluista toimenpiteistä ja verrattaessa niitä esimerkiksi vesilain 2 luvun 7 §:n 1 momentissa pelkän käyttöoikeuden nojalla sallittuihin toimenpiteisiin, hankkeet ovat varmuudella toteutettavissa vesilain mukaisella käyttöoikeudella. Kun vielä vesilain 2 luvun 8 §:ssä mahdollistetaan myös vesialueen lunastaminen luvan yhteydessä, mikäli hanke on yleisen tarpeen vaatima, on ympäristöministeriön näkemys vesilain säännösten riittämättömyydestä perusteeton.

Käytäntö, jonka mukaan vesitaloushankkeille ryhdyttäisiin säännönmukaisesti hakemaan lähinnä kaavoituksellisiin tarpeisiin tarkoitettua maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n mukaista lunastuslupaa, sekoittaisi merkittävästi eri menettelyjä. Vesilaissa on lähdetty siitä, että saman luvan yhteydessä ratkaistaan hankkeen vesioikeudellinen sallittavuus, käyttöoikeudet ja korvauskysymykset.

Ennakkohaltuunottoluvan myöntämisedellytyksistä

Ympäristöministeriön päätöksessä ja Helsingin kaupungin hakemuksessa esitetyt perustelut ennakkohaltuunottoluvalle koskevat vain sataman maa-alueeseen rajoittuvaa kapeaa kaistaletta. Toisaalta myöskään pelkät kustannussäästöt eivät tämänkään alueen osalta täytä lunastuslain 58 §:n mukaista ennakkohaltuunoton edellytystä varsinkaan silloin, kun hankkeen toteuttaja on itse jättänyt hakematta lunastusluvan alueelle varsinaisen lupamenettelyn yhteydessä. Viivytys tai lisäkustannukset ovat hankkeen toteuttajan laiminlyönnin seurausta.

Ympäristöministeriö tai Helsingin kaupunki luvan hakijana ei ole esittänyt lainmukaisia perusteluja suurimmalle osalle vesialuetta. Maisemoitavat alueet eivät hakemuksen perustelujenkaan mukaan liity varsinaisen Vuosaaren sataman rakentamiseen. Nyt kysymyksessä olevan lunastusasian käsittely ei siis vaikuttaisi millään tavoin satamahankkeen aikatauluihin näiden alueiden osalta.

Ennakkohaltuunottoluvan myöntämisedellytykset eivät täyty ainakaan siltä osin kuin vesialuetta ei tarvita satama-alueen täyttöluiskan toteuttamiseksi. Asia olisi ennakkohaltuunoton osalta ratkaistava kiireellisesti, koska lunastustoimikunta on 7.10.2004 pitänyt alueella haltuunottokatselmuksen, joten työt vesialueella voivat alkaa pian.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Koska ympäristöministeriö on tehnyt asiassa ainakin osin lainvastaisen päätöksen, tulee se yhdessä hakijan kanssa velvoittaa korvaamaan valittajille aiheutuneet oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen. Koska valittajat ovat vasten tahtoaan joutuneet hakijan laiminlyöntien seurauksena tähän valitusmenettelyyn, on hallintolainkäyttölain 74 §:n tarkoittamin tavoin kohtuutonta, että heidän tulisi pitää valituksesta aiheutuneet oikeudenkäyntikulut vahinkonaan.

3.2. Lausunto, selitys ja vastaselitys korkeimmassa hallinto-oikeudessa

3.2.1. Ympäristöministeriön lausunto

Ympäristöministeriö on valituksen johdosta antamassaan, tänne 9.11.2004 saapuneessa lausunnossa esittänyt, että valitus hylätään ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Kalkkisaaren aluevaraukset asemakaavassa

Puheena olevan asemakaavan vahvistamispäätöksessä ympäristöministeriö on todennut Kalkkisaaren aluevarauksiin kohdistunutta A:n oikeudenomistajien valitusta ratkaistessaan muun muassa seuraavaa:

"Kalkkisaaren etelä- ja keskiosa on luonnoltaan arvokasta aluetta sekä myös maisemallisesti merkittävä. Luonnonarvot liittyvät pääasiassa alueen kasvistoon. Eteläosassa on myös kulttuurihistoriallisesti arvokas kalkkilouhos.

Kalkkisaari sijaitsee vain noin 35 metrin etäisyydellä sataman koillisrajasta, joten saari ei sijaintinsa, sille aiheutuvan yli 50 dB melun eikä myöskään luonnonarvojensa vuoksi sovellu loma-asuntokäyttöön. Kalkkisaari on osoitettu suojelualueeksi jo voimassa olevassa seutukaavassa. Sataman koillisrajalle on kaavassa osoitettu noin 20 metrin levyinen istutettava vyöhyke, joka pehmentää sataman ja sen rakennusten voimakasta maisemallista vaikutusta. Loma-asuntoja voidaan edelleen käyttää kaavan määräyksen puitteissa maanomistajan niin halutessa. Asemakaava antaa kaupungille oikeuden lunastaa virkistysalueen ja valtiolle oikeuden lunastaa suojelualueen, jolloin alueista sekä rakennuksista suoritetaan voimassa olevan lainsäädännön mukaan täysi korvaus. Toisaalta maanomistajalle syntyy asemakaavan kautta mahdollisuus vaatia maankäyttö- ja rakennuslain 101 §:n nojalla alueensa lunastamista, jos maanomistaja ei voi enää käyttää aluetta kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla."

Näissä oloissa ympäristöministeriö katsoi, ettei kaava aiheuta maanomistajalle kohtuuttomia rajoituksia.

Lunastusluvan myöntämisen perusteet

Helsingin kaupunki on pyrkinyt hankkimaan Kalkkisaaren ja sitä ympäröivän vesialueen omistukseensa vapaaehtoisin kaupoin.

Lunastusluvan kohteena oleva vesialue rajoittuu parhaillaan rakenteilla olevan Vuosaaren sataman koillisreunaan. Sataman vedenalainen täyttö- ja ruoppausluiska on kaupungin esittämän selvityksen mukaan tarpeen ulottaa hakemuksen kohteena olevalle vesialueelle.

Varissaari ja Kalkkisaari sitä ympäröivine luotoineen ovat osa Helsingin kaupungin Vuosaaren sataman ja Porvarinlahden väliin voimassa olevan asemakaavan mukaisesti suunnittelemaa retkeily-, virkistys- ja suojelualuetta. Helsingin kaupunginhallitus kehotti 14.10.2002 Vuosaaren sataman rakentamispäätöksen yhteydessä Helsingin Satamaa suunnittelemaan ja toteuttamaan sataman koillisreunaan luonnonmukaisen ranta-alueen ottaen erityisesti huomioon linnuston elinolot sekä ranta-alueen käytön virkistykseen ja luonnon tarkkailuun. Sataman koillisreunan tulevaa käyttöä koskevan "Porvarinlahden jatke" -suunnitelman mukaan lunastettavaksi haetulla alueella on tarpeen tehdä paitsi täyttötoimenpiteitä myös ruoppausta vesialueiden avoimina pitämiseksi.

Edellä selostetuilla perusteluilla alueen lunastamista on pidettävä maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla yleisen tarpeen vaatimana sekä tarpeellisena yhdyskuntarakentamista ja siihen liittyviä järjestelyjä varten. Lunastettavalle vesialueelle suunnitellut toimenpiteet ja alueen käyttötarpeet kohdistuvat siihen laaja-alaisesti eivätkä vain osaan siitä. Tämän vuoksi lunastusluvan myöntämisen edellytykset koko 8,1 hehtaarin suuruiseen vesialueeseen ovat olemassa.

Koska Varissaari ja Kalkkisaari niitä ympäröivine vesialueineen muodostavat voimassa olevan asemakaavan ja alueiden käytöstä esitettyjen suunnitelmien mukaan julkisiin tarpeisiin, retkeilyyn, virkistykseen ja suojeluun käytettävän kokonaisuuden, Kalkkisaarta ympäröivän vesialueen lunastaminen maankäyttö- ja rakennuslain nojalla Helsingin kaupungin omistukseen on perusteltua, vaikka alueella suoritettavat rakentamistoimenpiteet voisivat olla mahdollisia vesioikeudellisin käyttöoikeuksin tai lupamenettelyin.

Helsingin kaupunki on erikseen saattanut vireille Kalkkisaaren lunastamisen maankäyttö- ja rakennuslain 96 §:n nojalla. Lunastustoimikunta on päätöksessään 8.9.2004 katsonut, ettei Kalkkisaaren virkistykseen ja suojeluun osoitetun alueen (SL ja VR) lunastamiseen kaupungille kaavan perusteella ole edellytyksiä. Tällä ei kuitenkaan ole vaikutusta arvioitaessa vesialueen lunastamisen edellytyksiä maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 1 momentin nojalla.

Ennakkohaltuunottoluvan myöntämisen perusteet

Vuosaaren sataman ruoppaus- ja täyttötyöt ovat parhaillaan käynnissä sataman koillisosassa. Sataman koillisosan rannan perusmuokkaus lunastusluvan kohteena olevalla vesialueella tehdään ruoppaus- ja täyttötöiden yhteydessä. Töiden aloittaminen lunastettavalla alueella on sen vuoksi kiireellisesti tarpeen. Töiden yhtämittainen suorittaminen on paitsi kustannusten säästämisen myös ympäristölle aiheutuvien haittojen vähentämisen kannalta tarpeen. Lunastuslain 58 §:n mukaiset edellytykset ennakkohaltuunottoluvan myöntämiseen ovat sen vuoksi olemassa.

Koska satamakentän koillisrannan ulottuvuutta ei lunastuslupamenettelyn yhteydessä ole tarkasti määritelty ja erityisesti koska töistä aiheutuva häiriö ulottuu laajasti lunastettavalle vesialueelle, on ennakkohaltuunottolupa myönnetty koko lunastettavaan vesialueeseen. Vastaavasti vesialueen omistajille näiden vaatimuksesta määrättävät ennakkokorvaukset suoritetaan koko vesialueen osalta.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Valituksen perusteista edellä esitettyyn viitaten ja ottaen erityisesti huomioon, että valitus ei ole aiheutunut ministeriön virheestä asian käsittelyn yhteydessä, vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta tulee hylätä.

3.2.2. Helsingin kaupunginhallituksen selitys

Helsingin kaupunginhallitus on tänne 10.11.2004 saapuneessa selityksessään esittänyt, että valitus hylätään siltä osin kuin se koskee lunastuslupaa ja jätetään tutkimatta siltä osin kuin se koskee ennakkohaltuunottolupaa. Mikäli valitus tutkitaan myös ennakkohaltuunottolupaa koskevalta osaltaan, valitus on tältäkin osin hylättävä. Muutoin kaupunginhallitus on lausunut muun ohella seuraavaa:

Lunastettava alue ja sen käyttö

Lunastamisen tarve liittyy niin Vuosaaren sataman rakenteiden toteuttamiseen (vedenalainen täyttö- ja ruoppausluiska) kuin myös Vuosaaren sataman haitalliseksi katsottujen ympäristövaikutusten vähentämiseen (meluseinän rakentaminen) ja toisaalta asemakaavan mukaisen retkeily-, virkistys- ja suojelualueen toteuttamiseen (ruoppaus vesialueen avoinna pitämiseksi ja täytöt). Vedenalainen täyttö- ja ruoppausluiska ulottuu satamakentän koillispuolelle Varissaaren ja Kalkkisaaren tuntumaan. Meluseinä sijoittuu satamakentän koilliseen reunaan, noin 35 metrin etäisyydelle Varissaaresta ja Kalkkisaaresta. Varissaaren ja Kalkkisaaren välittömään läheisyyteen on suunniteltu vesialueen täyttöjä, joilla luodaan saarekkeita ja matalikoita, ja toisaalta ruoppausta, jolla pidetään tiettyjä vesialueita vapaina kasvillisuudesta. Näillä toimenpiteillä pyritään luomaan edellytykset monimuotoisen linnuston elinympäristön kehittymiselle. Tässä mainitut seikat ilmenevät muun muassa ympäristöministeriölle jätettyyn aineistoon liittyvästä vaihtoehtoisesta suunnitelmasta "Porvarinlahden jatke".

Kalkkisaari ja Varissaari luotoineen muodostavat osan Vuosaaren sataman ja Porvarinlahden väliin suunnitellusta virkistysalueesta. Sataman koillisreunan rannan tekeminen sataman suunnitelmien mukaan luonnonmukaisena edellyttää, että kaupunki omistaa myös sataman viereisen vesialueen. Asemakaavan mukainen satamaksi täytettävä alue on niin lähellä Kalkkisaarta, että saari ja sitä ympäröivä vesialue olisi välttämättä kytkettävä osaksi asemakaavassa osoitettua kokonaisratkaisua.

Sataman koillisreunan kehittämisellä pyritään ratkaisemaan raskaan infrastruktuurihankkeen ja luonnon yhteensovittaminen. Onnistuneella lopputuloksella on suuri merkitys Vuosaaren sataman julkisuuskuvan kannalta. Koillisreunan pienipiirteisellä saaristomaisemalla on merkitystä erityisesti satamakeskuksen, mutta myös muun Vuosaaren virkistysalueena.

Asemakaavan ja kaupunginhallituksen 14.10.2002 tekemän päätöksen mukaisista periaatteista lähtien sataman koillisranta muodostaa toiminnallisen kokonaisuuden yhdessä Varissaaren ja Kalkkisaaren kanssa. Asemakaavan mukaan Varissaari ja Kalkkisaari on tarkoitus saada julkiseen käyttöön.

Lunastuksen edellytykset

Maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 1 momentin tarkoittama yleinen tarve lunastusluvan myöntämiseen on olemassa koko puheena olevan vesialueen osalta. Valitus perustuu näkemykselle, jonka mukaan lunastaminen on mahdollista vain yhdyskuntarakentamisen tarpeisiin. Yhdyskuntarakentamisella valittajat tarkoittavat konkreettisia rakentamistoimenpiteitä. Säännöstä voidaan kuitenkin soveltaa laajemmalti kuin vain ahtaasti tulkittuun yhdyskuntarakentamiseen. Lunastaminen voi tapahtua esimerkiksi virkistys- ja suojelutarkoituksiin. Yleisen tarpeen olemassaoloa arvioitaessa tulee ottaa huomioon kaikki ne tekijät, jotka liittyvät yhdyskuntarakentamiseen ja siihen liittyviin järjestelyihin sekä muutoin kunnan suunnitelmalliseen kehittämiseen. Lunastus perustuu alueen käyttämiseen satamarakenteiden rakentamiseksi sekä retkeilyyn, virkistykseen ja luonnonsuojeluun.

Lunastettava alue tullaan luovuttamaan julkiseen käyttöön. Alue muodostaa toiminnallisen ja maisemallisen kokonaisuuden. Alue liittyy myös luontevasti kaupungin jo entuudestaan sataman vieressä omistamiin alueisiin. Virkistyskäytön ja luonnonsuojelun kannalta on olennaista, että niin maisemointiin kuin myös eri luontoarvojen säilyttämiseen ja kehittämiseen liittyvät toimet toteutetaan kaupungin toimesta. Tämä turvaa hankkeen asianmukaisen toteuttamisen.

Valituskirjelmässä esitetyistä väitteistä

Valituskirjelmässä on katsottu, että asiassa ei ole selvitetty sitä, mikä osa lunastettavaksi haetusta alueesta tullaan käyttämään lain tarkoittamaan yhdyskuntarakentamiseen. Luvan myöntämisen edellytykset eivät valittajien käsityksen mukaan täyty koko alueen osalta, vaan ainoastaan satamakentän täyttö- ja ruoppausluiskan osalta. Kaupungin käsityksen mukaan ministeriön päätöksestä ilmenevä kokonaisvaltainen yhdyskuntarakentamisen ja siihen liittyvien järjestelyjen sekä kunnan muun suunnitelmallisen kehittämisen tarpeen arviointi on maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 1 momentin mukaista yleisen tarpeen arviointia. Lunastamisen perusteet kohdistuvat koko hakemuksen tarkoittamaan alueeseen.

Valituskirjelmässä on katsottu, että maisemointisuunnitelma on vasta luonnos, eikä maisemointia vielä ole lainvoimaisesti ratkaistu. Kaupunki toteaa, että maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 1 momentti ei edellytä esimerkiksi yhdyskuntarakentamisen tai kunnan suunnitelmallisen kehittämisen perustuvan lainvoimaiseen päätökseen. Nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa maisemointisuunnitelma on vielä luonnosvaiheessa. Maisemointi kuitenkin toteutetaan kaupunginhallituksen 14.10.2002 tekemän päätöksen periaatteiden mukaisesti. Tässä vaiheessa suunnitelma ei kuitenkaan vielä ole lopullisesti muotoutunut, vaan sitä kehitellään paremmin tarkoitustaan vastaavaksi.

Valituskirjelmässä on katsottu, että koska Kalkkisaarta koskevaa lunastusasiaa ei ole lainvoimaisesti ratkaistu, on Kalkkisaareen kohdistuvan suojelun ja kokonaisvaltaisen maisemoinnin käyttäminen perusteena vesialueen lunastamisessa perusteetonta. Tähän liittyen on myös esitetty, että Kalkkisaarta ei ole kaavassa osoitettu kaupungin tarpeisiin "k"-merkinnällä. Ympäristöministeriö ei ole käyttänyt mainittuja seikkoja lunastusluvan perusteena. Ministeriön päätöksessä on nimenomaisesti todettu, että lunastuslupa vesialueeseen on myönnetty alueen käytöstä esitetyn selvityksen perusteella. Päätöksessä on myös todettu, ettei saaren ja sitä ympäröivien luotojen lunastusasian keskeneräisyys ole esteenä vesialueen lunastusluvan myöntämiselle. Ministeriö on päätöksessään todennut, että saari luotoineen on asemakaavassa osoitettu julkiseen käyttötarkoitukseen eli virkistykseen ja suojeluun. Lisäksi ministeriö on todennut, ettei myöskään se, että vesialuetta ei ollut kaavassa nimenomaisesti osoitettu kaupungin tarpeisiin, ole esteenä vesialueen lunastamiseen kaupungille.

Valittajat katsovat, että hanke olisi ollut toteutettavissa vesilain 2 luvun 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla käyttöoikeudella. Hakemuksen käsittämällä alueella tullaan toteuttamaan ruoppaus- ja täyttötoimien lisäksi muita julkiseen käyttötarkoitukseen, kuten retkeilyyn, virkistykseen ja luonnonsuojeluun, liittyviä hankkeita. Näin ollen vesilain 2 luvun 7 §:n 1 momentin soveltaminen ei ole mahdollista. Vesilain mukainen käyttöoikeus ei turvaa kaupungille sellaista oikeutta, jonka avulla nyt puheena oleva hanke olisi mahdollista toteuttaa. Asiassa on kysymys alueiden lunastamisesta muun muassa ruoppausten ja täyttöjen toteuttamiseksi. Hankkeen toteuttaminen edellyttää maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 1 momentin mukaisella lunastamisella saatavaa omistusoikeutta.

Ennakkohaltuunotto

Maankäyttö- ja rakennuslain 103 §:n mukaan on mainitun lain nojalla tapahtuvaa lunastusta toimeenpantaessa taikka korvausta määrättäessä noudatettava lunastuslakia. Lunastuslain 87 §:n mukaan valtioneuvoston tai maanmittaustoimiston ennakkohaltuunottoluvan myöntämistä koskevaan päätökseen ei saa hakea valittamalla muutosta. Valitus tulee ennakkohaltuunottoluvan osalta jättää tutkimatta.

Siltä varalta, että valitus tutkitaan tältä osin kaupunginhallitus on lausunut seuraavaa:

Helsingin Satama on aloittanut ruoppaustyöt lunastusluvassa tarkoitetulla vesialueella marraskuun alussa vuonna 2004 eli sen jälkeen, kun kaupunki oli lunastustoimituksen perusteella saanut ennakkohaltuunotto-oikeuden ja ennakkokorvaukset oli maksettu.

Ruoppaus- ja täyttötöiden ulottamisella myös tälle vesialueelle varmistetaan satama-alueen reunaan rakennettavan meluseinän perustamiseksi tarvittavan louhepenkereen rakentaminen mahdollisimman nopeasti. Näin meluseinä voidaan tehdä niin ajoissa, että se suojaa Kalkkisaarta ja muuta sataman ympäristöä melulta jo sataman rakentamisen aikana. Ruoppaamisesta väistämättä aiheutuva rakennusaikainen haitta ja sataman rakentamisesta aiheutuvan melun leviäminen jäävät mahdollisimman lyhytaikaisiksi.

Valituskirjelmässä on esitetty, että ennakkohaltuunotto olisi tullut kohdistaa vain siihen osaan alueesta, jolla tullaan suorittamaan täyttö- ja ruoppausluiskaan liittyviä töitä. Ennakkohaltuunottoluvan perusteella tehdään rakennustöitä ensisijaisesti sillä vesialueen osalla, joka on Kalkkisaaren ja satama-alueen välissä. Maisemointiin liittyviä ruoppaus- ja täyttötöitä tullaan tekemään myös saarten välisellä alueella. Rakennustöihin tarvittavan alueen tarkka raja määräytyy vasta rakentamisvaiheessa muun muassa meren pohjassa olevan savikerroksen paksuuden perusteella. Näin ollen ei ole perusteltua rajata ennakkohaltuunottoa koskemaan vain jotain lunastettavan vesialueen osaa.

Valituskirjelmässä esitetään, että kustannussäästöt eivät olisi riittävä peruste ennakkohaltuunotolle. Kustannussäästöt ovat lunastustoimituksiin liittyvässä käytännössä yksi keskeisimmistä ennakkohaltuunoton perusteista.

Ennakkohaltuunottoluvan myöntämisen edellytykset ovat olemassa koko vesialueen osalta.

3.2.3. Valittajien vastaselitys

A:n oikeudenomistajat ovat ympäristöministeriön lausunnon ja Helsingin kaupunginhallituksen selityksen johdosta antamassaan, tänne 10.12.2004 saapuneessa vastaselityksessä uudistaneet aikaisemmin esittämänsä vaatimukset. Lisäksi he ovat vaatineet, että ympäristöministeriö ja Helsingin kaupunki velvoitetaan korvaamaan heille myös vastaselityksestä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut täysimääräisesti laillisine korkoineen.

Valittajat ovat viitanneet aikaisemmin esittämiinsä perusteluihin sekä lausuneet muun ohella seuraavaa:

Ympäristöministeriön lausunto

Sataman meluvallin rakenteiden ulottuminen lunastettavalle vesialueelle voisi olla sellainen maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 1 momentin mukainen yhdyskuntarakentamista tarkoittava toimenpide, jonka perusteella olisi mahdollista myöntää mainitun lainkohdan mukainen lunastuslupa. Tältä osin niin Helsingin kaupungin hakemus kuin ympäristöministeriön päätöskin perustuvat selvästi riittämättömiin selvityksiin. Hakemukseen ei ole missään vaiheessa liitetty karttapiirrosta siitä, millä alueilla meluvallin rakentamista koskevia töitä on tarpeen suorittaa. Ministeriön lausunnossa ja kaupunginhallituksen selityksessä asiaa ei täsmennetä. Lunastuslupa ei siis ole perustunut täsmälliseen selvitykseen siitä, mitkä alueet todellisuudessa tarvitaan meluseinän vedenalaisen luiskan rakentamiseksi. Tämänkaltaisiin töihin liittyvät epävarmuustekijät voidaan kuitenkin ottaa hankesuunnittelussa huomioon siten, että varataan lunastukseen aluetta hieman enemmän kuin lähtökohtasuunnitelma näyttäisi edellyttävän. Lupahakemus on siis tältä osin palautettava valituksessa vaadituin tavoin ympäristöministeriölle uudelleen käsiteltäväksi.

Ympäristöministeriön lausunnossa viitataan muun kuin edellä käsitellyn sataman rakentamistoimintaan tarvittavan vesialueen lunastusperusteiden osalta Helsingin kaupunginhallituksen kehotuspäätökseen 14.10.2002, jolla on edellytetty käsiteltävänä olevan alueen maisemoinnin ja luonnonmukaisen toteutuksen aloittamista. Päätöksen pohjalta on laadittu useita luonnoksia, joista hakemukseen on liitetty ministeriön mainitsema karttaesitys "Porvarinlahden jatke". Tässä vaihtoehdossa Kalkkisaaren ja Varissaaren välinen alue olisi osittain ruovikkoa ja osittain ruoppaamalla avonaisena pidettäviä vesialueita. Suunnitelmaluonnos ulottaa vesirakentamistoimenpiteitä vain vajaaseen puoleen siitä alueesta, jolle nyt myönnettiin lunastuslupa. Kalkkisaaren itä- ja koillispuolelle ei ole edes esitetty mitään vesirakentamistoimenpiteitä, joten suunnitelma ei voi tältä osin edellyttää näiden vesialueiden lunastamista. Valittajien loma-asunto sijaitsee juuri saaren itäpuolella.

Nyt käsiteltävänä olevaa maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 1 momentin mukaista niin sanottua rakennuspoliittista pakkolunastusta käytettäessä on erityisesti korostettu hakijan selvitysvelvollisuutta lunastusluvan myöntämisen edellytysten olemassaolosta niin hallituksen esityksessä kuin oikeuskirjallisuudessakin. Perustuslain omaisuudensuojasäännösten vastaista on perustaa alueen omistusoikeuden lopullinen pakkolunastus luonnosvaiheessa olevaan suunnitelmaan ilman varmuutta siitä, että alueen maisemointi aiotaan lopulta toteuttaa juuri hakemuksessa esitetyn vaihtoehdon mukaisesti. Karkeasti arvioiden yli puolelle lunastuksen kohteena olevasta vesialueesta ei ole esitetty yleisen tarpeen vaatimusta lunastusluvan perusteeksi.

Vesialueen lunastus liittyy hyvin kiinteästi alueen asemakaavoitukseen. Erityistä merkitystä myös vesialueen lunastuksen kannalta on sillä, voidaanko Kalkkisaari kokonaan tai osittain lunastaa Helsingin kaupungin tarpeisiin. Olemassa olevia loma-asuntoja voidaan edelleen käyttää VR- ja SL-kaavamääräyksistä huolimatta. Kun valittajien omistama loma- asunto sijaitsee SL-alueella, jota valtio ei aio lunastaa, voisivat valittajat kaavamääräyksen estämättä käyttää edelleen mökkiään, jos katsovat sen olevan mahdollista sataman aiheuttamista haitoista huolimatta. Ympäristöministeriön valituksenalaisen lunastuspäätöksen perustelut ovat ristiriidassa sen itse tekemän asemakaavan vahvistamispäätöksen perustelujen kanssa. Ministeriö pyrkii vähättelemään Kalkkisaaren tulevan käytön merkitystä vesialueen lunastuksen kannalta, vaikka hakija on lunastushakemuksensa perusteluissa korostanut erityisesti sitä, että kaupungin lunastettua Kalkkisaaren vesialue käy hyödyttämäksi sen omistajille. Ympäristöministeriön olisi ennen päätöstään tullut odottaa Kalkkisaaren lunastusta koskevan ratkaisun lainvoimaisuutta ainakin sen vesialueen osalta, jota ei tarvita meluseinän vedenalaisen luiskan rakentamiseen.

Ennakkohaltuunottolupaa ei voida perustaa keskeneräisiin luonnoksiin mahdollisesti alueella tehtävistä maisemointiin ja luonnonmukaistamiseen liittyvistä vesirakentamistarpeista. Myös meluvallin rakentamiseen liittyvät selvitykset ovat siinä määrin puutteellisia, ettei niiden perusteella ennakkohaltuunottoon olisi tullut myöntää lupaa, vaikka työt saattaisivatkin olla kiireellisiä. Ennakkohaltuunottoluvan nojalla alueella suoritetaan tai on jo suoritettu ruoppaustöitä, joita ei ole mahdollista ennallistaa, joten luvan myöntäminen epämääräiselle alueelle on ristiriidassa maanomistajan oikeusturvan kanssa.

Helsingin kaupunginhallituksen selitys

Valituksessa ei ole väitetty, että maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 1 momenttia voitaisiin soveltaa vain yhdyskuntarakentamisen toteuttamiseksi, vaan valittajat ovat katsoneet, että tässä tapauksessa lunastusluvan edellytykset voivat mahdollisesti täyttyä vain niiden toimenpiteiden osalta, jotka ovat luokiteltavissa yhdyskuntarakentamiseksi. Tällaisia toimenpiteitä ovat meluvallin rakentamiseksi tarvittavat vedenalaiset luiskarakenteet. Sen sijaan muuta kunnan suunnitelmallista kehittämistä koskevat perusteet ovat vain luonnostasolla, joten ne eivät voi vielä olla lunastusluvan perusteena.

Nyt kyseessä olevan vesialueen osalta puuttuvat maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 1 momentin mukaisen lunastuksen edellytykset erityisesti siksi, että selvitykset tarvittavista toimenpiteistä ovat keskeneräisiä ja puutteellisia. Siltä osin kuin selityksessä on ollut kysymys kaupungin oikeudesta lunastaa Kalkkisaari, valittajat ovat viitanneet lunastustoimikunnan päätökseen.

Jos Helsingin Satamalla olisivat olleet kaikki vesioikeudelliset luvat kunnossa, ei meluvallin tarvitsemiin vesirakennustöihin olisi pitänyt enää hakea lunastuslupaa, vaan tarvittava käyttöoikeus olisi valituksessa esitetyin tavoin voitu perustaa vesilain säännösten mukaisesti.

Lunastuslain 87 §:n mukaista valituskieltosäännöstä, joka koskee vain lunastuslain 5 §:n mukaisia valtioneuvoston tekemiä ennakkohaltuunottopäätöksiä, ei voida soveltaa silloin, kun kysymys on muutoksenhausta maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n nojalla myönnettyyn lunastuslupaan. Valituskiellon laventava soveltaminen ei ole hyväksyttävää.

4. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

4.1. Ennakkohaltuunottolupaa ja lunastuslupaa koskeva ratkaisu

A:n oikeudenomistajien valitus jätetään tutkimatta siltä osin kuin se kohdistuu ympäristöministeriön päätöksellä myönnettyyn ennakkohaltuunottolupaan.

Korkein hallinto-oikeus on muutoin eli lunastuslupaa koskevilta osin tutkinut asian. Ympäristöministeriön päätös kumotaan.

Perustelut

1. Säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 1 momentin mukaan asianomainen ministeriö voi yleisen tarpeen vaatiessa myöntää kunnalle luvan lunastaa alueen, joka tarvitaan yhdyskuntarakentamiseen ja siihen liittyviin järjestelyihin tai muutoin kunnan suunnitelmallista kehittämistä varten.

Jollei siitä, mitä muualla maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetään, muuta johdu, mainitun lain nojalla tapahtuvaa lunastusta toimeenpantaessa taikka mainitussa laissa tarkoitettuun luovutukseen tai maankäytön rajoitukseen perustuvaa korvausta määrättäessä on lain 103 §:n mukaan noudatettava kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annettua lakia (603/1977), jäljempänä lunastuslaki.

Lunastuslain 57 §:n 1 momentin mukaan hakija saa ottaa lunastettavan omaisuuden haltuunsa sen jälkeen, kun lunastuspäätös on julistettu ja hakija on suorittanut siinä määrätyn kertakaikkisen korvauksen sekä asettanut 45 §:n 2 momentissa tarkoitetun vakuuden.

Kun töiden kiireellinen aloittaminen tai muut tärkeät syyt sitä vaativat, hakija voi lunastuslain 58 §:n mukaan saada oikeuden ottaa haltuunsa lunastettavan omaisuuden tai sen osan ennen 57 §:n 1 momentissa tarkoitettua ajankohtaa.

Lunastuslain 59 §:n 1 momentin mukaan luvan ennakkohaltuunottoon myöntää hakemuksesta lunastusluvan antava viranomainen.

Lunastuslain 87 §:n (476/1996) mukaan valtioneuvoston tai maanmittaustoimiston ennakkohaltuunottoluvan myöntämistä koskevaan päätökseen ei saa hakea valittamalla muutosta.

2. Ennakkohaltuunottolupa

Lunastuslain 87 §:n alkuperäisen sanamuodon (603/1977) mukaan valtioneuvoston tai lääninhallituksen taikka 5 §:n 1 momentissa tarkoitetun muun hallintoviranomaisen ennakkohaltuunottoluvan myöntämistä koskevaan päätökseen ei ole saanut hakea valittamalla muutosta. Mainitussa säännöksessä viitatun 5 §:n 1 momentin (603/1977) mukaan lunastusluvan on antanut hakemuksesta valtioneuvosto. Valtioneuvosto on voinut siirtää toimivaltaansa lääninhallitukselle tai erityisestä syystä muulle hallintoviranomaiselle niissä tapauksissa, joissa lunastusluvan antamista ei vastusteta tai kysymys on yleisen edun kannalta vähemmän tärkeästä lunastuksesta.

Kun otetaan huomioon, että edellä selostetussa lunastuslain 87 §:ssä on viitattu kaikkiin lunastuslain mukaan mahdollisiin lunastusluvan myöntäjiin, lunastuslain alkuperäisenä tarkoituksena on ollut kieltää valittaminen ennakkohaltuunottoluvasta. Puheena olevan säännöksen perusteluissa (HE 179/1975 II vp, s. 46, ehdotuksen 88 §:n 2 momentti) lausuttiin:

"Yhdenmukaisesti edellä mainitun keskittämispyrkimyksen kanssa ehdotetaan myös, ettei valtioneuvoston tai lääninhallituksen taikka 5 §:n 1 momentissa tarkoitetun muun hallintoviranomaisen ennakkohaltuunottoa koskevaan päätökseen saataisi hakea valittamalla muutosta (88.2 §). Ottaen huomioon sen, ettei ennakkohaltuunotto-oikeutta voida missään tapauksessa saada ennen lunastuksen toimeenpanomääräyksen antamista, luovuttajan oikeusturvan ei voitane katsoa vaativan, että sanotuista ennakkohaltuunottoluvan myöntämistä koskevista päätöksistä, jotka käytännössä merkitsevät lähinnä oikeutta ryhtyä haltuunottokatselmuksen suorittamiseen, tulisi voida valittaa. Muutoksenhakumahdollisuuden tarvetta olisi omiaan vähentämään myös ennakkokorvauksen maksamisvelvollisuus. Lisäksi on huomattava, että muutoksenhakuviranomainen voisi toimeenpanomääräyksestä valitettaessa kieltää haltuunoton tai jo haltuunotetun omaisuuden käyttämisen. Täten erillisen haltuunottoa koskevan muutoksenhakumahdollisuuden evääminen ei käytännössä heikentäisi luovuttajan oikeusturvaa nykyiseen järjestelyyn verrattuna (vrt. mm. PlL 59 §)."

Tämän jälkeen perusteluissa viitattiin vielä ylimääräisen muutoksenhaun mahdollisuuteen.

Lunastuslain 87 §:n (476/1996) voimassa oleva sanamuoto liittyy saman lain 5 §:ään (476/1996). Viimeksi mainitun pykälän 1 momentin mukaan lunastusluvan antaa hakemuksesta valtioneuvosto yleisistunnossaan. Pykälän 2 momentin mukaan lunastuslupaa koskevan hakemuksen ratkaisee asianomainen maanmittaustoimisto, jos lunastuslupaa haetaan 9 §:n 4 momentissa tarkoitettua yritystä varten ja jos lunastusluvan antamista ei vastusteta tai kysymys on yleisen ja yksityisen edun kannalta vähemmän tärkeästä lunastuksesta.

Lunastuslain 87 §:n sanamuodon muuttuminen edellä selostetuin tavoin on pitänyt sen tarkoituksen muuttumattomana. Viranomaisten mainitseminen pykälässä liittyy lunastuslain omaan systematiikkaan eli lain nykyisessä sanamuodossa mainittujen lunastuslupaviranomaisten ennakkohaltuunottoluvasta ei saa valittaa.

Suomen perustuslain 21 § ja hallintolainkäyttölain 13 § huomioon ottaen valituskieltosäännösten laventava tulkinta ei lähtökohtaisesti ole hyväksyttävissä. Edellä selostetut systemaattiset ja lainsäätäjän tarkoitukseen liittyvät seikat puoltavat kuitenkin nyt kysymyksessä olevan valituskiellon yhdenmukaista soveltamista riippumatta lunastuslupaviranomaisesta. Laeissa, jotka sisältävät lunastuslain 4 §:n 3 momentissa tarkoitettuja erityisiä lunastusperusteita, ei tavallisesti erikseen ole säädetty ennakkohaltuunottoluvan käyttömahdollisuudesta eikä ennakkohaltuunottolupaa koskevasta muutoksenhausta. Tämä koskee myös maankäyttö- ja rakennuslakia, jonka edellä mainitussa 103 §:ssä lunastuksen toimeenpanon osalta viitataan lunastusta koskevaan yleislakiin eli lunastuslakiin. Lisäksi lunastuslain 5 §:n 1 momentissa on kysymys sanatarkasti valtioneuvoston yleisistunnon myöntämästä lunastusluvasta, kun taas 87 § koskee valtioneuvoston päätöstä. Perustuslain 67 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvostolle kuuluvat asiat ratkaistaan valtioneuvoston yleisistunnossa tai asianomaisessa ministeriössä.

Edellä mainituilla perusteilla valitus on ennakkohaltuunottolupaa koskevalta osalta jätettävä tutkimatta.

3. Lunastuslupa

3.1. Hakemuksen kohde ja hakemuksen perustelut

Lunastuslupahakemuksen kohteena oleva 8,1 hehtaarin suuruinen vesialue rajautuu rakenteilla olevan Vuosaaren sataman koillisreunaan. Vesialue sijaitsee osaksi sataman koillisreunan ja siitä lähimmillään vain noin 35 metrin päässä olevan Kalkkisaaren välissä, osaksi Kalkkisaaren länsipuolella mainitun saaren ja Varissaaren välissä, ja osaksi Kalkkisaaren itä- ja pohjoispuolella. Puheena oleva vesialue on ympäristöministeriön 25.1.2002 vahvistamassa Vuosaaren satama-aluetta koskevassa asemakaavassa varattu vesialueeksi (W). Mainittu vesialue rajoittuu kunnan tarpeisiin varattuun satama-alueeseen (LS-k); tämä vesialue on tarkoitus täyttää satamakentäksi.

Helsingin kaupunki on perustellut lunastuslupahakemustaan muun ohella sillä, että satamakentän vedenalainen täyttö- ja ruoppausluiska on tarkoitus ulottaa hakemuksen kohteena olevalle vesialueelle, että sataman koillisreunan rakentaminen luonnonmukaiseksi edellyttää sataman viereisen vesialueen hankkimista kaupungin omistukseen ja että asemakaavan mukaisesti satamaksi täytettävä vesialue on niin lähellä suojelu- ja virkistystarkoituksiin varattua Kalkkisaarta, että saari sitä ympäröivine vesialueineen olisi välttämätöntä kytkeä osaksi asemakaavassa osoitettua kokonaisratkaisua. Asiassa on myös viitattu sataman koillisreunaan tulevan meluseinän rakentamiseen.

3.2. Hakemukseen liitetty selvitys

Hakemuksessa tai asiakirjoissa muutoinkaan ei ole selvitystä edellä mainitun täyttö- ja ruoppausluiskan koosta tai sijainnista. Hakemuksessa on lisäksi mainittu, että Helsingin Satamalla on tarkoitus vielä erikseen hakea Länsi-Suomen ympäristölupavirastolta vesilain mukaista pysyvää käyttöoikeutta luiskien rakentamista varten tarvittavaan vesialueeseen.

Hakemuksen mukaan Helsingin kaupunginhallitus on 14.10.2002 kehottanut Helsingin Satamaa suunnittelemaan yhteistyössä Helsingin kaupungin ympäristökeskuksen ja rakennusviraston kanssa ja toteuttamaan Vuosaaren sataman koillisreunaan luonnonmukaisen ranta-alueen ottaen erityisesti huomioon linnuston elinolot ja ranta-alueen käytön virkistykseen ja luonnon tarkkailuun. Hakemusasiakirjoihin sisältyy Kala- ja Vesitutkimus Oy:n 31.5.2003 päivätty "Tutkielma Vuosaaren sataman koillisrannan muodostamisesta lintu- ja virkistysalueeksi". Tutkielmassa on luonnosteltu neljä vaihtoehtoa sataman koillisreunan kehittämisestä: luonnonmukaisesti kehittyvä vaihtoehto (niin sanottu 0-vaihtoehto), flada, Porvarinlahden jatke ja kahlaajapaikka. Missään vaihtoehdossa ehdotetut toimenpiteet eivät ulotu Kalkkisaaren pohjoispuoliselle tai itäpuoliselle vesialueelle. Vaikka hakemuksessa viitataan Porvarinlahden jatke -vaihtoehtoon, asiakirjoista ei ilmene, millä päätöksellä tuo vaihtoehto on valittu jatkotyön pohjaksi, millä aikataululla hanke toteutettaisiin, mitä konkreettisia toimenpiteitä hakemuksen kohteena olevalla vesialueella suoritettaisiin ja miksi toimenpiteet edellyttäisivät vesialueen lunastamista.

3.3. Oikeudellinen arviointi

Hakemuksessa tarkoitettu, Vuosaaren sataman koillisreunan välittömässä läheisyydessä oleva vesialue on vuonna 2002 vahvistetussa asemakaavassa varattu vesialueeksi (W), kun taas siihen rajoittuva vesialue on osoitettu täytettäväksi satamakentäksi (LS-k). Pyrkimys kehittää Vuosaaren sataman, joka on valtakunnallisesti tärkeä rakennushanke, ja Natura 2000 -verkostoon sisältyvän Porvarinlahden aluetta niin, että erityisesti linnuston elinolot otetaan huomioon, voi sinänsä olla perusteena vesialueen lunastamiseen maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla yhdyskuntarakentamiseen liittyviin järjestelyihin, vaikka vesialuetta ei kaavaratkaisussa olekaan osoitettu lunastettavaksi.

Jo kaavaratkaisua tehtäessä on kuitenkin ollut tiedossa täytettävän satamakentän ja Kalkkisaaren välinen lyhyt etäisyys, ja kaavassa on satamakentän reunaan määrätty rakennettavaksi vähintään 13 metrin korkuinen melueste. Hakemuksessa tai asiakirjoissa muutoinkaan ei ole selvitystä siitä, että hakemuksessa tarkoitetut toimenpiteet kohdistuisivat koko lunastettavaksi pyydetylle vesialueelle. Hakemuksessa esitetty tai asiakirjoissa muutoin oleva selvitys ei liioin mahdollista sen arvioimista, missä määrin lunastettavaksi haetulla vesialueella suoritettavat toimenpiteet edellyttävät vesilain mukaista lupaa ja onko tarkoitukseen mahdollisesti tarvittavan alueen lunastaminen tai käyttöoikeuden perustaminen mahdollista tuon lupamenettelyn yhteydessä, jolloin asiassa noudatettaisiin vesilain mukaista menettelyä ja mainitun lain 11 luvussa säädettyjä korvausperusteita. Kun asiassa ei myöskään ole esitetty selvitystä siitä, miksi täyttöluiskan rakentaminen, sataman koillisreunan kehittäminen ja meluesteen rakentaminen edellyttäisivät alueen omistusoikeuden siirtämistä Helsingin kaupungille, yleisen tarpeen ei voida katsoa vaativan lunastusta. Ympäristöministeriön päätös on lainvastainen. Sen vuoksi päätös on, ottaen huomioon hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentti, kumottava.

4.2. Täytäntöönpanon keskeyttäminen

Lausunnon antaminen päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa. Koska lunastuslupa on kuitenkin kumottu, lunastus raukeaa ja ennakkohaltuunotto-oikeus menetetään.

Perustelut

Lunastuslain 73 §:n 2 momentin mukaan lunastus raukeaa, kun lunastuslupa on kumottu. Lunastuslain 66 §:n mukaan haltuunotto-oikeus menetetään, jos lunastus raukeaa.

Lunastuslain 88 §:n mukaan valitus lunastusluvan sisältävästä päätöksestä ei estä lunastuksen toimeenpanoa, jollei valitusviranomainen toisin määrää.

Kun valitus on tehty, valitusviranomainen voi hallintolainkäyttölain 32 §:n 1 momentin nojalla kieltää päätöksen täytäntöönpanon tai määrätä sen keskeytettäväksi tai antaa muun täytäntöönpanoa koskevan määräyksen.

A:n oikeudenomistajien on ennakkohaltuunottoluvasta valittaessaan ja pyytäessään asian kiireellistä käsittelyä katsottava vaatineen lunastuslupapäätöksen täytäntöönpanon keskeyttämistä. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi lausunnon antamiseen sanotusta vaatimuksesta ei enää ole aihetta.

4.3. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Korkein hallinto-oikeus hylkää oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Perustelut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä mainitussa pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Kun otetaan huomioon asian tulkinnanvaraisuus, ei asiassa annetusta ratkaisusta huolimatta ole kohtuutonta, ettei muutoksenhakijoille määrätä korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Esa Aalto, Lauri Tarasti, Pekka Vihervuori, Kari Kuusiniemi ja Jukka Mattila. Asian esittelijä Riitta Mutikainen. Asiaa ratkaistaessa on toimitettu äänestys.

Eriävä mielipide

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Lauri Tarastin äänestyslausunto kohdassa 4.1. olevan lunastuslupaa koskevan ratkaisun osalta:

"Lunastuslupahakemuksen kohteena oleva 8,1 hehtaarin suuruinen vesialue rajautuu rakenteilla olevan Vuosaaren sataman koillisreunaan. Puheena oleva vesialue muodostaa yhdessä Vuosaaren sataman koillisreunasta noin 35 metrin etäisyydellä sijaitsevan Kalkkisaaren sekä samalla etäisyydellä sijaitsevan Varissaaren ja sitä ympäröivien luotojen ja vesialueen kanssa olennaisen osan Vuosaaren sataman ja Porvarinlahden väliin asemakaavassa osoitettua retkeily-, virkistys- ja luonnonsuojelualuekokonaisuutta.

Vuosaaren satamahanke on valtakunnallisesti tärkeä rakennushanke. Kun otetaan huomioon asiassa saatu selvitys sataman koillisreunan rakennustöistä, selvitykset suunnitelmista, jotka koskevat sataman ja Porvarinlahden välisen alueen kehittämistä niin, että erityisesti linnuston elinolot otetaan huomioon, sekä selvitykset mainittujen suunnitelmien toteuttamisen edellyttämistä toimenpiteistä vesialueella, lunastaminen on maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ollut yleisen tarpeen vaatimaa hakemuksen kohteena olevalla koko alueella. Alue tarvitaan yhdyskuntarakentamiseen ja siihen liittyviin järjestelyihin, joihin kuuluu muun ohella varautuminen retkeily-, virkistys- ja luonnonsuojelualueisiin liittyviin tarpeisiin.

Edellä lausutun perusteella ja kun lisäksi otetaan huomioon ympäristöministeriön päätöksessä mainitut perustelut, ministeriö on voinut myöntää Helsingin kaupungille luvan hakemuksessa tarkoitetun vesialueen lunastamiseen. Ympäristöministeriön päätös ei ole lainvastainen. Tämän vuoksi ja ottaen huomioon hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin hylkään valituksen.

Muilta osin lausun kuten korkeimman hallinto-oikeuden enemmistö."