KHO:2004:92

Maankäyttö ja rakentaminen - Poikkeaminen - Kunnan toimivalta - Ympäristökeskuksen toimivalta - Poikkeaminen ranta-asemakaavassa osoitetusta rakennusoikeudesta

Poikkeamista oli haettu ranta-asemakaavana voimassa olleesta vahvistetusta rantakaavasta siten, että loma-asuntojen korttelin (RA) 11 ainoalle rakennuspaikalle olisi sijoitettu kaksi kerrosalaltaan enintään 40 neliömetrin suuruista lomarakennusta niihin liittyvine sauna- ja varastorakennuksineen. Kaavamääräyksen mukaan rakennuspaikalle sai rakentaa vain yhden kerrosalaltaan enintään 80 neliömetrin suuruisen loma-asunnon ja kerrosalaltaan enintään 20 neliömetrin suuruisen saunarakennuksen sekä kerrosalaltaan enintään 20 neliömetrin suuruisen varastorakennuksen. Vaikka sanotulle rakennuspaikalle rakennettavien rakennusten kokonaiskerrosala ei hakemuksen mukaan olisikaan lisääntynyt kaavassa sallitusta kerrosalasta, kysymys oli kahden loma-asuntoyksikön rakentamisesta rakennuspaikalle, jolle oli osoitettu rakennusoikeutta vain yhden loma-asuntoyksikön muodostamiseksi. Kysymys oli näin ollen maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 2 kohdassa tarkoitetusta vähäistä suuremmasta poikkeamisesta asemakaavassa osoitetusta rakennusoikeudesta. Toimivalta hakemuksen ratkaisemiseen oli siten kuulunut alueelliselle ympäristökeskukselle.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 171 § 1 mom., 171 § 2 mom. 2 kohta, 171 § 3 mom., 172 § ja 214 §

Kort referat på svenska

1. Ympäristökeskuksen ratkaisu

Länsi-Suomen ympäristökeskus on päätöksellään 18.2.2003 hylännyt A:n ja hänen asiakumppaninsa hakemuksen saada rakentaa Ylistaron kunnan Isokylän kylän tiloista Männistö RN:o 8:41 ja Haudanmaa RN:o 8:56 muodostuvilla määräaloilla sijaitsevalle Kotilammen rantakaava-alueen kortteliin 11 kuuluvalle rakennuspaikalle n:o 1 rantakaavasta poikkeavasti kaksi lomarakennusta sekä niihin kuuluvat sauna- ja varastorakennukset.

2. Asian käsittely Vaasan hallinto-oikeudessa

2.1. Valitus ja lausunnot hallinto-oikeudessa

A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että ympäristökeskuksen päätös kumotaan ja poikkeamislupa myönnetään.

Rantakaavan kortteli 11 muodostuu kahdesta eri tilaan kuuluvasta määräalasta. Poikkeamista haetaan siten, että kummallekin määräalalle rakennettaisiin 40 kerrosneliömetrin lomarakennus, 10 kerrosneliömetrin saunarakennus ja 10 kerrosneliömetrin talousrakennus, kun rantakaavan mukaan korttelin rakennusoikeus koostuu 80 kerrosneliömetrin lomarakennuksesta, 20 kerrosneliömetrin saunarakennuksesta ja 20 kerrosneliömetrin varastorakennuksesta. Rakennusoikeuden ylitystä ei siis haeta eivätkä hakemuksen mukaiset rakennusten yhteenlasketut pinta-alat ylitä rantakaavan mukaisten rakennusten pinta-alaa.

Ympäristökeskus ei ole perustellut päätöstään lain edellyttämällä tavalla eikä perusteluissa ole todettu, miten poikkeaminen aiheuttaisi haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle. Rakennuspaikka on koostunut kahdesta eri tilasta 22.12.1945 alkaen. Maankäyttö- ja rakennuslain tarkoitus on osoittaa rakennuspaikat yhdelle tilalle, ei yhteisesti kahdelle tilalle. Kaavaratkaisu on siten ollut virheellinen tai ainakin vastoin lain henkeä, mikä puoltaa poikkeamista. Koska rakennusoikeus pysyy samana, on poikkeamisella vähäinen merkitys. Kaavan mukainen rakennuspaikka on 7 000 neliömetrin suuruinen eikä sen jakaminen kahdeksi 3 500 neliömetrin rakennuspaikaksi aiheuttaisi liian pieniä rakennuspaikkoja suunnitellun rakentamisen määrään nähden. Poikkeaminen ei aiheuttaisi haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle.

Maanomistajien tasapuolisuus ei toteudu, jos eri omistajille kuuluville määräaloille osoitetaan yksi yhteinen rakennuspaikka. Tasapuolisuutta tarkasteltaessa on myös huomattava, ettei poikkeaminen johtaisi rakennusoikeuden lisääntymiseen. Ylistaron rakennuslautakunta ja kunnanhallitus ovat puoltaneet hakemusta, mille on annettava erityistä painoarvoa. Hakemuksen hyväksyminen ei lisäisi ympäristön tai vesistön kuormitusta, sillä rakennuksia käyttävien ihmisten määrä säilyisi samana. Myös maisemalliset näkökohdat puoltavat hakemusta, sillä pienemmät rakennukset sopeutuvat maisemaan paremmin kuin suuremmat. Hakemus tulee hyväksyä esitettyjen erityisten syiden johdosta.

Ympäristökeskus on lausunnossaan viitannut päätöksensä perusteluihin.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen.

2.2. Vaasan hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on 9.10.2003 antamallaan valituksenalaisella päätöksellä hylännyt A:n ja hänen asiakumppaniensa ympäristökeskuksen päätöksestä tekemän valituksen.

Perustelut:

Päätöksen perusteleminen

Hallintomenettelylain 24 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava ilmoittamalla sen perusteena olevat pääasialliset tosiseikat sekä säännökset ja määräykset. Ympäristökeskuksen päätöksen perusteluissa on ilmoitettu kaavan sisältö, hakemuksesta aiheutuva poikkeus kaavan sisällöstä, poikkeamisesta kaavan toteuttamiselle ja maaomistajien yhdenvertaisen kohtelun periaatteelle aiheutuva haitta sekä sovelletut lain säännökset. Päätös on siten perusteltu hallintomenettelylain 24 §:n 1 momentin edellyttämin tavoin eikä päätöstä ole syytä kumota tällä perusteella.

Oikeudelliset normit

Maankäyttö- ja rakennuslain 214 §:ssä säädetyn voimassa olevaa rantakaavaa koskevan siirtymäsäännöksen mukaan rantakaava on voimassa maankäyttö- ja rakennuslain mukaisena asemakaavana.

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n mukaan alueellinen ympäristökeskus voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen asemakaavassa osoitetusta rakennusoikeudesta, kun kyse on vähäistä suuremmasta poikkeamisesta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n mukaan poikkeaminen ei kuitenkaan saa
1) aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;
2) vaikeuttaa luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista; eikä
3) vaikeuttaa rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista. Poikkeusta ei saa myöntää, jos se johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai muutoin aiheuttaa merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia.

Tosiseikat

A:n ja B:n sekä C:n ja D:n hakemus koskee kahden lomarakennuksen sekä niihin liittyvien saunarakennusten ja varastorakennusten rakentamista Ylistaron kunnan Isokylän kylän tiloista Männistö RN:o 8:41 ja Haudanmaa RN:o 8:56 muodostetuille määräaloille sijaitsevalle Kotilammen rantakaava-alueen kortteliin 11 kuuluvalle rakennuspaikalle n:o 1 rantakaavasta poikkeavasti siten, että kummallekin määräalalle vahvistettaisiin oma rakennuspaikka rantakaavan mukaisen yhden yhteisen rakennuspaikan sijasta. Rantakaavan mukaan rakennuspaikalle saa rakentaa 80 kerrosneliömetrin loma-asunnon, 20 kerrosneliömetrin saunarakennuksen ja 20 kerrosneliömetrin varastorakennuksen, eli yhteensä 120 kerrosneliömetriä. Muutoksenhakijat ovat hakeneet poikkeamista siten, että kummallekin määräalalle saisi rakentaa 40 kerrosneliömetrin loma-asunnon, 10 kerrosneliömetrin saunarakennuksen ja 10 kerrosneliömetrin talousrakennuksen eli yhteensä 120 kerrosneliömetriä.

Männistön RN:o 8:41 ja Haudanmaan RN:o 8:56 tiloilla on rantaviivaa yhteensä hieman runsaat 60 metriä, josta kummallekin tilalle kuuluu noin puolet eli noin 30 metriä. Koko rantakaava-alueen mukainen rakennusoikeus on 15,9 lomarakennusta rantakilometriä kohden. Rantakaavaa vahvistettaessa kaavaselostuksen mukaan uusien rakennuspaikkojen leveydet on pyritty osoittamaan 40 - 60 metrin levyisiksi. Rajanaapurit eivät ole vastustaneet hakemusta. Ylistaron kunnanhallitus on lausunnossaan puoltanut hakemusta.

Johtopäätökset

Kun otetaan huomioon tilojen Männistö RN:o 8:41 ja Haudanmaa RN:o 8:56 rantaviivan pituus ja alueelle vahvistettu ranta-asemakaava, hallinto-oikeus katsoo, että suunniteltu rakentaminen aiheuttaisi haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle ja alueiden käytön muulle järjestämiselle. Ympäristökeskuksen päätöksen ei voida myöskään katsoa olevan ristiriidassa maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimuksen kanssa. Ympäristökeskus on siten voinut Ylistaron kunnan puoltavasta lausunnosta huolimatta hylätä hakemuksen.

3. Asian käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

3.1. Valitus ja lausunnot korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että Vaasan hallinto-oikeuden ja Länsi-Suomen ympäristökeskuksen päätökset kumotaan ja että haettu poikkeamislupa myönnetään.

Rantakaavan kortteli 11 muodostuu kahdesta kahteen eri tilaan kuuluvasta määräalasta. Poikkeamista haetaan siten, että kummallekin määräalalle rakennettaisiin 40 kerrosneliömetrin lomarakennus, 10 kerrosneliömetrin saunarakennus ja 10 kerrosneliömetrin talousrakennus, kun rantakaavan mukaan korttelin rakennusoikeus koostuu 80 kerrosneliömetrin lomarakennuksesta, 20 kerrosneliömetrin saunarakennuksesta ja 20 kerrosneliömetrin varastorakennuksesta. Rakennusoikeuden ylitystä ei siis haeta eivätkä hakemuksen mukaiset rakennusten yhteenlasketut pinta-alat ylitä rantakaavan mukaisten rakennusten pinta-alaa.

Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan puheena olevien tilojen yhteinen rantaviiva on yli 60 metriä. Tosiasiassa se on kuitenkin noin 70 metriä. Kummankin tilan rantaviivan pituus on siten noin 35 metriä. Vaikka hallinto-oikeuden päätöksen toteamus rantakaavan mitoituksesta 15,9 lomarakennusta rantakilometriä kohden perustuu lääninhallituksen 12.7.1993 antamaan päätökseen ja vaikka ranta-asemakaava on lainvoimainen, tässä on valittajien käsityksen mukaan virhe, jolla saattaa olla merkitystä poikkeamisluvan harkinnassa. Kaavanlaatijan mukaan vanhat loma-asunnot mukaan luettuna rakennuspaikkoja on ollut 42, joista omarantaisia 33. Laskennallisesti 9 ei-omarantaista rakennuspaikkaa vastaa 4,5 omarantaista lomarakennusta. Vaikka muunnettuna rantaviivana käytetään lääninhallituksen päätöksen mukaista 2 990 metriä, on lomarakennuksia kilometriä kohti noin 12,5. Lääninhallitus on päätöksensä mukaan jättänyt vahvistamatta ainakin kymmenen lomarakennuspaikkaa. Tämä alentaa tuntuvasti mitoitusta. Rantakilometriä kohden on mökkejä tuntuvasti vähemmän kuin 15,9. Muut tosiseikat ovat riidattomia.

Hallinto-oikeuden päätöstä ei ole perusteltu lain edellyttämällä tavalla. Hallinto-oikeus on katsonut ympäristökeskuksen perustelleen päätöstään lain mukaisesti. Perusteluissa ei ole kuitenkaan edelleenkään todettu, miten hakemuksen mukainen poikkeaminen aiheuttaisi haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueidenkäytön muulle järjestämiselle. Perustellusti voidaan kysyä, miten haittaa voi aiheutua kaavoitetulla alueella kaavoitukselle, varsinkin, kun kyseessä on ranta-asemakaava. Kaava lienee toteutettu kokonaisuudessaan, joten haittaa ei voi aiheutua. Mitään haittaa ei aiheudu myöskään alueiden käytön muulle järjestämiselle.

Mikäli hallinto-oikeus todella olisi katsonut haittaa aiheutuvan, olisi tämä haitta pitänyt kirjoittaa näkyviin päätöksessä. Pelkkä lakitekstin siteeraus ei ole lain mukaista perustelemista. Johtopäätös tästä perustelemattomuudesta on se, että perusteita valituksen hylkäämiselle ei ole ollut.

Rakennuspaikkaan, joka edellä mainitulla tavalla on muodostettu, on kuulunut kahden eri tilan aluetta 22.12.1945 alkaen. Maankäyttö- ja rakennuslain tarkoitus on osoittaa rakennuspaikat yhdelle tilalle, ei yhteisesti kahdelle tilalle. Kaavaratkaisu on siten ollut virheellinen tai ainakin vastoin lain henkeä, ja rakennuspaikkojen muodostuminen määräalojen rajoja vastaaviksi on erityinen syy poikkeamiselle. Koska rakennusoikeus pysyy samana, poikkeamisella on vähäinen merkitys. Kaavan mukainen rakennuspaikka on pinta-alaltaan 7 000 neliömetrin eikä sen jakaminen kahdeksi 3 500 neliömetrin rakennuspaikaksi synnyttäisi liian pieniä rakennuspaikkoja suunnitellun rakentamisen määrään nähden. Poikkeaminen ei aiheuttaisi haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle.

Maanomistajien tasapuolisuus ei toteudu, jos eri omistajille kuuluville määräaloille osoitetaan yksi yhteinen rakennuspaikka. Tasapuolisuutta tarkasteltaessa on myös huomattava, ettei poikkeaminen johtaisi rakennusoikeuden lisääntymiseen. Ylistaron rakennuslautakunta ja kunnanhallitus ovat puoltaneet hakemusta, mille on annettava erityistä painoarvoa. Hakemuksen hyväksyminen ei lisäisi ympäristön tai vesistön kuormitusta, sillä rakennuksia käyttävien ihmisten määrä säilyisi samana. Myös maisemalliset näkökohdat puoltavat hakemusta, sillä pienemmät rakennukset sopeutuvat maisemaan paremmin kuin suuremmat. Hakemus tulee hyväksyä esitettyjen erityisten syiden johdosta.

Länsi-Suomen ympäristökeskus on antanut valituksen johdosta lausunnon.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen.

3.2. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut:

Asiassa on kysymys poikkeamisesta ranta-asemakaavana voimassa olevasta vahvistetusta Kotilammin rantakaavasta (I) siten, että loma-asuntojen korttelin (RA) 11 ainoalle rakennuspaikalle sijoitettaisiin kaksi lomarakennusta niihin liittyvine sauna- ja varastorakennuksineen. Kaavamääräyksen mukaan rakennuspaikalle saa rakentaa yhden kerrosalaltaan enintään 80 kerrosneliömetrin suuruisen loma-asunnon ja enintään 20 kerrosneliömetrin suuruisen saunarakennuksen sekä enintään 20 kerrosneliömetrin suuruisen varastorakennuksen. Rakennukset saa rakentaa yhteen tai erikseen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen tässä laissa säädetyistä tai sen nojalla annetuista rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevista säännöksistä, määräyksistä, kielloista ja muista rajoituksista.

Saman pykälän 2 momentin 2 kohdan mukaan kunta ei saa kuitenkaan myöntää poikkeusta, kun kysymys on vähäistä suuremmasta poikkeamisesta asemakaavassa osoitetusta rakennusoikeudesta.

Pykälän 3 momentin mukaan poikkeamisen 2 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa voi myöntää alueellinen ympäristökeskus.

Hallituksen esityksessä rakennuslainsäädännön uudistamiseksi (101/1998 vp) on 171 §:n kohdalla muun ohella todettu, että asemakaavassa osoitetusta rakennusoikeudesta poikkeaminen vähäistä enemmän vaatii alueellisen ympäristökeskuksen myöntämän poikkeuksen. Tämän säännöksen eräänä tarkoituksena on myös se, että kun rakennusoikeudesta halutaan poiketa, tulisi pääsääntöisesti muuttaa kyseistä kaavaa. Kaavojen muuttaminenhan on tämän lain mukaisessa järjestelmässä kokonaan kunnan omassa harkinnassa.

Vaikka sanotulle rakennuspaikalle rakennettavien rakennusten kokonaiskerrosala ei hakemuksen mukaan lisääntyisikään kaavassa sallitusta kerrosalasta, kysymys on kahden loma-asuntoyksikön rakentamisesta rakennuspaikalle, jolle on osoitettu rakennusoikeutta vain yhden loma-asuntoyksikön muodostamiseksi. Kysymys on näin ollen maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 2 kohdassa tarkoitetusta vähäistä suuremmasta poikkeamisesta asemakaavassa osoitetusta rakennusoikeudesta. Toimivalta hakemuksen ratkaisemiseen on siten pykälän 3 momentin mukaan kuulunut Länsi-Suomen ympäristökeskukselle.

Kun otetaan huomioon poikkeamisen kohteena oleva rakentamisrajoitus, asiassa ei ole ratkaisevaa merkitystä sillä, että kysymyksessä olevalla kaavalla vahvistettu rakennuspaikkojen kokonaismäärä rantaviivakilometriä kohden on hallinto-oikeuden päätöksessä mainittua alhaisempi Vaasan lääninhallituksen jätettyä 12.7.1993 antamallaan päätöksellä kaavan eräiden rakennuspaikkojen osalta vahvistamatta.

Lainvoimaisessa kaavaratkaisussa kyseiselle rakennuspaikalle on osoitettu rakennusoikeutta yhden lomarakennuksen ja siihen liittyvien sauna- ja varastorakennusten rakentamiseksi. Kaavaselostuksen mukaan pääperiaatteena on ollut turvata ainakin yksi rakennuspaikka kullekin maanomistajalle, jos se suinkin on ollut mahdollista. Kaavamääräyksistä käy ilmi, että kullekin loma-asuntojen korttelialueen (RA tai RA-1) rakennuspaikalle saa rakentaa yhden loma-asunnon sekä saunarakennuksen ja varastorakennuksen.

Kahden lomarakennusyksikön sijoittamisen salliminen yhtä yksikköä varten varatulle rakennuspaikalle merkitsisi poikkeamista kaavaratkaisun keskeisistä lähtökohdista ja yksittäisellä poikkeamispäätöksellä toteutettuna vaarantaisi maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen. Asiakirjojen mukaan valittajat ovat saaneet omistukseensa määräalat, joista kortteli 11 muodostuu, kaupoin ja vaihdoin vuosina 2001 ja 2002. Edellä mainituista syistä hakemukseen suostuminen tuottaisi maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua haittaa puheena olevan kaavan toteuttamiselle ja alueiden käytön muulle järjestämiselle.

Näillä perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon muutoksenhaun kohteena olevan, tähän päätökseen liitetyn hallinto-oikeuden antaman päätöksen edellä selostetut perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Esa Aalto, Lauri Tarasti, Marjatta Kaján ja Kari Kuusiniemi. Asian esittelijä Irene Mäenpää.