KHO:2004:71

Kunnallisasia - Kunta - Viranhaltija - Osa-aikaeläke - Työn jaksotus - Aikaisemman päätöksen muuttaminen

Kunnanhallitus ei ollut esittänyt sellaista kunnan virkasäännön 14 §:n mukaista perusteltua syytä, jonka nojalla osa-aikaeläkkeellä olevan viranhaltijan osa-aikatyön työjaksotusta olisi voitu muuttaa.

Kuntalaki 45 § 1 mom. ja 90 §
Laki ikääntyvien työntekijöiden osa-aikatyö- ja osa-aikaeläkejärjestelyistä 1 § ja 3 § 2 mom. (227/1998)
Punkalaitumen kunnan virkasääntö 14 §

Kort referat på svenska

Asian aikaisempi käsittely

Punkalaitumen kunnansihteeri oli päätöksellä 3.6.1999 hyväksynyt kanslistin hakemuksen jäädä kunnan virasta osa-aikaeläkkeelle 1.1.2000 lukien niin, että osa-aikatyön osuus on 50 prosenttia kokoaikatyön osuudesta. Päätöksessä oli lisäksi todettu, että osa-aikatyö järjestetään tekemällä työtä kolmen viikon jaksoissa, kolme viikkoa työssä ja kolme viikkoa eläkkeellä.

Kunnansihteeri on 5.7.2002 päättänyt, että kanslistin osa-aikatyön jaksotus muutetaan 2.9.2002 alkaen siten, että viranhaltijan viikottaista työaikaa tehdään vuoroviikoin. Parilliset viikot ovat työjaksoja ja parittomat viikot eläkejaksoja. Ensimmäinen työjakso on viikko 36.

Punkalaitumen kunnanhallitus on 19.8.2002 hylännyt kanslistin oikaisuvaatimuksen. Perusteluinaan oikaisuvaatimuksen hylkäämiselle kunnanhallitus on muun ohella lausunut, että työn jaksotuksessa tulee ottaa huomioon tehtävät, sijaisuudet ja muut niihin liittyvät tekijät. Toimistotyössä tehtävät vaihtelevat hyvin paljon eikä kanslistin työ ole luonteeltaan pelkkää rutiininomaista toimistotyötä. Viikon pituisessa eläkejaksotuksessa pystytään rationalisoimaan niin kanslistin kuin hänen sijaisenaan oman toimen ohella toimivan pääkirjanpitäjänkin tehtäviä. Lyhyempi jaksotus antaa lisäksi mahdollisuuden miettiä tarkemmin työntekijän toimenkuvaa.

Kunnanhallituksen päätöksestä tehty valitus

Kanslisti on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että kunnanhallituksen päätös kumotaan ja Punkalaitumen kunta velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulut.

Kunnansihteerin päätökseen 3.6.1999 on olennaisesti liittynyt osa-aikatyön jaksotus. Päätöksellä on luotu yksilöä koskevia oikeuksia ja velvollisuuksia. Oikeuksiin kuuluu sovittu osa-aikatyön jaksotus, johon viranhaltijan tulee voida luottaa. Hallinto-oikeudellisten periaatteiden mukaan yksilöä koskevaa päätöstä ei voi yksipuolisesti muuttaa, ellei tehty päätös ole ehdollinen. Kunnansihteerin päätös sitoo hallintoviranomaista ja viranhaltijaa. Kunta ei voi yksipuolisesti muuttaa lain- ja oikeusvoiman saanutta päätöstä, ellei viranhaltija anna siihen suostumustaan. Kanslisti ei ole suostumusta antanut. Kunnansihteerin päätös 5.7.2002 on lainvastainen ja loukkaa kanslistin oikeutta. Käydyissä keskusteluissa ei myöskään ole ilmennyt perusteltua seikkaa jaksotuksen muuttamiseksi.

Kunnansihteeri ja kunnanhallitus ovat antaneet lausunnon, ja vaatineet, että valitus jätetään tutkimatta, koska kysymys on kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen soveltamisesta.

Turun hallinto-oikeus on 29.10.2002 antamallaan päätöksellä nro 02/0578/1 keskeyttänyt kunnanhallituksen päätöksen täytäntöönpanon, kunnes asia on lainvoimaisesti ratkaistu tai asiasta toisin määrätään.

Kanslisti on antanut vastaselityksen.

Kunnanhallitus on hallinto-oikeuden pyynnöstä antanut lausunnon kanslistin osa-aikatyön jaksotuksen muuttamisen perusteena olevista syistä. Toimistotehtävien hoitamisen ja töiden tasapuolisen jakamisen kannalta kolmen viikon jaksotus osoittautui käytännössä liian pitkäksi. Kanslistin sijaisuutta edunvalvonnan tehtävissä hoidetaan oman toimen ohella. Varsinkin vuosiloman aikana loma- ja eläkejakso kestää yhteensä viisi viikkoa, jolloin oman työn ohella hoidettava sijaisuus on liian pitkä. Lisäksi kanslistille oli tarkoitus siirtää osa asuntoasioiden hoidosta, mikä käytännössä vaatii lyhyempää eläkejaksoa.

Turun hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt väitteen siitä, että asiassa on kysymys hallinto-oikeuden toimivaltaan kuulumattomasta virkaehtosopimuksen määräysten tulkinnasta.

Hallinto-oikeus on hylännyt kanslistin valituksen ja muuttanut päätöksellä 29.10.2002 antamaansa kunnanhallituksen päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevaa määräystä siten, että kunnanhallituksen päätös voidaan panna täytäntöön 1.6.2003 alkaen, ellei korkein hallinto-oikeus mahdollisen valituksen johdosta toisin määrää. Samalla hallinto-oikeus on hylännyt kanslistin oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluina lausunut, että kanslisti on saattanut hallinto-oikeuden tutkittavaksi sen, voiko Punkalaitumen kunta yksipuolisesti muuttaa kunnan ja kanslistin sopiman, kunnansihteerin päätöksestä 3.6.1999 ilmenevän osa-aikatyön jaksotuksen. Asiassa ei ole kysymys kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen työaikaa koskevien määräysten tulkintaa koskevasta erimielisyydestä. Asian ratkaiseminen kuuluu hallinto-oikeuden toimivaltaan.

Jos työntekijä haluaa siirtyäkseen osa-aikaeläkkeelle tehdä säännöllistä työaikaa lyhyemmän ajan työtä, työnantajan on 31.12.2002 asti voimassa olleen ikääntyvien työntekijöiden osa-aikatyö- ja osa-aikaeläkejärjestelystä annetun lain mukaan pyrittävä järjestämään työt niin, että työntekijä voi tehdä osa-aikatyötä. Työajan lyhentäminen toteutetaan työnantajan ja työntekijän sopimalla tavalla ottaen huomioon työntekijän tarpeet sekä tuotanto- ja palvelutoiminta. Säännöstä sovelletaan myös kunnalliseen viranhaltijaan.

Viranhaltijoiden palvelussuhteen ehdoista annetaan kuntalain mukaan voimassa olevien säännösten ja virkaehtosopimusten lisäksi tarpeelliset määräykset virkasäännössä.

Virkasuhde on julkisoikeudellinen palvelussuhde, joka ei perustu sopimukseen vaan kunnan yksipuoliseen hallintotoimeen. Virkasuhteen ehdoista voidaan sopia virkaehtosopimuksella. Kunnallisessa yleisessä virkaehtosopimuksessa ei ole erikseen sovittu osa-aikaeläkkeellä olevien työntekijöiden työaikajärjestelyistä tai muista virkasuhteen ehdoista. Näin ollen työajan lyhentämisestä sopimisella tarkoitetaan ikääntyvien työntekijöiden osa-aikatyö- ja osa-aikaeläkejärjestelystä annetussa laissa sitä, että kunta työnantajana suostuu osa-aikaeläkejärjestelyyn ja tekee päätöksen viranhaltijan virantoimitusvelvollisuuden muuttamisesta siten, että viranhaltijan työaika aiemmasta poiketen osa-aikaistetaan.

Kunnansihteeri on edellä sanotulla perusteella 3.6.1999 hyväksynyt kanslistin virantoimitusvelvollisuuden muutoksen osa-aikaiseksi viranhaltijaksi siten, että osa-aikatyö järjestetään kolmen viikon jaksoissa.

Punkalaitumen kunnanvaltuuston 19.12.1996 hyväksymän virkasäännön mukaan sen lisäksi, mitä johtosäännössä taikka tuossa virkasäännössä on määrätty tai virkasuhteesta muutoin johtuu, voi viran vakinaisesta täyttämisestä päättävä viranomainen, mikäli toiminnan uudelleenjärjestely tai muu perusteltu syy sitä edellyttää, päättää, että viranhaltijan virantoimitusvelvollisuutta muutetaan tai viranhaltijan virkatehtäviä järjestellään uudelleen.

Valittaja toimii kanslistin tehtävissä. Hänen työhönsä on 1.12.1999 alkaen kuulunut myös yleisen edunvalvojan tehtävien hoitaminen. Kanslistin sijaisena toimii edunvalvontatehtävien osalta pääkirjanpitäjä oman toimensa ohella.

Kunnanhallituksen lausunnon 3.3.2002 mukaan toimistotehtävien hoitaminen ja töiden tasapuolinen jakaminen sekä edunvalvontatehtävien sijaisuuksien hoitaminen edellyttävät kanslistin osa-aikatyön jaksotuksen lyhentämistä. Jaksotuksen lyhentämistä edellyttävät lisäksi kanslistin työtehtäviin siirrettäväksi suunnitellut asuntoasioiden hoitamiseen liittyvät tehtävät.

Kunnansihteerin valituksenalainen päätös muuttaa työn jaksotusta on perustunut edellä sanottuihin kanslistin työn luonteesta, töiden tasapuolisesta jakamisesta, sijaisuusjärjestelyistä ja työtehtävien rationalisoinnista johtuviin asianmukaisiin syihin. Kunnansihteeri on virkasäännön nojalla aikaisemmasta päätöksestään huolimatta voinut näistä perustelluista syistä muuttaa kanslistin virantoimitusvelvollisuutta siten, että kanslisti tekee työtä jaksotuksella viikko työssä ja viikko eläkkeellä. Kunnansihteeri ei ole käyttänyt väärin harkintavaltaansa eikä siten ylittänyt toimivaltaansa. Päätös ei ole muutenkaan lainvastainen. Kunnanhallituksen päätöksen kumoamiseen ei siten ole syytä. Sillä seikalla, että asiaa käsiteltäessä on mahdollisesti rikottu kunnanhallituksen hyväksymiä kunnan tiedotusohjeita, ei ole vaikutusta päätösten sisällön laillisuuteen.

Asian lopputulos huomioon ottaen hallinto-oikeuden 29.10.2002 määräämää täytäntöönpanon keskeytystä ei ole syytä pitää voimassa.

Kanslistin valitus on hylätty. Tähän nähden ei ole kohtuutonta, että hän joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeus on päätöksessään ottanut huomioon muun ohella kuntalain 45 §:n 1 momentin ja 90 §:n, ikääntyvien työntekijöiden osa-aikatyö- ja osa-aikaeläkejärjestelystä annetun lain 1 §:n ja 3 §:n 2 momentin (227/1998) sekä Punkalaitumen kunnan virkasäännön 14 §:n.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kanslisti on vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kunnanhallituksen päätökset kumotaan ja hänen oikeudenkäyntikulunsa määrätään korvattaviksi.

Kanslistin osalta on tehty 3.6.1999 lainvoimainen päätös osa-aikaeläkkeelle siirtymisestä, johon liittyy myös olennaisesti osa-aikatyön jaksotus. Päätöksellä on luotu yksilöä koskevia oikeuksia ja velvollisuuksia. Oikeuksiin kuuluu sovittu osa-aikatyön jaksotus, johon viranhaltijan tulee voida luottaa. Päätös on saavuttanut lainvoiman ja myös oikeusvoiman, koska päätöksellä on luotu oikeuksia ja velvollisuuksia. Päätöstä ei voi täten yksipuolisesti muuttaa. Kunnansihteeri muutti päätöstä perustelematta ja myöhemmin keksittiin perusteluja. Perustelut olisi pitänyt esittää päätöstä tehtäessä. Asiassa on menetelty virheellisesti. Päätöksen syynä ei ole voinut olla asuntoasioiden siirtyminen kanslistin vastattavaksi, koska ne oli siirretty hänelle jo 14.12.1995 valtuuston päätöksellä.

Selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Punkalaitumen kunnanhallitus on antanut valituksen johdosta selityksen.

Kanslistille on varattu tilaisuus selityksen antamiseen.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 30.5.2003 taltio 1323 kieltänyt kunnanhallituksen päätöksen täytäntöönpanon, kunnes asia on lainvoimaisesti ratkaistu tai asiasta toisin määrätään.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden, kunnanhallituksen ja kunnansihteerin päätökset.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista ilmenevin tavoin virkasuhde on julkisoikeudellinen palvelussuhde, joka ei perustu sopimukseen vaan kunnan yksipuoliseen hallintotoimeen. Kunnallisen viranhaltijan siirtyessä osa-aikaeläkkeelle tehdäkseen säännöllistä työaikaa lyhyemmän ajan työtä on tullut soveltaa 31.12.2002 voimassa olleen ikääntyvien työntekijöiden osa-aikatyö- ja osa-aikaeläkejärjestelystä annetun lain (227/1998) säännöksiä. Sen mukaisesti työajan lyhentäminen toteutetaan työnantajan ja työntekijän sopimalla tavalla ottaen huomioon työntekijän tarpeet sekä tuotanto- ja palvelutoiminta.

Viranhaltijoiden palvelussuhteen ehdoista annetaan kuntalain mukaan voimassa olevien säännösten ja virkaehtosopimusten lisäksi tarpeelliset määräykset virkasäännössä. Kunnallisessa yleisessä virkaehtosopimuksessa ei ole erikseen sovittu osa-aikaeläkkeellä olevien työntekijöiden työaikajärjestelyistä tai muista virkasuhteen ehdoista. Punkalaitumen kunnanvaltuuston 19.12.1996 hyväksymän virkasäännön 14 §:n 2 momentin mukaan voi viran vakinaisesta täyttämisestä päättävä viranomainen, mikäli toiminnan uudelleenjärjestely tai muu perusteltu syy sitä edellyttää, päättää, että viranhaltijan virantoimitusvelvollisuutta muutetaan tai viranhaltijan virkatehtäviä järjestellään uudelleen.

Siten estettä osa-aikaeläkkeen työaikajaksotuksen aikaisemman päätöksen muuttamiselle ei ole. Tässä asiassa muutoksen perusteita arvioitaessa on otettava huomioon edellä mainitut osaeläkkeelle siirtymisen edellytyksiä tarkoittavat lainkohdat ja Punkalaitumen kunnan virkasäännön määräykset.

Punkalaitumen kunnansihteeri on ikääntyvien työntekijöiden osa-aikatyö- ja osa-aikaeläkejärjestelystä annetun lain nojalla, 3.6.1999 hyväksynyt kanslistin hakemuksen jäädä osa-aikaeläkkeelle 1.1.2000 lukien niin, että osa-aikatyön osuus on 50 prosenttia kokoaikatyön osuudesta. Päätöksessä oli lisäksi todettu, että osa-aikatyö järjestetään tekemällä työtä kolmen viikon jaksoissa, kolme viikkoa työssä ja kolme viikkoa eläkkeellä. Kunnansihteeri on 5.7.2002 päättänyt, että kanslistin osa-aikatyön jaksotus muutetaan 2.9.2002 alkaen siten, että viranhaltijan viikoittaista työaikaa tehdään vuoroviikoin. Parilliset viikot ovat työjaksoja ja parittomat viikot eläkejaksoja. Kunnanhallituksen oikaisuvaatimukseen antaman päätöksen mukaan perusteena muuttamiselle on se, että viikon pituisessa työnjaksotuksessa voidaan paremmin ottaa huomioon tehtävät, sijaisuudet ja muut niihin liittyvät tekijät.

Kanslisti on ennen osa-aikaeläkkeelle siirtymistään neuvotellut kolmen viikon työnjaksotuksesta kunnansihteerin kanssa. Asiassa saadun selvityksen mukaan asuntoasiat oli siirretty kanslistin vastattavaksi jo vuonna 1995 eli ennen osa-aikaeläkettä koskevaa työaikajärjestelyä. Asiassa ei ole kunnan taholta esitetty riittävää sellaista selvitystä sijaisuusjärjestelyistä ja työn rationalisoinnista, että kysymys olisi sellaisesta Punkalaitumen kunnan virkasäännön 14 §:ssä tarkoitetusta toiminnan uudelleenjärjestelystä tai muusta perustellusta syystä, jonka vuoksi olisi voitu muuttaa aikaisempaa päätöstä osa-aikaeläkkeen työaikajaksotuksesta. Kunnansihteeri ja kunnanhallitus ovat siten ylittäneet asiassa toimivaltansa ja päätökset ovat lainvastaisia. Päätökset on tämän vuoksi kuntalain 90 §:n 2 momentin huomioon ottaen kumottava. Punkalaitumen kunta velvoitetaan hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla korvaamaan kanslistin oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 420 eurolla viivästyskorkoineen, mikä määräytyy korkolain 4 §:n 3 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg, hallintoneuvokset Pirkko Ignatius, Pekka Vihervuori ja Ilkka Pere sekä määräaikainen hallintoneuvos Heikki Jukarainen. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.

Asiaa ratkaistaessa on toimitettu äänestys.

Määräaikaisen hallintoneuvoksen Heikki Jukaraisen äänestyslausunto:

"Olen tutkinut asian. Kun otetaan huomioon asiassa esitetyt vaatimukset, saatu selvitys sekä Turun hallinto-oikeuden ratkaisu ja sen perustelut, katson, ettei hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ole syytä.

Ottaen huomioon enemmistön kannan pääasiassa, olen oikeudenkäyntikulujen korvaamisen suhteen samaa mieltä kuin enemmistö."