KHO:2004:103

Asemakaavan hyväksyminen - Kunnanvaltuuston päätösvallan siirtäminen - Johtosääntö - Lautakunnan toimivalta

Kortteliin oli osoitettu ympäristöministeriön vuonna 1992 vahvistamassa asemakaavassa muun ohella liike- ja toimistorakentamista, johon sisältyi myös yksityisiä terveydenhoito- ja sairaalapalveluja. Kortteliin oli jo tuolloin osoitettu 30 000 kerrosneliömetriä sellaista rakentamista, joka saattoi aiheuttaa vilkasta liikennettä. Kaupunginhallituksen vuonna 1998 hyväksymällä asemakaavan muutoksella kortteliin oli osoitettu lisäksi myös asuinrakentamista ja korttelin sivuitse kulkeva katu oli muutettu umpikaduksi.

Kaupungin ympäristö- ja kaavoituslautakunta oli vuonna 2003 hyväksynyt asemakaavan muutoksen, jolla vuonna 1998 hyväksyttyä asemakaavaa oli korttelin osan osalta muutettu muun muassa siten, että 10 000 kerrosneliömetrin rakennusoikeuden käsittävä liike- ja toimistorakennusten korttelialue, jolle sai sijoittaa myös yksityisiä terveydenhoito- ja sairaalapalveluja (K-1), oli muutettu asuin-, liike- ja toimistorakennusten korttelialueeksi (AL).

Ympäristö- ja kaavoituslautakunnan vuonna 2003 hyväksymän asemakaavan muutoksen yhtenä perusteluna oli se, että kaavan mahdollistama terveydenhoito- ja sairaalapalvelujen sijoittaminen korttelin alueelle ei toteudu. Korttelin liikennejärjestelyjä ei asemakaavan muutoksella olennaisesti muutettu. Se, että kortteliin sallittiin enemmän asuinrakentamista ja vähemmän liike- ja toimistotilaa, ei mainittavasti lisännyt liikennettä. Kun lisäksi otettiin huomioon, että alue oli kaupunginvaltuuston vuonna 2001 hyväksymässä yleiskaavassa osoitettu pääkeskustasoisten keskustatoimintojen alueeksi ja varattu muun muassa keskustaan sopivaan asumiseen, asemakaavan muutos ei näissä oloissa ollut maankäyttö- ja rakennuslain 52 §:ssä tarkoitetulla tavalla vaikutukseltaan merkittävä. Ympäristö- ja kaavoituslautakunta, jonka toimivaltaan johtosäännön nojalla kuului hyväksyä muut kuin maankäyttö- ja rakennuslain 52 §:ssä tarkoitetut, vaikutukseltaan merkittävät asemakaavat, ei ollut ylittänyt toimivaltaansa hyväksyessään kaupunginvaltuuston sijasta asemakaavan muutoksen.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 52 §

Kort referat på svenska

Turun ympäristö- ja kaavoituslautakunnan päätös

Turun ympäristö- ja kaavoituslautakunta on päätöksellään 5.8.2003 hyväksynyt asemakaavan muutoksen Turun kaupungin kuudennen kaupunginosan korttelin 47 tonteille 4 ja 5, Ketarantielle (osa) sekä Ketaranpolulle. Asemakaavan muutoksen yhteydessä lautakunta on hyväksynyt myös sitovan tonttijaon saman korttelin tonteille 9 ja 10. Asemakaavan muutoksella vuonna 1998 hyväksyttyä asemakaavaa on muutettu muun muassa siten, että 10 000 kerrosneliömetrin rakennusoikeuden käsittävä liike- ja toimistorakennusten korttelialue, jolle saa sijoittaa myös yksityisiä terveydenhoito- ja sairaalapalveluja (K-1), on muutettu asuin-, liike- ja toimistorakennusten korttelialueeksi (AL).

Asian käsittely Turun hallinto-oikeudessa

A Oy, B Oy ja C ovat valituksessaan vaatineet, että Turun ympäristö- ja kaavoituslautakunnan päätös kumotaan. Toissijaisesti on vaadittu, että asia palautetaan käsiteltäväksi Turun kaupunginvaltuustossa. Vaatimusten tueksi on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Kaupunginvaltuusto ei ole voinut siirtää toimivaltaansa asiassa ympäristö- ja kaavoituslautakunnalle, koska kysymyksessä on vaikutukseltaan merkittävä kaavanmuutos. Päätös on siten maankäyttö- ja rakennuslain 52 §:n vastainen.

Pienelle korttelinosalle on liikerakennuksen sijaan päätetty sallia rakennettavaksi seitsemänkerroksinen asuinrakennus. Tämä tietää mahdollisesti satojen asuntojen ja hyvinkin 400-500 asukkaan asuintaloa tontille. Ei voida mitenkään ajatella, ettei näin olennainen käyttötarkoituksen muutos olisi maankäyttö- ja rakennuslain 52 §:ssä tarkoitetulla tavalla vaikutukseltaan merkittävä kaavanmuutos. Kaavan mukaan muutoksen kohteena olevien tonttien Verkatehtaankatuun ja Helsinginkatuun rajoittuva osa on merkitty sellaiseksi, jonka kohdalta ei saa järjestää ajoneuvoliittymää. Näin ollen koko asuintaloa palveleva liikenne tulee järjestymään kapean, ahtaan ja jo nyt ylikuormitetun Ketarantien kautta, joka lisäksi on ajoneuvoliikennettä ajatellen umpikuja. Muutos koskee huomattavalta osalta myös valittajien oikeuksia korttelissa 40 sijaitsevien tonttien omistajina. Kunnallisen päätöksenteon läpinäkyvyys edellyttää, että näin merkittävät kaavanmuutokset käsitellään valtuustossa.

Kaavanmuutos ei perustu riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Päätös on siten maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n vastainen.

Suurimassaisen asuinkerrostalon rakentaminen erittäin vilkkaasti liikennöityjen pääväylien välittömään läheisyyteen olisi edellyttänyt laajempia tutkimuksia alueen melu- ja liikennehaitoista. Tarkempia selvityksiä siitä, miten pysäköinti, erityisesti asuintalon vieraspysäköinti, aiotaan järjestää, ei ole esitetty. Maan alle tulevat autopaikat riittävät vain asukkaille. Pysäköintipaikkojen puute ympäristössä aiheuttaa mahdollisesti valittajien liiketilojen omien ja asiakaspysäköintipaikkojen luvattoman käyttöönoton asuinkiinteistöllä vierailevien henkilöiden autojen pysäköintiin. Liikennejärjestelyn tutkimuksilla ja suunnittelulla olisi voitu selvittää myös se, voidaanko Ketarantietä enää kaavanmuutoksen jälkeen käyttää lainkaan raskaampien ajoneuvojen kulkuväylänä, mikä on edellytys liiketoiminnan harjoittamiselle korttelissa 40. Asiassa ei ole tehty mitään selvityksiä kaavanmuutoksen aiheuttamasta liikennemäärän muutoksesta tai sen vaikutuksesta liikenne- ja pysäköintijärjestelyihin ylipäätään. Pelastuslaitokselta ei ole pyydetty lausuntoa liikennejärjestelyistä. Näiden selvitysten puuttuessa kaavanmuutos on maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n vastainen.

Turun ympäristö- ja kaavoituslautakunta on lausunnossaan esittänyt, että valitus hylätään. Lausunnossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Kaupunginvaltuusto on 18.12.2000 hyväksytyssä johtosäännössä siirtänyt toimivaltaansa ympäristö- ja kaavoituslautakunnalle maankäyttö- ja rakennuslain 52 §:n tarkoittamien merkitykseltään vähäisten asemakaavojen hyväksymisen osalta. Voimassa oleva asemakaava mahdollistaa sairaalan rakentamisen korttelinosalle. Kun tätä verrataan kaavanmuutoksen mahdollistamaan asuinrakentamiseen, ei muutoksella voida katsoa olevan merkittäviä ympäristöllisiä, taloudellisia, sosiaalisia, liikenteellisiä, yhdyskuntarakennetta koskevia tai muita vaikutuksia. Asemakaavan muutoksella on ollut tarkoitus osoittaa keskusta-alueeseen kuuluvalle korttelinosalle asuinrakentamista kaupungin maankäyttöohjelmien tavoitteiden mukaisesti, koska voimassa olevassa asemakaavassa mahdollistettu terveydenhoito- ja sairaalatilojen rakentaminen ei toteudu. Kaavanmuutos ei ole vaikutukseltaan merkittävä, ja lautakunnalla on ollut päätösvalta sen tekemiseen.

Voimassa oleva kaava on hyväksytty 2.11.1998 ja sen yhteydessä on tehty perusselvitykset ja vaikutusarvioinnit. Koska kaavanmuutoksen mahdollistama maankäyttö ei olennaisesti poikkea voimassa olevasta kaavasta, ei muun muassa liikenteellisten perusselvitysten tekeminen tai lausunnon pyytäminen pelastuslaitokselta ole ollut tarpeen. Alueen ympäristön maankäytössä ei myöskään ole tapahtunut sellaisia muutoksia, joiden perusteella perusselvityksiä tai vaikutusarviointeja olisi tarpeen tehdä uudelleen.

Voimassa olevaan kaavaan nähden ei liikenteen määrässä Ketarantiellä voida olettaa tapahtuvan olennaista muutosta. Jalankululle osoitettua Ketaranpolkua lyhennetään ja vastaavasti Ketarantien pituus lisääntyy, jolloin pysäköintimahdollisuudet Ketarantiellä parantuvat. Raskaalle liikenteelle on mahdollista järjestää kulku Helsinginkadun kautta. Asemakaavassa on osoitettu korttelialueen käyttöön riittävästi autopaikoitustilaa maanalaisiin kerroksiin. Asemakaavan muutoksesta ei voida katsoa aiheutuvan valittajien kiinteistöille liikenteellistä tai muuta haittaa.

A Oy ja sen asiakumppanit ovat vastaselityksessään lausuneet muun ohella, että korttelissa on ketjuttamalla päätöksiä ja tulkitsemalla muutokset ei-olennaisiksi tai vaikutukseltaan ei-merkittäviksi saatu aikaan tilanne, jossa keskeisellä paikalla oleva liike- ja toimistokortteli on muutettu pääosin massaltaan raskaaksi asuntokortteliksi ilman rakennuslain aikaista alistamismenettelyä tai valtuustokäsittelyä. Alueen viimeaikaisia yleiskaava- ja asemakaavamuutoksia tulee katsoa kokonaisuutena arvioitaessa asemakaavan muutoksen merkittävyyttä.

Lisäksi vastaselityksessä on lausuttu muun ohella, että maaperän osalta on tyydytty ylimalkaiseen selvitykseen siitä huolimatta, että alueen maaperä on todennäköisesti pilaantunut, koska siinä on aiemmin sijainnut asfalttitehdas.

Vastaselitykseen on oheistettu oikeustieteen tohtori, talousoikeuden professori Ari Ekroosin 11.1.2004 päivätty lausunto, jossa esitettyihin seikkoihin ja näkökohtiin vastaselityksessä on yhdytty. Mainitussa lausunnossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Asemakaavan muutosta laadittaessa olisi ilmeisestikin tullut selvittää ja arvioida tarkemmin ympäristövaikutuksia, erityisesti asumiskäytön lisäämiseen liittyviä melukysymyksiä ja liikenteeseen liittyviä seikkoja, asemakaava-alueella ja sen lähiympäristössä. Tällaisten selvitysten ja arviointien puute vaikeuttaa tässä tapauksessa myös asemakaavan sisällön lainmukaisuuden arviointia, eikä ole yksiselitteisesti mahdollista selvittää, onko asemakaava maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n vastainen aineelliselta sisällöltään. Kun otetaan huomioon vuoden 1998 asemakaavan muutos ja kyseessä oleva vuoden 2003 asemakaavan muuttamisen hyväksymistä koskeva päätös yhdessä, on mahdollista katsoa, että ne ainakin yhdessä saavat aikaan vaikutukseltaan varsin merkittävän alkuperäisen vuoden 1992 asemakaavan muutoksen asuntorakentamisen sallittavuuden osalta.

A Oy:lle ja sen asiakumppaneille on vielä lähetetty tiedoksi ympäristömelun mittausraportti 30.4.2002, joka on ollut D Oy:n asemakaavan muutoshakemuksen liitteenä. A Oy ja sen asiakumppanit ovat vastauksessaan lausuneet muun ohella, ettei selvitys ole ollut ympäristö- ja kaavoituslautakunnan käytössä päätöstä tehtäessä eikä sitä ainakaan mainita kaavanmuutoksen selostuksessa. Mittausraportista käy ilmi, että melutaso ylittää valtioneuvoston päätöksen mukaiset ohjearvot. Asemakaavan muutos ei siten täytä terveellisyyden ja viihtyisyyden vaatimuksia.

Turun hallinto-oikeuden päätös

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 15.3.2004 jättänyt tutkimatta vastaselityksessä esitetyn valitusperusteen maaperäselvitysten puutteellisuudesta ja muutoin hylännyt A Oy:n, B Oy:n ja C:n valituksen Turun ympäristö- ja kaavoituslautakunnan päätöksestä. Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Myöhästynyt valitusperuste

Kuntalain mukaan valitusperusteet on esitettävä ennen valitusajan päättymistä. Maaperäselvitysten puutteellisuutta koskeva valitusperuste on esitetty valitusajan päättymisen jälkeen annetussa vastaselityksessä.

Muutosalue ja muutoksen sisältö

Asemakaavan muutos koskee osaa VI kaupunginosan korttelista 47. Kortteli rajoittuu Ketaranpolkuun, Ketarantiehen, Lonttistentiehen, Verkatehtaankatuun ja Helsingintiehen, oikeastaan Helsinginkatuun.

Kortteli on Turun yleiskaavan 2020 mukaan pääkeskustasoisten keskustatoimintojen aluetta (C), joka on varattu hallinnon, kaupan, palvelujen, keskustaan sopivan asumisen ja työpaikkatoimintojen, virkistyksen sekä alueelle tarpeellisen yhdyskuntateknisen huollon ja liikenteen käyttöön. Kaupunginvaltuusto on hyväksynyt yleiskaavan vuonna 2001.

Voimassa olevan asemakaavan mukaan korttelin 47 lähinnä Helsingintietä, oikeastaan Helsinginkatua, oleva osa on liike- ja toimistorakennusten korttelialuetta (K) ja keskiosa liike- ja toimistorakennusten korttelialuetta (K-1), jolle saa sijoittaa myös yksityisiä terveydenhoito- ja sairaalapalveluja. Loppuosa korttelista, jota nyt tehty muutos ei koske, on osoitettu asuinkerrostalojen korttelialueeksi (AK-1) vanhusten palveluasuntoja varten niihin liittyvine palvelutiloineen sekä puistoalueeksi (VP). Korttelin liikenne on osoitettu Ketarantietä Lonttistentielle. Ketarantie on osoitettu umpikaduksi, jolta johtaa Helsingintielle, oikeastaan Helsinginkadulle, Ketaranpolku-niminen yleiselle jalankululle varattu alueen osa.

AK-1-alue on pääosin rakennettu, mutta K- ja K-1-alueet ovat toteutumatta.

Kaavan muuttamisen syy on yksityisiä terveydenhoito- ja sairaalapalveluja tarjonneen yrityksen luopuminen kortteliin aiotusta hankkeesta. Asemakaavan muutos käsittää sen vuoksi lähinnä liike- ja toimistorakennusten korttelialueen (K-1) muuttamisen asuin-, liike- ja toimistorakennusten korttelialueeksi (AL). Tämän korttelialueen rakennusoikeus 10 000 kerrosneliömetriä säilyy entisellään. Korttelialueen lounais- ja luoteisreunoilla rakennuksen kahteen alimpaan kerrokseen, oikeastaan kahteen alimpaan maanpäälliseen kerrokseen, ei saa sijoittaa asuinhuoneistoja. Asuinrakentamiseen voi siten käyttää enintään 66 prosenttia kokonaiskerrosalasta. Viereisen K-korttelialueen rakennusoikeus pienenee 5 500 kerrosneliömetristä 3 000 kerrosneliömetriin.

Lautakunnan toimivalta

Maankäyttö- ja rakennuslain 52 §:n mukaan asemakaavan hyväksyy kunnanvaltuusto. Valtuuston päätösvaltaa voidaan muiden kuin vaikutukseltaan merkittävien kaavojen osalta johtosäännössä siirtää kunnanhallitukselle tai lautakunnalle. Kaavan laatimista koskevia säännöksiä sovelletaan vastaavasti myös kaavan muuttamiseen.

Ympäristö- ja kaavoituslautakunnan johtosäännön mukaan lautakunta päättää maankäyttö- ja rakennuslain 52 §:n tarkoittamien merkitykseltään vähäisten asemakaavojen hyväksymisestä.

Kortteli 47 on osoitettu jo ympäristöministeriön 5.2.1992 vahvistamalla asemakaavalla liike- ja toimistorakentamiseen, johon sisältyy myös yksityisiä terveydenhoito- ja sairaalapalveluja. Kortteliin on jo tuolloin osoitettu 30 000 kerrosneliömetriä rakentamista, joka saattaa aiheuttaa vilkasta liikennettä. Kaupunginhallituksen 2.11.1998 hyväksymällä asemakaavan muutoksella kortteliin osoitettiin lisäksi myös asuinrakentamista ja Ketarantie muutettiin umpikaduksi. Tämä muutos on lähtökohtana tarkasteltaessa nyt tehtyä muutosta.

Korttelin liikennejärjestelyjä ei ole nyt olennaisesti muutettu. Se, että kortteliin sallitaan enemmän asuinrakentamista ja vähemmän liike- ja toimistotilaa, ei mainittavasti lisää liikennettä. Kun lisäksi otetaan huomioon, että alue on myös uudessa yleiskaavassa osoitettu muun muassa asumiseen, muutos ei muutenkaan ole vaikutukseltaan merkittävä.

Lautakunta ei siten ole ylittänyt toimivaltaansa.

Melu- ja liikenneselvitykset sekä melun vaikutus

Kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset muun muassa ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön, alue- ja yhdyskuntarakenteeseen sekä liikenteeseen.

Asemakaavan muutos pidentää jonkin verran Ketarantien katualuetta ja lyhentää vastaavasti yleiselle jalankululle varattua Ketaranpolkua. Ketarantie säilyy umpikatuna, jonka päässä on kääntymispaikka. Kadun liikennejärjestelyt eivät siten juurikaan muutu kaavanmuutoksella.

Kuten edellä on todettu, asuinrakentamista lisäävä kaavanmuutos ei ainakaan mainittavasti lisää liikennettä verrattuna voimassa olevan kaavan sallimaan käyttötarkoitukseen.

Alueen pysäköinti sijoitetaan kaavan mukaan pääosin kahteen maanalaiseen kellarikerrokseen. Autopaikkoja on K-korttelialueella rakennettava yksi viittäkymmentä kerrosalaneliömetriä kohti ja AL-korttelialueella yksi sataa kerrosalaneliömetriä kohti.

Kaavan muutoksen vähäiset liikennevaikutukset huomioon ottaen liikenteestä ei ole ollut tarpeen tehdä erillistä selvitystä.

Uudet asuintalot sijoittuvat lähelle vilkasliikenteisiä katuja. Kysymys on kuitenkin tavanomaisesta rakentamisesta keskusta-alueella. Asemakaavan muutoksen hakija on teettänyt mittauksen ympäristömelusta kaavan muuttamista varten. Mittausraportti on yksi kaavanmuutoksen perusteena olevista selvityksistä riippumatta siitä, ettei sitä ole mainittu kaavaselostuksessa. Asiassa ei ole merkitystä myöskään sillä, onko raportti nimenomaan ollut lautakunnan käytössä. Enempien meluselvitysten tekeminen ei ole ollut tarpeen.

Muutoksen laajuus ja laatu huomioon ottaen kaavanmuutos perustuu siten riittäviin selvityksiin.

Liikennemelu on kaavassa otettu huomioon muun muassa rakennusten ja asuintilojen sijoittamista sekä rakenteiden ääneneristävyyttä koskevilla määräyksillä. Kun lisäksi otetaan huomioon, että kysymys on kaupungin keskustaan sijoitettavasta asumisesta, asemakaava luo riittävät edellytykset terveelliselle ja viihtyisälle elinympäristölle.

Päätös ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen.

Sovelletut oikeusohjeet

Sovellettuina oikeusohjeina hallinto-oikeuden päätöksessä on mainittu maankäyttö- ja rakennuslain 9, 52, 54 ja 188 §, maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 § ja kuntalain 90 §.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A Oy, B Oy ja C ovat valituksessaan vaatineet, että Turun hallinto-oikeuden ja Turun ympäristö- ja kaavoituslautakunnan päätökset kumotaan. Toissijaisesti on vaadittu, että asia siirretään Turun kaupunginvaltuuston käsiteltäväksi. Vaatimusten tueksi on uudistettu hallinto-oikeudessa lausuttu ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Kaupunginvaltuusto ei ole voinut siirtää toimivaltaansa asiassa ympäristö- ja kaavoituslautakunnalle, koska kysymyksessä on vaikutukseltaan merkittävä kaavanmuutos. Asemakaavan muuttamista koskeva päätös on siten maankäyttö- ja rakennuslain 52 §:n vastainen. Kyseisen korttelin alueella on kahdella peräkkäisellä vuosina 1998 ja 2003 tehdyillä päätöksillä muutettu täysin liike- ja toimistorakentamiseen tarkoitettu kortteli pääosin asuntorakentamisen sallivaksi asuinkortteliksi. Ottaen huomioon korttelin sijainnin ydinkeskustassa erittäin keskeisellä paikalla ja sille kaavoitetun rakennusmassan, on selvää, että pelkästään nyt puheena oleva vuonna 2003 tehty kaavanmuutos on vaikutukseltaan merkittävä. Olennaista muutoksessa ovat sen aiheuttamat liikennepaineet, jotka vaikuttavat välittömästi naapurikortteleiden käyttöön. Kun myös vuonna 1998 tehdyn kaavanmuutoksen vaikutus otetaan huomioon, on entistä selvempää, että ympäristö- ja kaavoituslautakunnalta on puuttunut toimivalta asiassa. Kaavanmuutosten ketjuttaminen ei voi olla mahdollista niin, että kukin muutos voidaan erikseen tulkita muuksi kuin merkittäväksi kaavanmuutokseksi, vaikka ne yhdessä muodostavat selkeästi merkittävän kaavanmuutoksen.

Kaavanmuutos ei perustu riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Päätös on siten maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n vastainen. Puuttuvien tutkimusten ja selvitysten vuoksi asemakaavan sisältövaatimusten mukaisuus on vaikeaa tai mahdotonta arvioida.

Lyhyelle umpikujalle keskittyvä suuren asuinkiinteistön asukas-, vieras- ja huoltoliikenne tukkii helposti koko kadun niin, ettei sen käyttäminen valittajien liiketilojen huoltoliikenteeseen ole enää lainkaan mahdollista.

Jo nyt se on kadun kapeuden vuoksi ollut erittäin vaikeaa. Pelkkä toteamus, että pysäköinti tapahtuu pääosin maan alla olevissa kerroksissa ei riitä selvitykseksi muutoksen liikennevaikutuksista, jotka tulee arvioida laajemmin kuin pelkästään puheena olevaa korttelia koskevina. On selvää, ettei maan alle voida järjestää tilan puutteen vuoksi asianmukaisia vieraspysäköintipaikkoja. Vieraspysäköinti tulee tapahtumaan villisti lähikortteleissa ja vaikuttamaan olennaisesti näiden käyttöön.

Melu- ja muiden selvitysten tulisi olla viranomaisten tekemiä. Asemakaavan muutoksen hakijan teettämän ympäristömelun mittausraportin 30.4.2002 osalta on epäselvää, miten se on ollut päätöksentekijöiden arvioitavissa.

Hallinto-oikeus on todennut asemakaavan luovan riittävät edellytykset terveelliselle ja viihtyisälle elinympäristölle. Tällaista päätelmää ei voida tehdä huomattavien meluarvojen ja puuttuvien maaperäselvitysten vuoksi. On jopa todennäköistä, että alue on saastunut ottaen huomioon sen aiempi käyttö asfalttitehtaan alueena. Esimerkiksi ympäristökeskuksen lausuntoa ei ole tästä huolimatta pyydetty.

Hallinto-oikeus on jättänyt tutkimatta vastaselityksessä esitetyn valitusperusteen maaperäselvitysten puutteellisuudesta. Ratkaisu on virheellinen. Valitus on alun perinkin perustunut siihen, ettei kaavanmuutos perustu riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Uutta perustetta ei siten ole esitetty. Valitusperuste ei ole muuttunut ja uuden selvityksen esittäminen valitusperusteen tueksi on sallittua.

Alue ei täytä asumisen kannalta riittäviä terveydellisiä edellytyksiä, erityisesti melun ja maaperän mahdollisen saastumisen vuoksi. Puuttuvien selvitysten vuoksi on mahdotonta ottaa täysin perustellusti kantaa siihen, täyttyvätkö edellytykset, mutta kaavanmuutos on tältä osin myös maankäyttö- ja rakennuslain asemakaavan sisältövaatimusten vastainen.

Turun ympäristö- ja kaavoituslautakunta on selityksessään esittänyt, että valitus hylätään. Lautakunta on lausunut muun ohella seuraavaa:

Lautakunta uudistaa asiassa aiemmin lausumansa ja katsoo, että sillä on ollut kaavanmuutoksen osalta toimivalta ratkaista asia. Kaupunginvaltuusto on 18.12.2000 hyväksytyssä johtosäännössä siirtänyt toimivaltaansa ympäristö- ja kaavoituslautakunnalle maankäyttö- ja rakennuslain 52 §:n tarkoittamien merkitykseltään vähäisten asemakaavojen hyväksymisen osalta.

Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei ole määritelty, millainen asemakaava on vaikutuksiltaan merkittävä. Vaikutukseltaan merkittävät kaavat, joiden osalta päätösvaltaa ei voitaisi siirtää, saattavat lain yksityiskohtaisten perustelujen mukaan olla laaja-alaisia tai niillä voi muutoin olla merkittäviä ympäristöllisiä, taloudellisia, sosiaalisia, liikenteellisiä, yhdyskuntarakennetta koskevia tai muita vaikutuksia. Päätösvallan siirtämisen asiallisen ulottuvuuden on lain perustelujen mukaan haluttu jäävän varsin pitkälle kunnan oman päätösvallan varaan. Koska vaikutusten merkittävyys on suhteellista ja tapauskohtaista, on ilmeistä, että lainsäädäntöön ei ole haluttu luoda tarkkoja yleisiä sääntöjä siitä, milloin kyseessä on valtuuston päätösvaltaan kuuluva kaava tai kaavanmuutos.

Maankäyttö- ja rakennuslaki mahdollistaa aiempaa enemmän päätösvallan siirtämistä. Lautakunta voi hyväksyä myös uusia asemakaavoja. Kaavanmuutosta ei tulisi pitää lain tarkoittamalla tavalla vaikutuksiltaan merkittävänä yksinomaan sillä perusteella, että alueen käyttötarkoitusta muutetaan. Olennaista on sen sijaan arvioida, kuten lain yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, muutoksen vaikutusten merkittävyyttä.

Ympäristöministeriön vuonna 1992 vahvistamassa kaavassa kortteliin 47 osoitettiin liike- ja toimistorakentamista, johon sisältyi myös yksityisiä terveydenhoito- ja sairaalapalveluja. Kaupunginhallituksen vuonna 1998 hyväksymällä kaavan muutoksella kortteliin osoitettiin myös asuinrakentamista. Lautakunta katsoo, kuten hallinto-oikeus, että tarkasteltaessa kaavanmuutoksen merkittävyyttä lähtökohdaksi tulee ottaa viimeksi hyväksytty kaava. Vaikka kaavanmuutoksia arvioitaisiin valituksessa esitetyllä tavalla yhdessä, ei muutoksien vaikutuksia voida pitää merkittävinä, kun otetaan huomioon vuoden 1992 asemakaavassa kortteliin osoitettu käyttötarkoitus ja rakentamisen määrä (30 000 k-m²), joka saattaa aiheuttaa vilkasta liikennettä. Kaavan muutoksella on lisäksi vähennetty rakennusoikeutta kaupungin omistamalla korttelinosalla 5 500 kerrosalaneliömetristä 3 000 kerrosalaneliömetriin väljyyden lisäämiseksi asuinkorttelin ympärillä.

Kaavan vaikutusten merkittävyyttä arvioitaessa on lisäksi otettava huomioon, että 3.9.2001 voimaan tulleessa Turun yleiskaava 2020:ssa alue on osoitettu muun muassa asumiseen. Kun otetaan huomioon yleiskaavan ohjaava vaikutus, ei kaavan muutosta voida tälläkään perusteella pitää vaikutukseltaan merkittävänä.

Kaavanmuutos koskee pääasiassa käyttötarkoituksen muutosta. Liikennejärjestelyt muuttuvat vain vähäisesti, kun Ketarantien katualue pitenee hieman ja jalankululle varattu Ketaranpolku lyhenee. Alueen pysäköinti sijoitetaan pääosin kahteen maanalaiseen kellarikerrokseen. Koska muutosten liikenteelliset vaikutukset ovat vähäisiä, ei erityistä liikenneselvitystä ole ollut tarpeen tehdä.

Valituksessa esitetyn liikenteellisen haitan osalta voidaan todeta, että voimassa olevaan kaavaan nähden ei liikenteen määrässä Ketarantiellä voida olettaa tapahtuvan olennaista muutosta. Korttelialueen käyttöön on osoitettu riittävästi autopaikoitustilaa maanalaisiin kerroksiin. Pysäköimismahdollisuuksien Ketarantiellä voidaan katsoa paranevan, koska kaavanmuutoksella jalankululle osoitettua Ketaranpolkua lyhennetään ja vastaavasti Ketarantien pituus lisääntyy. Tällä hetkellä Ketarantien alkuosalle on osoitettu pysäköintikielto. Lyhytaikainen pysäköinti on kaavan muutoksen jälkeenkin mahdollista liikerakennuksen viereisellä Ketarantien osuudella. Autojen kääntymistä varten osoitettu alue säilyy kaavanmuutoksessa.

Valittajien käsityksen mukaan melu- ja muiden selvitysten ja arvioinnin tulisi olla viranomaisten suorittamia. Maankäyttö- ja rakennuslain 9 § ei kuitenkaan tätä edellytä, vaan olennaista sen sijaan on, että selvitykset ovat riittäviä. Sillä valituksessa esitetyllä seikalla, että meluselvitys ei ole ollut sellaisenaan lautakunnan käytössä, ei ole asiassa merkitystä.

Valittaja on esittänyt valitusajan kulumisen jälkeen vastaselityksessään, että kaavan laatimisen yhteydessä maaperäselvitys on puutteellisesti laadittu. Hallinto-oikeus on katsonut, että kyseessä on valitusajan päättymisen jälkeen esitetty uusi valitusperuste, joka on kuntalain perusteella jätettävä tutkimatta. Vaikka kyseessä katsottaisiin olevan valitusperustelun, ei sitäkään kuntalain mukaan saa esittää valitusajan kulumisen jälkeen.

Turun kaupungin ympäristönsuojelutoimistolta on pyydetty asemakaavamuutoksen yhteydessä lausuntoa. Ympäristönsuojelutoimistolla ei ole huomautettavaa mahdollisesta maaperän saastumisesta. Mikäli maaperä todettaisiin saastuneeksi, tulisi se poistetuksi maanalaisten pysäköintikellareiden rakentamisen yhteydessä. Mahdollisesti saastuneen maaperän käsittely ratkaistaisiin ympäristönsuojelulain mukaisesti.

Asemakaavan muutoksella on ollut tarkoituksena osoittaa keskusta-alueeseen kuuluvalle korttelinosalle asuinrakentamista kaupungin maankäyttöohjelmien tavoitteiden mukaisesti, koska voimassa olevassa asemakaavassa mahdollistettu terveydenhoito- ja sairaalatilojen rakentaminen ei toteudu. Kaavanmuutoksen mahdollistama maankäyttö ei poikkea merkittävästi voimassa olevasta kaavasta, minkä vuoksi lautakunnalla on ollut toimivalta hyväksyä kaavanmuutos. Valituksessa ei ole muutenkaan esitetty perusteita, joiden nojalla kaava olisi asemakaavalle asetettujen sisältövaatimusten vastainen.

A Oy ja sen asiakumppanit ovat vastaselityksessään uudistaneet aiemmin lausumansa ja esittäneet muun ohella, että rakennuttajan teettämä meluselvitys on riittämätön ottaen huomioon tarkoitetun erittäin raskaan rakentamisen. Tämän rajoitetun mittauksenkin perusteella voidaan rakenteiden ääneneristävyysvaatimusta koskevaa kaavamääräystä pitää riittämättömänä takaamaan viihtyisän ja terveellisen asuinympäristön rakentaminen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Tutkimatta jätettävä vaatimus

A Oy ja sen asiakumppanit eivät valituksessaan Turun hallinto-oikeudelle ole vaatineet Turun ympäristö- ja kaavoituslautakunnan päätöksen kumoamista sillä perusteella, että asemakaava ei maaperän mahdollisen saastumisen vuoksi täytä maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin vaatimusta, joka koskee edellytysten luomista terveelliselle elinympäristölle. Korkein hallinto-oikeus jättää tämän vaatimuksen vasta täällä tehtynä tutkimatta.

Pääasiaratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on muilta osin tutkinut asian ja hylkää valituksen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 1 momentin mukaan asemakaavan hyväksymistä koskevaan päätökseen haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin kuntalaissa säädetään. Kuntalain 90 §:n 2 momentin mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä sillä perusteella, että: 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä; 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai 3) päätös on muuten lainvastainen. Kuntalain 90 §:n 3 momentin mukaan valittajan tulee esittää 2 momentissa tarkoitetut valituksen perusteet ennen valitusajan päättymistä.

A Oy ja sen asiakumppanit ovat vasta vastaselityksessään hallinto-oikeudelle vaatineet lautakunnan päätöksen kumoamista sillä perusteella, että maaperäselvitykset ovat puutteelliset. Kun valituksen perusteet kuntalain 90 §:n 3 momentin mukaan tulee esittää ennen valitusajan päättymistä, hallinto-oikeuden on tullut jättää valitus tutkimatta sillä perusteella tehtynä, että maaperäselvitykset ovat olleet puutteelliset.

Maankäyttö- ja rakennuslain 52 §:n mukaan asemakaavan hyväksyy kunnanvaltuusto. Valtuuston päätösvaltaa voidaan muiden kuin vaikutukseltaan merkittävien kaavojen osalta johtosäännössä siirtää kunnanhallitukselle tai lautakunnalle.

Turun kaupunginvaltuusto on 18.12.2000 hyväksynyt ympäristö- ja kaavoituslautakunnan johtosäännön, joka on tullut voimaan 1.1.2001. Johtosäännön 4 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan lautakunnan ratkaisuvaltaan ja tehtäviin kuuluu, ellei tehtävää ole annettu toiselle toimielimelle, päättää maankäyttö- ja rakennuslain 52 §:n tarkoittamien merkitykseltään vähäisten asemakaavojen hyväksymisestä. Johtosäännön mainitun määräyksen on katsottava tarkoittavan, että lautakunnan toimivaltaan kuuluu hyväksyä muut kuin vaikutukseltaan merkittävät asemakaavat.

Rakennuslainsäädännön uudistamista koskevan hallituksen esityksen HE 101/1998 vp yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan muun muassa, että maankäyttö- ja rakennuslain 52 § jättää delegoinnin sekä asiallisesti että päätöksentekijän osalta varsin pitkälti kunnallisen päätösvallan varaan. Tavallisimmin lähinnä kaavanmuutoksia koskeva päätösvalta siirrettäisiin kunnanhallitukselle tai kunnalliselle lautakunnalle. Mahdollista on myös se, että osa päätösvallasta siirretään kunnanhallitukselle ja osa kunnalliselle lautakunnalle. Vaikutukseltaan merkittävät kaavat, joiden osalta päätösvaltaa ei voitaisi siirtää valtuustolta, saattavat olla laaja-alaisia tai niillä voi muutoin olla merkittäviä ympäristöllisiä, taloudellisia, sosiaalisia, liikenteellisiä, yhdyskuntarakennetta koskevia tai muita vaikutuksia.

Kortteli 47 on osoitettu ympäristöministeriön 5.2.1992 vahvistamassa asemakaavassa muun ohella liike- ja toimistorakentamiseen, johon sisältyy myös yksityisiä terveydenhoito- ja sairaalapalveluja. Kortteliin on jo tuolloin osoitettu 30 000 kerrosneliömetriä sellaista rakentamista, joka saattaa aiheuttaa vilkasta liikennettä. Kaupunginhallituksen 2.11.1998 hyväksymällä asemakaavan muutoksella kortteliin osoitettiin lisäksi myös asuinrakentamista ja Ketarantie muutettiin umpikaduksi.

Ympäristö- ja kaavoituslautakunnan 5.8.2003 hyväksymän asemakaavan muutoksen yhtenä perusteluna on se, että kaavan mahdollistama terveydenhoito- ja sairaalapalvelujen sijoittaminen korttelin 47 alueelle ei toteudu. Korttelin liikennejärjestelyjä ei asemakaavan muutoksella ole olennaisesti muutettu. Se, että kortteliin sallitaan enemmän asuinrakentamista ja vähemmän liike- ja toimistotilaa, ei mainittavasti lisää liikennettä. Kun lisäksi otetaan huomioon, että alue on Turun kaupunginvaltuuston vuonna 2001 hyväksymässä Turun yleiskaavassa 2020 osoitettu pääkeskustasoisten keskustatoimintojen alueeksi ja varattu muun muassa keskustaan sopivaan asumiseen, asemakaavan muutos ei näissä oloissa ole vaikutukseltaan merkittävä. Turun ympäristö- ja kaavoituslautakunta ei näin ollen ole ylittänyt toimivaltaansa hyväksyessään asemakaavan muutoksen.

Edellä esitetyn vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon Turun hallinto-oikeuden päätöksen perustelut siltä osin kuin ne koskevat muutosaluetta ja muutoksen sisältöä, melu- ja liikenneselvityksiä sekä melun vaikutusta, päätöksessä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Esa Aalto, Lauri Tarasti, Pekka Vihervuori, Kari Kuusiniemi ja Irma Telivuo. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.