KHO:2004:60

Ympäristölupa - Kaivostoiminta - Vuolukiven louhinta - Jäte - Kaivostoiminnan jäännöstuote - Sivukivi - Kaatopaikka - Kaivoslaki - Ympäristönsuojelu - Sovellettava lainsäädäntö

Alueellinen ympäristökeskus oli myöntänyt yhtiölle muun muassa jätelain mukaisen jäteluvan sisältävän ympäristölupamenettelylain mukaisen ympäristöluvan kaivostoimintaan, joka käsitti vuolukiven louhintaa avolouhoksesta sekä tulisijojen, rakennuskivien ja puolivalmisteiden valmistusta kiviraaka-aineesta yhtiön kaivostoimintaan liittyvässä vuolukiven jatkojalostuslaitoksessa. Kaivos- ja vuolukiven jalostustoiminnan seurauksena syntyi maa- ja kiviainesjätettä, joka koostui vuolukiven suurlohkareista ja pienlohkareista, muusta vuolukiven työstöjätteestä ja maanpoistomassoista. Ympäristökeskus oli lupapäätöksessään pitänyt näitä maa- ja kiviaineksia, jotka yhtiön käsityksen mukaan joko suoraan yhtiön tuotantoon käytettyinä tai kaivoslain 40 §:ssä tarkoitettuina kaivostoiminnan jäännöstuotteina eivät kuuluneet jätelainsäädännön alaisuuteen, jätelain mukaisina jätteinä niitä lähemmin erottelematta ja soveltanut niiden läjitysalueisiin valtioneuvoston päätöstä kaatopaikoista (861/1997) antamalla muun ohella kaatopaikkakäsittelyä koskevat lupamääräykset 8-12.

Korkein hallinto-oikeus kumosi ympäristökeskuksen päätöksen lupamääräykset 8-12 ja palautti asian näiltä osin ympäristökeskukselle uudelleen käsiteltäväksi. Ympäristökeskuksen tuli varata yhtiölle tilaisuus esittää läjitysalueille sijoitettavien jätteiden määrästä ja läjittämisestä uusi läjityssuunnitelma ympäristökeskukselle ympäristökeskuksen asettamaan määräaikaan mennessä ja tällöin kiinnittää yhtiön huomiota perusteluissa mainittuihin näkökohtiin.

Korkein hallinto-oikeus katsoi kaivostoiminnan käsitteen määräytyvän kansallisen lainsäädännön mukaisesti ja viittasi perusteluissaan korkeimman hallinto-oikeuden kahdessa muussa asiassa pyytämään Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ennakkoratkaisuun, 18.4.2002 annettuun graniitin tarvekiveksi louhimista koskevan ennakkoratkaisuun C-9/00 sekä 11.9.2003 annettuun kaivostoimintaa koskevaan ennakkoratkaisuun C-114/01 ja niistä ilmeneviin oikeusperiaatteisiin. Mainitut oikeusperiaatteet huomioon ottaen vuolukiven louhinnassa syntyvästä maa- ja kiviaineksesta enintään noin vuoden ajan yhtiön vuolukivikaivoksen läjitysalueella varastoitavat ja sen jälkeen välittömästi tuotantoon käytettävissä olevat tilavuudeltaan 1,5 - 5 m³:n suurlohkareet eivät olleet kaivostoiminnan sivukivenä jätettä, koska niitä ainakin pääosin käytettiin ja voitiin edelleen käyttää ilman edeltäviä muuntamistoimia yhtiön tuotantoprosessissa.

Vuolukiven louhinnassa lisäksi syntyvät tilavuudeltaan 0,2 - 1,5 m³:n kokoiset pienlohkareet ja muu vähäisempi työstöjäte, kuten ripekivi ja vuolukivijauho, sekä maanpoistomassat eivät myöskään olleet edellä mainituista ennakkoratkaisuista ilmenevät oikeusperiaatteet huomioon ottaen kaivostoiminnan sivutuotteina jätettä samoin edellytyksin kuin suurlohkareetkaan, jos niitä voitiin edelleen käyttää ilman edeltäviä muuntamistoimia yhtiön tuotantoprosessissa ja mikäli yhtiö esitti tästä käytöstä riittävän yksityiskohtaisen suunnitelman. Toisaalta ne eivät myöskään olleet kaivostoiminnan jäännöstuotteina jätettä, mikäli niitä käytettiin kaivoksen louhintatoiminnassa ja yhtiö esitti riittävät takeet näiden maa- ja kiviainesten yksilöimisestä ja tosiasiallisesta käytöstä. Osaa pienlohkareista voitiin käyttää esineiden valmistukseen. Muuta työstöjätettä saattoi olla mahdollista käyttää kaivoksen sisäisiin tiejärjestelyihin, ja huomattava osa läjitysalueelle varastoitavista pienlohkareista on voitu myydä.

Merkittävä osa läjitettävästä aineksesta oli joka tapauksessa jätettä. Kysymys siitä, oliko vuolukiven louhinnassa syntyvää muuta maa- ja kiviainesta kuin suurlohkareita pidettävä kaikilta osin jätelain 3 §:n 1 momentin 1 kohdassa ja jäteasetuksen (1390/1993) 3 §:ssä sekä jäteasetuksen liitteen 1 kohdassa Q 11 tarkoitettuna jätteenä, oli kuitenkin jäänyt epäselväksi riittävän yksityiskohtaisten suunnitelmien ja selvitysten puuttuessa asiakirjoista. Tässä tarkoitetun maa- ja kiviaineksen käsittelystä ja läjitystavasta viime vuosina saatu selvitys osoitti kuitenkin, että sen joukossa oli myös sellaisia aineksia, joita ei sellaisinaan ollut pidettävä edellä esitettyjen perusteiden mukaan jätteinä, vaikkakin niiden läjittäminen jätteeksi luettavan aineksen seassa saattoi olla osoitus siitä, ettei takeita ainesten yksilöimisestä ja tosiasiallisesta käytöstä ollut. Tämän vuoksi asian jatkokäsittelyssä yhtiölle oli varattava tilaisuus lupaviranomaiselle esitettävässä läjityssuunnitelmassa tarkemmin selvittää asiaa.

Koska ympäristökeskuksen päätös kumottiin ja asia palautettiin vain osittain, asian käsittelyssä ja ratkaisemisessa oli jatkossa sovellettava, ottaen huomioon ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain (113/2000) 20 §, ympäristölupamenettelylakia, jollei hankkeen suunnitelmaa tässä yhteydessä läjitysalueiden osalta tai muutoin muutettu alkuperäiseen hakemuksen verrattuna siten, että vireillä olevaan asiaan kokonaisuutena on sovellettava ympäristönsuojelulakia (86/2000).

Ks. myös ratkaisuja KHO:2004:43 ja KHO:2002:82, joissa edellä mainitut ennakkoratkaisut oli pyydetty.

Jätedirektiivi 75/442/ETY, muutettuna direktiivillä 91/156/ETY, 1 artiklan a, b ja d alakohdat, 2 artiklan 1 kohdan b alakohta, 3 artiklan 1 kohta ja 4 artikla
Ympäristölupamenettelylaki (735/1991)
Laki ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta (113/2000) 20 §
Jätelaki (1072/1993) 3 § 1 mom. 1 kohta, 10 kohta ja 11 kohta, 6 §, 42 § ja 44 §
Kaivoslaki (503/1965) 40 § 2 mom. (208/1995)
Jäteasetus (1390/1993) 3 § ja jäteasetuksen liitteen 1 kohta Q 11
Jäteasetus 4 § ja jäteasetuksen liitteet 5 ja 6
Jäteasetus 1 § 1 mom. 2 kohta (294/1997) ja jäteasetuksen muuttamisesta annettu asetus 171/2000, jolla sanotun asetuksen 1 §:n 1 ja 2 momentit on kumottu 1.3.2000 lukien
Jäteasetus 8 §
Valtioneuvoston päätös kaatopaikoista 861/1997 ja mainitun päätöksen 2 §:n 2 momentti sellaisena kuin se on muutettuna valtioneuvoston päätöksellä 1049/1999, 1.1.2002 lukien.

Kort referat på svenska

Alueellisen ympäristökeskuksen ratkaisu

Ympäristökeskus on 19.4.1999 antamallaan päätöksellä siitä ilmenevin lupamääräyksin 1-16 myöntänyt A Oy:lle ympäristölupamenettelylain (735/1991) mukaisen, terveydensuojelulain (763/1994) 9 §:n mukaisen sijoitusluvan, eräistä naapuruussuhteista annetun lain (26/1920) 18 §:ssä (581/1977 ja 736/1991) tarkoitetun sijoitusratkaisun ja jätelain 42 §:ssä (1072/1993) tarkoitetun jäteluvan käsittävän, toistaiseksi voimassa olevan ympäristöluvan kaivostoimintaa varten J:n kunnan N:n kylässä. Myönnetty ympäristölupa korvasi lääninhallituksen 5.10.1990 antaman yhtiön jätehuoltosuunnitelmaa koskeneen hyväksymispäätöksen.

Yhtiön kaivostoiminta muodostui vuolukiven irrotuksesta avolouhoksesta, jota lupaa haettaessa oli avattu noin neljä hehtaaria esiintymän laajuuden ollessa kaikkiaan noin 20 hehtaaria, sekä tulisijojen, rakennuskivien ja puolivalmisteiden valmistuksesta kiviraaka-aineesta. Koko vuolukiviesiintymän hyödyntämisen arvioitiin kestävän nykyisin tuotantomäärin yli 100 vuotta. Kauppa- ja teollisuusministeriö oli myöntänyt yhtiölle 12.1.1988 vuolukivien hyödyntämistä koskevan kaivoskirjan. Yhtiö oli hakenut 2.7.1996 ja 26.9.1996 kaivospiirin laajentamista, mutta asian käsittely oli kesken. Kaivospiirin laajennuslupahakemukseen oli sisältynyt ylijäämämassojen sijoittamista koskenut yleisluontoinen käyttösuunnitelmakartta. Käytössä olevalta kaivos- ja kaatopaikka-alueelta oli lähimpään ympärivuotisesti asuttuun taloon etäisyyttä noin 250 metriä. Luoteessa noin 500 metrin etäisyydellä sijaitsi toisen yrityksen vuolukivilouhimo.

Vuolukiveä louhittiin vuosittain noin 150 000 tonnia, josta määrästä toimitettiin jatkojalostukseen noin 45 000 tonnia ja raakakivenmyyntiin noin 1 000 tonnia. Vuolukiven jalostuslaitoksessa (tulisija- ja rakennuskivitehtaalla) syntyi valmista tuotetta vuosittain noin 13 000 tonnia.

Yhtiön vuolukiven jalostuslaitoksen jätehuolto oli yhteinen yhtiön kaivostoiminnan jätehuollon kanssa. Laitoksen omalle kaatopaikalle läjitettiin kaivostoiminnan ja vuolukiven jalostustoiminnan jätteitä vuosittain 80 000 - 120 000 m³. Pääosa omalle kaatopaikalle läjitettävistä yhtiön kaivostoiminnan jätteistä oli vuolukivijätettä (vuolukivilohkareita ja -louhetta) pienemmän osan ollessa vuolukiven jalostustoiminnan jätteitä kuten muun ohella vuolukivilietettä ja -jauhoa ja tehtaan ripekiveä. Sivukiveä ei kaivostoiminnan jätteenä juurikaan kertynyt kaatopaikalle toimitettavaksi, sillä sivukivi käytettiin kulkuväylien rakentamiseen kaivosalueelle.

Lupamääräykset kuuluvat seuraavasti:

1. Laitoksen toiminnasta, mukaan lukien toimintaan liittyvä liikenne, aiheutuva melutaso ei saa ylittää lähimmissä häiriintyvissä kohteissa (asumiseen käytettävät kiinteistöt) kello 7 - 22 välisenä aikana A-painotettua ekvivalenttitasoa 55 dB eikä kello 22 - 7 välisenä aikana A-painotettua ekvivalenttitasoa 50 dB.

2. Toiminnan aiheuttaman pölyämisen torjuntaan on kiinnitettävä erityistä huomiota. Pölyämistä on estettävä tarvittaessa kastelemalla, suolauksella, sahaustoiminnan suojaamisella, kulku-urien sijoittelulla ja läjitysalueen pintakerrosten peittämisellä.

3. Ongelmajätteet, kuten loisteputket, jäteöljyt, käytetyt öljynsuodattimet, öljyvuotojen imeyttämiseen käytetyt materiaalit sekä akut ja raskasmetalliparistot on toimitettava ongelmajätteen käsittelyluvan tai ympäristöluvan saaneeseen laitokseen tai hyväksytyn jätehuoltosuunnitelman mukaiseen paikkaan. Jätteiden kuljettamiseen tulee aina käyttää asianmukaista kuljettajaa.

4. Ongelmajätteet on varastoitava ehjissä, suljetuissa, asianmukaisesti merkityissä astioissa tiiviillä alustalla erikseen tähän tarkoitukseen varatuissa varastopaikoissa. Ongelmajätteitä ei saa yhdistellä tai sekoittaa tarpeettomasti keskenään tai muihin jäteisiin. Ongelmajätteiden pääsy maaperään, pohja- tai pintavesiin sekä viemäriin tulee estää.

5. Toimitettaessa ongelmajätteitä hyödynnettäväksi tai käsiteltäväksi on jokaista jätteensiirtoa varten laadittava jätelain 18 §:n perusteella annetun valtioneuvoston päätöksen (656/1996) mukainen siirtoasiakirja.

6. Hyötykäyttökelpoinen pakkausmateriaali tukee toimittaa hyötykäyttöön. Hyötykäyttöön kelpaamaton ja likaantumaton tai asianmukaisesti ongelmajätteistä puhdistettu pakkausmateriaali voidaan toimittaa kaatopaikalle. Mikäli astioita ja pakkauksia, joissa on jäämiä ongelmajätteistä, ei puhdisteta laitoksella, ne on toimitettava ongelmajätteen käsittelyluvan saaneeseen laitokseen tai kiinteistölle jonka hyväksytyssä jätehuoltosuunnitelmassa tai ympäristöluvassa vastaavan jätteen vastaanotto on hyväksytty.

7. Jätteiden kuljettamisessa tulee käyttää asianmukaista kuljettajaa.

8. Kaatopaikoista nykyisin käytössä oleva alue, jonne sijoitetaan muun muassa vuolukivijauhoa, luokitellaan tässä vaiheessa tavanomaisen jätteen kaatopaikaksi. Käytössä olevan kaatopaikan laajennusalue, jonne tullaan sijoittamaan vaarattoman, pysyvän maa- ja kiviaineksen lisäksi siihen rinnastettavaa vuolukiven työstöjätettä, katsotaan maa-aineksen läjityspaikaksi.

Mikäli hakija esittää hyväksyttävän selvityksen siitä, ettei vuolukivijauho poikkea ympäristövaikutuksiltaan puhtaasta maa-aineksesta, voidaan nykyisin käytössä oleva läjitysalue erillisellä ympäristökeskuksen päätöksellä luokitella vaarattoman, pysyvän maa- tai kiviaineksen kaatopaikaksi (maa-aineksen läjityspaikka). Selvitys vuolukivijauhon ominaisuuksista on esitettävä alueelliselle ympäristökeskukselle 31.10.1999 mennessä.

9. Käytössä olevalle kaatopaikalle saa sijoittaa vuolukivijauhoa, vaaratonta pysyvää maa- ja kiviainesta ja siihen rinnastettavaa vuolukiven työstöjätettä kuten pintamaata, sivukiveä, vuolukivijätettä ja tehtaan ripekiveä.

Vuolukivijauhoa ei saa toistaiseksi sijoittaa laajennusalueelle.

10. Sijoitettavien jätteiden määrästä ja läjittämisestä on esitettävä läjityssuunnitelma alueelliselle ympäristökeskukselle 31.10.1999 mennessä.

11. Sekä vanhan että käytössä olevan kaatopaikka-alueen osalta on esitettävä maisemointisuunnitelma alueelliselle ympäristökeskukselle 31.10.1999 mennessä.

Kohtien 10 ja 11 yhteydessä tulee esittää mahdollinen tarkennettu hyötykäyttösuunnitelma aikatauluineen, jos tällä on merkitystä läjitykselle ja maisemoinnille.

12. Kaatopaikan asianmukaista hoitoa, käyttöä ja niihin liittyvää toiminnan tarkkailua varten on määrättävä näistä tehtävistä vastuussa oleva vastaava hoitaja. Vastaavan hoitajan nimi ja yhteystiedot on ilmoitettava alueelliselle ympäristökeskukselle 30.6.1999 mennessä.

13. Läjitys- ja kaivostoiminnan aiheuttaman melun leviämisestä ympäristössä on tehtävä meluselvitys 31.10.1999 mennessä.

Meluselvityksessä on laskennallisesti tai mittauksiin perustuen esitettävä ympäristöön leviävä ekvivalenttimelutaso (L_Aeq) ainakin lähimmissä häiriintyvissä kohteissa (noin 1 kilometrin sisällä meluavista toiminnoista). Samoin on esitettävä räjäytystöiden aiheuttama äänenpaineen enimmäistaso L_AFmax sekä tyypillisiä että suurimpia räjähdysainemääriä käytettäessä. Melun mittauksesta tulee esittää alueelliselle ympäristökeskukselle mittaussuunnitelma hyväksyttäväksi vähintään kahta viikkoa ennen mittausten tekemistä.

14. Alueelliselle ympäristökeskukselle sekä J:n kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle on vuosittain maaliskuun loppuun mennessä toimitettava yhteenvetoraportti, josta ilmenee laitoksen toiminnassa syntyneiden jätteiden määrä, laatu, hyödyntämis- tai käsittelytapa, varastointi ja edelleen toimittaminen.

15. Kaivostoiminnasta ja jätteiden sijoittamisesta laitosalueelle (kaatopaikkatoiminta) tulee pitää käyttöpäiväkirjaa ympäristönsuojelun kannalta merkityksellisistä tapahtumista ja toimenpiteistä. Siihen on merkittävä edellä esitetyt raportointia varten tarvittavat tiedot ja mahdollisesti päästöjä lisänneet häiriötilanteet. Kirjanpito on pyydettäessä esitettävä valvontaviranomaiselle.

16. Kaatopaikan sekä kaivoksen vesistötarkkailu on toteutettava vesioikeuden päätöksen mukaisen hyväksytyn tarkkailuohjelman mukaisesti. Ympäristökeskus määrää tarvittaessa erillisellä päätöksellä kaatopaikan ja kaivoksen vesiensuojelutoimenpiteistä sekä ympäristövaikutusten seuraamiseksi tarpeellisesta tarkkailusta.

Ympäristökeskus on vielä lausunut tulevansa, sen jälkeen kun hakija on toimittanut vaaditut suunnitelmat ja selvitykset, erillisellä päätöksellä määräämään kaatopaikkaa koskevasta lopullisesta kaatopaikkaluokasta, rakentamisesta ja hoidosta, valvonnasta ja tarkkailusta, vahinkotilanteisiin varautumisesta, kaatopaikan käytöstä poistamisesta, jälkihoitoa koskevista toimista sekä siitä, miten kauan hakijan on vastattava kaatopaikan jälkihoidosta.

Ympäristökeskus on päätöksensä yleisperusteluissa muun muassa lausunut, että jätteen laitosmaista käsittelyä varten oli oltava 1.1.1994 voimaan tulleen jätelain 42 §:n mukaan jätelupa, jota tuli hakea ennen jätelain voimaantuloa harjoitettua toimintaa varten kolmen vuoden kuluessa lain voimaantulosta lukien. Laitoksen toiminnassa syntyviin jätteisiin, joihin tässä tapauksessa luettiin myös kaivoslain mukaiset kaivostoiminnan pysyvästi tai pitkäaikaisesti läjitettävät sivutuotteet, sovelletaan jätelain hyväksymismenettelyjä, koska kaivoslain nojalla hyväksyttyä suunnitelmaa jätteiden/sivutuotteiden hyödyntämisestä tai käsittelemisestä ei ole. Jos kaivoslain 40 §:n mukaisia jäännös- tai sivutuotteita ei sellaisenaan välittömästi käytetä uudelleen, kuluteta tai ne lopullisesti poistetaan käytöstä, niiden on katsotava olevan jätettä. Se seikka, tuleeko nämä jätteet sisällyttää ympäristölupaan jätelain ja -asetuksen nojalla, riippuu jätteiden ominaisuuksista sekä kaivoslain mukaisen lupakäsittelyn sisällöstä. Olemassa olevaa kaivospiiriä ja sen apualueita koskevassa kaivoskirjassa läjitysalueet ovat lähinnä aluevarauksia ilman tarkempia suunnitelmia. Kun myös kaivospiirin laajentamismenettely on kesken, minkään läjitysalueen osalta ei ole riittävää jäteasetuksen 1 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua hyväksyttyä suunnitelmaa.

Kun laitoksella ei ole ennestään sijoituslupaa, ja toisaalta toiminta on oleellisesti laajentumassa erityisesti kaatopaikkatoimintojen osalta, ympäristölupaan on ollut tarpeen sisällyttää myös terveydensuojelulain 9 §:n mukainen sijoituslupa ja eräistä naapuruussuhteista annetun lain 18 §:ssä tarkoitettu sijoitusratkaisu.

Ympäristökeskus on vielä lausunut perustellessaan antamiaan lupamääräyksiä 8-11, että vuolukivijauhon läjitysaluetta ei riittävien selvitysten vuolukivijauhon ominaisuuksista ympäristönsuojelun kannalta puuttuessa voida rinnastaa sellaiseen puhtaasta maa-ja kiviaineksesta koostuvan jätteen läjitysalueeseen, johon valtioneuvoston kaatopaikoista antamaa päätöstä 861/1997 ei sovelleta. Läjitysaluetta on siten pidettävä sellaisena joko pysyvän tai tavanomaisen jätteen kaatopaikkana, johon sanottua valtioneuvoston päätöstä sovelletaan. Mikäli jätteen haltija ei kykene luotettavasti selvittämään jätteen ominaisuuksia, jätettä on pidettävä joko pysyvänä tai tavanomaisena.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa:

A Oy on valituksessaan vaatinut ympäristökeskuksen lupapäätöksen kumoamista. Päätöksessä on virheellisesti pidetty kaivostoiminnan seurauksena syntyviä kivi- ja maa-aineksia jätelaissa tarkoitettuina jätteinä ja niiden välivarastointialuetta jätteiden kaatopaikkana.

Yhtiöltä on myös vuolukiven tuotantotoimintaa varten perusteettomasti vaadittu ympäristölupaa, vaikka yhtiöllä jo vuodesta 1988 lähtien on ollut kaivoslain 40 §:n mukainen oikeus käyttää hyväkseen kaivospiirin kaivoskivennäisiä ja yhtiö on muutoinkin järjestänyt toimintansa kaivoslain mukaan. Yhtiölle ei voida ympäristöluvassa asettaa kaivoslain mukaisten velvoitteiden kanssa päällekkäisiä ja osin ristiriitaisia velvoitteita ja samalla rahastaa yhtiöltä uudelleen kohtuuttomana pidettävä 45 000 markan suuruinen lupamaksu. Kauppa- ja teollisuusministeriö oliratkaistessaan yhtiön kaivospiirihakemuksen samalla ratkaissut kaivoksen sijoituspaikan. Kaivostoiminta on sijoitettava kannattavuussyistä esiintymän lähelle eikä sen sijoittamiselle siis ole vaihtoehtoja.

Yhtiö on vielä viitannut vireille panemaansa kaivospiirin laajennusta koskevaan hakemukseen, joka perustuu vuolukiven pienlohkareiden käytön hyödyntämiseen. Koska tämä asia ei ole vielä saanut lainvoimaa, on epäselvää, mitkä tilat tulevat kuulumaan kaivospiirin laajennusalueeseen samoin kuin se, mitkä toiminnot yhtiö voi kyseisellä laajennusalueella toteuttaa. Myönnetty ympäristölupa koskee vain osaa kaivospiirin laajennuksen kohdealueesta, eikä ympäristölupapäätöstä voida tällaisella alueella toteuttaa.

Yhtiö käsittelee toiminnassaan pelkästään vuolukiveä, jonka talkkipitoisuus on keskimäärin 50 %, sitä sahaamalla ja hiomalla. Toiminnan ainoa lisäaine on vesi. Vuolukiven kemiallinen koostumus ei muutu. Vuolukivi ei sisällä haitallisia mineraaleja eikä siitä liukene terveyttä vaarantavia eikä vesistölle haitallisia aineita. Läjitysalueelle toimitetaan sellainen vuolukiviaines, jota yhtiö ei nyt käyttäminsä suurten lohkareiden tuotantolaittein vielä pysty kannattavasti jalostamaan. Nykytekniikalla yhtiö pystyy jalostamaan kannattavasti noin 35 % sellaisesta irrotetusta vuolukivestä, jonka lohkarekoko vaihtelee 1,5 - 4 m³:iin. Yhtiö on kuitenkin tutkinut pienempienkin lohkareiden, kooltaan 0,2 - 1,5 m³:iin, joita on noin 30 % louhinnan kokonaismäärästä, hyödyntämistä. Näistä pienlohkareistakin voidaan hyödyntää kannattavasti tuotteeksi 35 % loppuosan jäädessä ripekiveksi ja vuolukivijauhoksi, joista pystytään, mikäli ne on asianmukaisesti varastoitu, valmistamaan taloudellisesti kannattavalla tavalla talkkia. Kehittämällä edelleen tuotantovälineitä voidaan esiintymästä hyödyntää 70 - 75 % suoraan tulisijoiksi ja rakennuskiveksi. Talkin tärkein laatuominaisuus on sen vaaleus. Mikäli yhtiö joutuu lupapäätöksen mukaisesti läjittämään ja maisemoimaan vuolukiven pienlohkareet, ripekiven ja sahausjauhon, niiden sisältämä talkki sekoittuu maa- aineksiin ja värjääntyy, jolloin talkin laatu huononee. Ympäristölupapäätös estää siten yhtiötä kaivoslain 47 §:n mukaisesti hyödyntämästä varastoitua vuolukiveä ja samalla perusteettomasti rajoittaa yhtiön saamaa kaivosoikeutta esiintymän kaivoskivennäisten hyväksikäyttöön.

Perustellessaan vaatimustaan lupapäätöksen kumoamisesta yhtiö on erikseen esittänyt lupamääräysten 1, 2 ja 13 osalta, ettei toiminnan aiheuttamaan melutasoon eikä pölyämiseen edes kaivoksessa ole vuosittain toimitetuissa kaivostarkastuksissa kertaakaan puututtu. Koska toiminnasta ei ole aiheutunut melu- ja pölyhaittaa kaivos- ja läjitysalueilla, tuonlaisia haittoja aiheutuu vielä vähemmän kaivos- ja läjitysalueiden ympäristössä. Mainitut lupamääräykset ovat siten tarpeettomia. Myös lupamääräysten 3, 4, 5, 6 ja 7 mukaiset velvoitteet ovat jo ennestään sisältyneet 5.10.1990 annettuun jätehuoltosuunnitelman hyväksymispäätökseen. Koska yhtiö on täyttänyt jätehuoltosuunnitelman hyväksymispäätöksen mukaiset velvoitteet ongelmajätteiden suhteen, nyt kysymyksessä olevassa ympäristöluvassa on ollut tarpeetonta toistaa samoja velvoitteita etenkään kun yhtiön toiminta ei ole näissä suhteissa muuttunut. Lupamääräykset 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15 ja 16 ovat jo ennestään esitetyin perustein lainvastaisia, sillä kaivostoiminnasta syntyvät maa- ja kiviainekset eivät ole jätettä eivätkä niiden läjitysalueet jätteen kaatopaikkoja.

Selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa:

Ympäristökeskus on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt yhtiön valituksen hylkäämistä aiheettomana, kuitenkin niin, että lupamääräysten määräaikoja olisi pidennettävä. Ympäristökeskus on muun ohella esittänyt, että yhtiö on laajentanut läjitystoimintaansa kaivospiirin ulkopuolelle ja laajentaa sitä edelleen. Jos kaivospiiriäkin aikanaan laajennetaan näille läjitysalueille, nyt myönnetty ympäristölupa ei tämänhetkisen tiedon valossa ole yhtiön suunnittelemien toimintojen esteenä. Kaivoslain mukaisilla järjestelyillä ei kuitenkaan voida korvata laitokselta puuttuvaa ympäristölupaa. Ympäristölupaan sisällytettävä jätelupa, jota yhtiölle oli syntynyt velvollisuus hakea jätelain siirtymäsäännösten nojalla vuoden 1996 loppuun mennessä, syrjäytyy jäteasetuksen 1 §:n 1 momentin 2 kohdan (294/1997) nojalla vain, jos kaivostoiminnassa syntyvä jäte hyödynnetään tai käsitellään kaivoslain nojalla hyväksytyn suunnitelman mukaisesti. Yhtiöllä ei ole läjitysalueita varten tällaista suunnitelmaa. Pääosalle nykyisin käytössä olevaa ja edelleen laajennettavaa läjitysaluetta hakijalla ei ole ollut minkäänlaista viranomaislupaa ennen nyt kysymyksessä olevaa ympäristölupaa.

Pääosa yhtiön toiminnoista syntyvästä ja läjitettävästä maa- ja kiviaineksesta on ilmeisesti puhtaaseen maa-ainekseen rinnastettavaa jätettä. Sen sijaan hienojakoiseksi työstettävästä kiviaineksesta (vuolukivijauho/-liete) voi pitkällä aikavälillä liueta ympäristön kannalta haitallisia aineita. N:n vuolukiven muun muassa sisältämän nikkelin liukenemisesta hienonnetusta vuolukivijauhosta/-lietteestä ei ole toistaiseksi luotettavaa tietoa. Erityisesti läjitystoimintojen osalta nyt myönnetty ympäristölupa on "selvityslupa", jossa lopullinen päätös tehdään vasta hakijan toimitettua ympäristökeskukselle vaaditut selvitykset ja suunnitelmat. Lupamääräykset on pyritty laatimaan niin, ettei kiviaineksen hyötykäyttö tulevaisuudessakaan esty. Alueelta myydään pienessä mittakaavassa raakakiveä, mutta varsinaista laajamittaista jätekiven hyötykäyttöä ei vielä tällä hetkellä ole, eikä sellainen nykytietojen perusteella varsinkaan jo läjitetyn aineksen osalta liene realististakaan ainakaan lähitulevaisuudessa. Joka tapauksessa ainakin osa läjitetystä ja läjitettävästä aineksesta jää hyödyntämättä ja joudutaan läjittämään kaivoksen lähistölle. Yhtiö on viime aikoina pyrkinyt osittain lajittelemaan ja sijoittamaan karkeudeltaan erilaisia vuolukiviaineksia eri osiin läjitysaluetta. Aikaisemmin kaivospiirin apualueilla IV ja VI yhtiö oli läjittänyt ainekset pääosin sekaisin tai "täytekakkurakenteena", jossa oli vuorotellen vuolukivi- ja pintamaakerroksia. Apualueella IV oleva jyrkkärinteinen, osittain pintamailla peitetty ei enää käytössä oleva läjitysalue (laajuus kolme hehtaaria, tilavuus 400 000 m³) on lähellä valtatietä sijaitsevana kylämaiseman näkyvä "maamerkki". Myös nykyinen käytössä oleva läjitysalue tulee olemaan aikanaan melko korkea ja näkymään kauas, jos yhtiön aikomat läjitysmäärät toteutuvat.

Lupamääräysten 1 ja 13 osalta ympäristökeskus on korostanut lupaedellytysharkinnan kannalta melun rajoittamista koskevien lupamääräysten tarpeellisuutta kysymyksen ollessa muuhun taustameluun nähden poikkeavaa melua aiheuttavasta toiminnasta. Lupamääräyksen 1 mukaiset melurajat perustuvat Suomessa yleisesti käytettyihin terveydensuojelun normeihin. Kun tiedot toiminnan aiheuttamasta melusta ovat ennestään puuttuneet, on lupamääräyksessä 13 ollut perusteltua antaa melunmittausvelvoite.

Kiviaineksen käsittelystä ja kuljetuksesta voi ilmaan joutua niin suuria pitoisuuksia hienojakoista pölyä, että siitä voi joissakin tilanteissa aiheutua terveys- tai viihtyvyyshaittaa. Lupamääräys 2 on annettu näiden haittojen rajoittamiseksi.

A Oy on vastaselityksessään todennut ympäristökeskuksella olevan virheellisen käsityksen yhtiön kaivostoiminnasta, kun ympäristökeskus on olettanut louhoksesta sahaamalla suurina lohkareina irrotetun ja sittemmin tuotteiksi jalostettavan vuolukiven "muuttuvan" jätteeksi sen jälkeen kun lohkareet on pinottu kasoihin. Vuolukiven louhinta eroaa metallimalmin louhinnasta muun muassa louhinnassa syntyvän sivukiven määrään nähden. Esimerkiksi kuparimalmia louhittaessa sivukiveä syntyy lähes kymmenkertaisesti vuolukiven louhintaan nähden, jonka osalta yhtiön kokonaislouhinnasta louhittavan vuolukiven osuus on noin 90 % loppuosan ollessa sivukiveä ja muita maa-aineksia. Kupari- tai nikkelimalmista saadaan esimerkiksi vaahdotuskemikaalien avulla rikastamalla metallia vain noin 5 - 10 % loppuosan ollessa jätteenä pidettävää rikastushiekkaa. Yhtiön vuolukiviesiintymä on muodoltaan ja sijainniltaan sellainen, ettei sivukiveä tarvitse louhia lainkaan ennen kuin mahdollisesti vasta vuosikymmenien päästä. Nyt pelkästään louhittu vuolukivi on yhtiön kaivoksen ainoa päätuote, kuten esimerkiksi kuparimalmikaivoksen päätuote on kupari.

Yhtiö on varastoinut suurista lohkareista katkenneet noin 0,2 - 1,5 m³:n pienlohkareet jalostettaviksi myöhemmin. Yhtiöllä on valmius rakentaa uusi tehdaskin tähän tarkoitukseen, mutta rakentamishanke on lykkääntynyt yhtiöstä riippumattomista syistä. Yhtiö on pyrkinyt myymään pienlohkareita rajoitetusti myös ulkomaille. Samanlaista vuolukiveä ei muualta ole saatavissa. Yhtiö on jo yhteistyössä erään saksalaisen laitoksen kanssa laatinut alan ensimmäisenä yrityksenä Euroopassa varaavien tulisijojen testausmenetelmän. Yhtiö on myös selvittänyt ripekiven hyötykäyttömahdollisuuksia paperiteollisuuden käyttämän täytetalkin raaka-aineena, mutta nykyisellä tuotannon tasolla kestänee ainakin vuosikymmenen, että tätä raaka-ainetta olisi riittävästi sen taloudellisen jalostamisen kannalta.

Ympäristökeskukselta on pyydetty lisälausunto yhtiön vastaselityksen johdosta ja erikseen sen varalta, että korkein hallinto-oikeus päättää pyytää asiassa ennakkoratkaisun Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelta. Samoin A Oy:lle on varattu tilaisuus vastineen antamiseen ympäristökeskuksen edellä tarkoitetun lisälausunnon johdosta ja myös erikseen sen varalta, että korkein hallinto-oikeus päättää pyytää asiassa ennakkoratkaisun Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelta.

Ympäristökeskus on lisälausunnossaan 12.5.2000 uudistanut jo lausunnossaan esittämänsä näkökohdat yhtiön valituksen hylkäämiseksi. Se seikka, että läjitettävä kiviaines (erikokoiset vuolukivilohkareet) ovat pysyvää vaaratonta jätettä, ei poista yhtiön jäte- eikä ympäristölupavelvollisuutta. Läjitysalueille muun aineksen sekaan jo sijoitetun ja sijoitettavan vuolukivilietteen ja sahausjauhon liukoisuusominaisuuksista ei vieläkään ole riittävästi tietoa, vaikkakin louhosveden ajoittaiset kohonneet nikkeli- ja kromipitoisuudet viittaavat liukenemiseen.

Yhtiö oli lääninhallituksen 5.10.1990 hyväksymän jätehuoltosuunnitelman vuolukiven louhinnan sivukivijätteen ja sahausjauhon hyötykäyttömahdollisuuksien selvittämistä koskevan ehdon 4 osalta todennut lääninhallitukselle 11.3.1991 toimittamassaan selvityksessä, ettei sivukivellä ollut tällaisia mahdollisuuksia. Läjitys kaivospiirin apualueilla IV ja VI olikin toteutettu niin sanotulla täytekakkuperiaatteella, jossa sekalaiset pintamaat/vastaavanlaiset muut ainekset ovat eri kerroksina varsinaisen kiviaineksen ja vuolukivilietteen joukossa. Kaivospiirin apualueella VI läjitys oli 1990-luvulla huomattavasti laajentunut kaivospiirin ja apualueen ulkopuolelle, joille alueille yhtiöllä ei tuolloinkaan ollut kaivoskirjaa. Kaivospiirin apualueella IV oleva noin kolmen hehtaarin suuruinen 400 000 m³:n läjitys on jo pääosin pintamailla peitetty, eikä aluetta enää käytetä varsinaiseen läjitykseen, joskin pienellä osalla kyseistä aluetta oli tuotantoon toimitettavien lohkareiden välivarastointia. Yhtiö on siten vasta 1990-luvun jälkipuoliskolla ryhtynyt läjittämään niin, että eri aineksia on läjitetty edes osittain mahdollista tulevaa hyötykäyttöä silmällä pitäen. Hyvin toteutettu maisemointi ei ole hyötykäytön esteenä, eikä lupapäätöksen tarkoituksena ole estää hyötykäyttöä.

Ympäristökeskus on lausuntonaan mahdollisesta ennakkoratkaisupyynnöstä esittänyt, että pääosa pysyvästi tai pitkäaikaisesti läjitettävästä maa- ja kiviaineksesta oli tässä tapauksessa jätettä, jota käsitystä tuki sekin seikka, ettei nykyisin käytössä olevaa läjitysaluetta varten vielä tuolloinkaan ollut kaivoslain mukaista lainvoimaista kaivospiiriä. Ennakkoratkaisupyyntö oli tarpeen kaivosteollisuuden ja ympäristöviranomaisten näkemyserojen yhteensovittamiseksi etenkin kun muissakin Euroopan yhteisöjen jäsenvaltioissa esiintyi samoja ongelmia.

A Oy on vastineessaan 5.7.2000 lausunut, että kaivoslain 40 §:n säännökset huomioon ottaen asiassa ei ole sellaista epäselvyyttä, että siinä olisi pyydettävä ennakkoratkaisua. Ennakkoratkaisun pyytäminen lykkäisi yhtiön jo noin viisi vuotta kaivospiirin laajennuksesta tehtyjen valitusten vuoksi pysähdyksissä olleen tuotannon laajentamisen toteuttamisen.

Yhtiö on vielä muun ohella huomauttanut, ettei varastoitu vuolukivi muutu sivukiveksi tai jätteeksi, vaan se on edelleen yhtiön tuotannon samaa raaka-ainetta. Se seikka, ettei yhtiö ollut lajitellut vuolukiveä käyttötarkoituksensa mukaisesti läjitysalueilla, ei oikeuta pitämään vuolukiveä jätteenä. Yhtiö ei tosin toimintansa alkuvaiheessa ollut ennättänyt kehittää kaikkien toiminnassa syntyvien vuolukivilajikkeille hyödyntämistä, mutta viimeaikaisten selvitysten mukaan hyötykäyttö voidaan asteittain aloittaa. Toiminnan alussa samaan kasaan varastoitujen vuolukivilajikkeiden nyttemmin tapahtuva erottelu toisistaan hyödyntämistarkoituksiin ei tuota vaikeuksia.

Yhtiön tuotantotoiminnassa syntyvästä kolmesta vuolukivilajikkeesta suuret (1,5 - 5 m³:n) lohkareet, joilla toiminta oli aloitettu, käytetään enintään vuoden välivarastoinnin jälkeen yhtiön nykyisellä tuotantolinjalla.

Pienlohkareet (0,2 - 1,5 m³), jotka toimintaa aloitettaessa oli läjitetty yhdessä vuolukivilouheen ja -jauhon kanssa, on viiden viimeksi kuluneen vuoden aikana varastoitu erilleen. Yhtiön pienlohkareiden hyödyntämistä varten laatiman suunnitelman toteuttaminen kuitenkin lykkääntyi, koska korkein hallinto-oikeus ei ollut aikaisemmin antamallaan päätöksellä hyväksynyt yhtiön kaivospiiriä laajennettavaksi pienlohkaretehdasta varten varatulle alueelle. Sen rakentamista on siten harkittava muualle.

Jäljelle jäävien, toistaiseksi varastoitavien vuolukivilouheen ja -jauhon käyttökelpoisuudesta paperiteollisuuden tarvitseman talkin erottamiseen laaditun asiantuntijaselvityksen mukaan vuolukivestä saadaan käyttökelpoista talkkia. Kun yhtiö on ensin rakentanut pienlohkareiden jatkojalostusta varten laitoksen, yhtiö ryhtyy suunnittelemaan vuolukivilouheen ja -jauhon käyttöä paperitalkin raaka-aineena. Tällöin kaikki kolme vuolukivilajiketta olisivat hyötykäytön kohteina.

A Oy on korkeimpaan hallinto-oikeuteen 6.3.2001 saapuneessa kirjoituksessaan korostanut vuolukiven pienlohkareiden jalostuskelpoisuuden olevan tutkimusten mukaan vähintäänkin suurten vuolukivilohkareiden luokkaa, jopa parempikin. Myös yhtiön varastoitu vuolukivilouhe ja -jauho olivat laadultaan kilpailukykyisiä muiden talkin valmistajien raaka-aineisiin verrattuna. Valtion teknillisen tutkimuskeskuksen elintarvikelaboratorion tutkimusselosteen mukaan yhtiön vuolukiven käytölle elintarvikkeiden kanssa kosketuksessa olevana aineksena ei ollut estettä. Yhtiö oli ottanut vuoden 2000 alusta koeluonteisesti, siitä huolimatta että pitemmällä aikavälillä tarkoitukseen tarvittiin erityinen jalostuslaitos, käyttöönsä myös pienlohkareita, jotka louhittaessa eroteltiin ja toimitettiin jalostettaviksi sen sijaan, että ne olisi kuten siihen asti varastoitu läjitysalueelle. Yhtiö on vielä oheistanut mainittuun kirjoitukseensa vuosia 1999 ja 2000 koskevat kauppa- ja teollisuusministeriölle toimittamansa kaivostilastotiedot.

A Oy:lle on vielä varattu nyt käsillä olevaa valitustaan silmällä pitäen tilaisuus vastineen antamiseen Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevassa Outokumpu Chrome Oy:n, nykyään Avesta Polarit Chrome Oy:n, valitusasiassa 2031/3/99 11.9.2003 antaman ennakkoratkaisun (C-114/01) johdosta.

A Oy on korkeimpaan hallinto-oikeuteen 5.12.2003 saapuneessa vastineessaan uudistanut aikaisemmin esittämänsä vaatimukset sekä vaatinut lisäksi sen vahvistamista, että kaivoslakia on pidettävä jätedirektiivin 91/156/ETY 2 artiklan 1 kohdan balakohdassa tarkoitettuna "muuna lainsäädäntönä", joka syrjäyttää jätedirektiivin ja sen nojalla annetut kansalliset säännökset niin, että yhtiön kaivostoiminnan sivutuotteet kuuluvat kaivoslain eivätkä jätelain soveltamisalaan. Mikäli korkein hallinto-oikeus vastoin yhtiön käsitystä kuitenkin katsoo vuolukiven louhinnassa syntyvien pienlohkareiden, ripekiven ja vuolukivijauhon olevan jätettä, yhtiö on vaatinut vahvistamaan, että niitä on siinä tapauksessa pidettävä vaarattomina maa- ja kiviainesjätteinä, joihin sovelletaan kaivoslakia.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen 11.9.2003 antama ennakkoratkaisu C-114/01 ei sellaisenaan sovellu oikeusohjeeksi nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa kaivostoimintojen oleellisesti erotessa toisistaan. Yhtiö louhii ja jalostaa yksinomaan avolouhoksesta louhittavaa vuolukiveä. Louhintamenetelminä ovat sahaaminen ja hiominen, ja räjäytyksiä tehdään vain satunnaisesti. Vuolukiveä ei rikasteta eikä toiminnasta siten synny rikastushiekkaa. Vuolukiveä ei myöskään käytetä "kaivoksen käytävien välttämättömään täyttämiseen" kuten Avesta Polarit Chrome Oy:n kaivoksessa. Vuolukivi poikkeaa erityisominaisuuksiensa ja käyttötarkoituksensa takia muista kaivosmineraaleista. Merkittävä osa läjitysalueelle varastoitavista pienlohkareista jo tällä hetkellä myydään, ja jalostustoimintaa muutoinkin kehitetään siihen suuntaan, että myös pienlohkareet kyetään täysimääräisesti hyödyntämään. Nykyisin niitä jää varastoitavaksi aikaisempaa huomattavasti vähemmän. Pienlohkareita ei siis, kuten jätettä, hävitetä, aiota hävittää eikä yhtiöllä ole velvollisuutta niitä hävittää, vaan ne tullaan erittäin todennäköisesti hyödyntämään niillä yhtiölle olevan huomattavan taloudellisen arvon vuoksi. Sama koskee läjitysalueelle myöhempää käyttöä varten varastoituja ja talkin raaka-aineeksi kelpaavia ripekiveä ja vuolukivijauhoa, vaikkakaan niitä ei ole vielä määrältään riittävästi jalostustoimenpiteitä varten.

Yhtiö on erityisesti huomauttanut, että Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on antamansa ennakkoratkaisun 53 kohdassa todennut kansallisen kaivoslain voivan olla säännöstarkkuudeltaan ja laadultaan kaivostoiminnassa syntyvän vaarattoman maa- ja kiviainesjätteen osalta sellaista "muuta lainsäädäntöä", jota jätedirektiivin 2 artiklan 1 kohdan balakohdassa tarkoitetaan. Kaivoslain soveltamisen edellytyksenä on ainoastaan, että vaaratonta maa- ja kiviainesjätettä käsitellään kaivoslain nojalla hyväksytyn suunnitelman mukaisesti. Mikäli Avesta Polarit Chrome Oy:n harjoittaman kaivostoiminnan sivutuotteisiin voidaan, ottaen huomioon mainitun yhtiön maanalainen louhinta ja malmin rikastaminen, soveltaa kaivoslakia, on siinä tapauksessa kaivoslain soveltamismahdollisuus A Oy:n kaivostoiminnan sivutuotteisiin paljon selvempi.

Jätedirektiivissä tarkoitettu "muu lainsäädäntö" ei ennakkoratkaisun mukaan kuitenkaan saa olla jätedirektiivin täytäntöönpanotoimi, ja sen tulee koskea kysymyksessä olevien jätteiden käsittelyä jätteenä jätedirektiivin 1 artiklan dkohdassa tarkoitetulla tavalla ja johtaa sellaiseen ympäristönsuojelun tasoon, joka vähintään vastaa jätedirektiivissä tarkoitettua tasoa.

Jätedirektiiviä ei ole Suomessa pantu täytäntöön kaivoslailla, vaan jätelailla ja -asetuksella ja osaksi myös ympäristönsuojelulailla ja -asetuksella.

Kaivoslaki koskee kaivostoiminnan sivutuotteiden käsittelyä jätteinä jätedirektiivin 1 artiklan d kohdassa tarkoitetulla tavalla, sillä pienlohkareet, ripekivi ja vuolukivijauho kerätään ja kuljetetaan kaivoslain mukaisten suunnitelmien perusteella, jotka jo kaivospiirihakemuksessa on tullut selvittää. Kaivoslaki ja sen nojalla annetut säännökset kattavat riittävästi kaivostoiminnan sivutuotteiden käsittelyn jätteinä.

Toiminnan sivutuotteiden osalta suunnitelmallisuutta jätelakia vastaavalla tavalla edellyttävä kaivoslaki myös johtaa sellaiseen ympäristönsuojelun tasoon, joka vähintään vastaa jätedirektiivissä tarkoitettua tasoa. Riittävän ympäristönsuojelun tason saavuttaminen on selvitettävä jo kaivoslain 23 §:n mukaisessa kaivospiirihakemuksessa ja saman lain 23 a §:n mukaan Turvatekniikan keskukselle laadittavassa toiminnan yleissuunnitelmassa. Kaivoslaki nimenomaisesti kieltää kaivoskivennäisten tuhlauksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1) Yhtiön valitus hylätään siltä osin kuin asiassa on kysymys ympäristöluvan tarpeesta kaivostoimintaa varten ja muutoinkin kaivoslain ja ympäristölupamenettelylain säännösten soveltamisesta toisiinsa nähden, melun ja pölyn rajoittamista koskevista lupamääräyksistä 1 ja 2, melun leviämisen selvittämistä koskevasta lupamääräyksestä 13 sekä jäteluvan tarpeellisuuteen liittyvistä ongelmajätteiden käsittelyä, hyödyntämistä ja varastointia koskevista lupamääräyksistä 3-7. Alueellisen ympäristökeskuksen päätöksen lopputulosta ei tältä osalta muuteta.

2) Lupamääräyksessä 13 oleva määräaika pidennetään päättymään 31.12.2004.

3) Lupamääräykset 8-12 kumotaan ja asia palautetaan näiltä osilta ympäristökeskukselle uudelleen käsiteltäväksi. Ympäristökeskuksen tulee varata yhtiölle tilaisuus esittää sijoitettavien jätteiden määrästä ja läjittämisestä uusi läjityssuunnitelma ympäristökeskukselle ympäristökeskuksen asettamaan määräaikaan mennessä ja tällöin kiinnittää yhtiön huomiota alempana perusteluissa mainittuihin näkökohtiin.

Perustelut:

1) Ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain (113/2000) 9 § ja 19 §:n 1 momentti huomioon ottaen asia ratkaistaan soveltamalla ympäristölupamenettelylakia (735/1991), ottaen kuitenkin huomioon, mitä jäljempänä perusteluissa asian jatkokäsittelystä lausutaan.

Yhtiöllä on, kun otetaan huomioon terveydensuojelulain (763/1994) 9 §, terveydensuojeluasetuksen (1280/1994) 1 §:n 1 momentin 1 kohdan a) -alakohta, eräistä naapuruussuhteista annetun lain (26/1920) 18 § (581/1977 ja 736/1991), jätelain (1072/1993) 78 §:n 3 momentin siirtymäsäännös ja jäteasetuksen (1390/1993) 11 §:n 2 momentin 1 kohta, ollut velvollisuus hakea kaivostoimintaansa varten ympäristölupaa siitä huolimatta, että yhtiöllä oli kaivostoimintaansa varten kauppa- ja teollisuusministeriön vuonna 1988 kaivoslain säännösten nojalla myöntämä kaivoskirja puheena olevaan toimintaan. Myöskään seikka, ettei yhtiöllä ole ollut kaivoslain mukaista oikeutta eräille sellaisille alueille, joille sille on myönnetty nyt kysymyksessä oleva ympäristölupa, ei ole ollut ympäristöluvan myöntämisen esteenä. Lupapäätökseen on myös, kun otetaan huomioon jätelain (1072/1993) 6 ja 44 § sekä jäteasetuksen 8 §, voitu liittää toiminnan ongelmajätehuollon ja muun jätehuollon kannalta tarpeelliset lupamääräykset 3-7. Lupapäätökseen on myös terveysvaaran ja eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:ssä tarkoitetun rasituksen rajoittamiseksi voitu liittää melun ja pölyn rajoittamista koskevat lupamääräykset 1 ja 2 sekä melun leviämisen selvittämistä ympäristössä koskeva lupamääräys 13.

Näillä perusteilla ympäristökeskuksen päätöksen lopputuloksen muuttamiseen edellä mainituilta osilta ei ole syytä.

2) Muutoksenhakumenettelyyn kulunut aika huomioon ottaen lupamääräyksen 13 määräaikaa on syytä pidentää ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

3) Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen 11.9.2003 antaman, korkeimman hallinto-oikeuden toisessa asiassa pyytämän ennakkoratkaisun (C-114/01, Avesta Polarit Chrome Oy) tuomiolauselman kohdan 1 ja tuomion perustelujen (tuomion kohta 39) mukaan, mikäli yhtiö voi fyysisesti yksilöidä jäännöstuotteet, tässä tapauksessa sivukiven ja rikastushiekan, joita tosiasiassa laillisesti käytetään ennakkoratkaisussa kysymyksessä olevan kaivoksen käytävien välttämättömään täyttämiseen, ja esittää toimivaltaiselle viranomaiselle riittävät takeet tähän tarkoitettujen aineiden yksilöimisestä ja tosiasiallisesta käytöstä, näitä muutoin jätteinä pidettäviä jäännöstuotteita ei ole pidettävä jätteinä. Toimivaltaisen viranomaisen on tuomion perustelujen kohdan 39 mukaan arvioitava, onko jäännöstuotteiden varastointi ennen niiden sijoittamista takaisin kaivokseen kestoltaan niin pitkä, ettei kyseisiä takeita voida todellisuudessa antaa.

Edelleen Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on ennakkoratkaisussaan tulkinnut jätedirektiivin 2 artiklan 1 kohdan b alakohtaa, jonka mukaan direktiiviä ei sovelleta muun ohella mineraalivarojen etsimisestä, louhimisesta, käsittelystä ja varastoinnista sekä louhosten toiminnasta syntyviin jätteisiin, milloin ne kuuluvat muun lainsäädännön alaan, niin että "muu lainsäädäntö" voi tietyin edellytyksin olla myös kansallista lainsäädäntöä. Jäsenvaltiolla on siten mahdollisuus kansallisen lainsäädännön avulla sulkea erityisiä jätelajeja, kuten esimerkiksi kaivostoiminnan jäännöstuotteita, direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle. Tällaisen erityislainsäädännön on ennakkoratkaisun mukaan kuitenkin täytettävä ympäristönsuojelun tasoa koskeva niin sanottu vastaavuusvaatimus. Kansallisen lainsäädännön, joka voi olla myös kaivoslainsäädännön yhteydessä annettua, on muun ohella johdettava sellaiseen ympäristönsuojelun tasoon, joka vähintään vastaa jätedirektiiviä täytäntöönpantaessa aikaansaatavaa tasoa.

Kaivostoiminnan käsite määräytyy kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Vuolukiven louhimisella on toiminnallisesti yhteisiä piirteitä sellaisen kivenlouhinnan kanssa, joka ei kuulu kaivoslain (503/1965) soveltamisalaan. Asiassa on siten otettava huomioon tarpeellisilta osin myös Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ennakkoratkaisu asiassa C-9/00 (Palin Granit ym.). Tätä koskevan tuomion kohdassa 33 on todettu louhinnassa syntyvän sivukiven, joka ei ole tuote, jonka tuottamiseen graniitin louhintaa harjoittava yritys pääasiallisesti pyrkii, kuuluvan lähtökohtaisesti direktiivin 75/442/ETY liitteessä I olevassa Q 11 kohdassa mainittujen raaka-aineiden louhimisen ja työstämisen jäännöstuotteiden luokkaan. Tuomion kohtien 34 ja 35 mukaan direktiivin 75/442/ETY tavoitteiden vastaista ei olisi sellainen arviointi, että esine, materiaali tai raaka-aine, joka saadaan sellaisen tuotanto- ja louhimisprosessin tuloksena, jolla ei ole pääasiallisesti pyritty tuottamaan sitä, ei välttämättä ole jäännöstuote, vaan sivutuote, jonka yritys aikoo käyttää tai hyödyntää kaupallisesti yritykselle kannattavalla tavalla myöhemmässä prosessissa ilman siihen kohdistettavia edeltäviä muuntamistoimia. Tuomion 36 kohdan mukaan ottaen huomioon tuomion 23 kohdassa mainittu velvollisuus tulkita laajasti jätteen käsitettä jätteistä niiden luonteen vuoksi aiheutuvan rasituksen ja haitan rajoittamiseksi, edellä mainittu sivutuotteita koskeva perustelu on rajoitettava koskemaan sellaisia tilanteita, joissa esineen, materiaalin tai raaka-aineen uudelleenkäyttö ilman edeltäviä muuntamistoimia ja tuotantoprosessin jatkeena on varmaa eikä ainoastaan mahdollista.

Se, onko tiettyä ainetta pidettävä jätteenä, on edellä mainitun tuomion kohdan 24 mukaan selvitettävä kaikkien asiaan vaikuttavien seikkojen perusteella siten, että direktiivin 75/442/ETY tavoite otetaan huomioon ja varotaan vaarantamasta sen tehoa. Tarvekiven louhinnassa syntyvän, mahdollista myöhempää käyttöä varten varastoidun ja toistaiseksi alueelle jäävän sivukiven haltijan hävittäessä tai aikoessa hävittää sivukiven sitä on tuomion kohdan 39 mukaan pidettävä direktiivissä 75/442/ETY tarkoitettuna jätteenä.

Silloinkin, kun aine hyödynnetään täysin ja se saa näin samat ominaisuudet ja tunnusmerkit kuin raaka-aine, sitä voidaan edellä mainitun tuomion kohdan 46 mukaan pitää direktiivin 75/442/ETY 1 artiklan aalakohdan mukaan jätteenä, jos sen haltija hävittää, aikoo hävittää tai on velvollinen hävittämään sen. Kohdan 51 mukaan sivukiven varastointipaikka, sen koostumus ja se, ettei siitä aiheudu vaaraa ihmisten terveydelle ja ympäristölle, eivät ole olennaisia perusteita sen ratkaisemiseksi, onko sivukivi luokiteltava jätteeksi.

Vuolukiven louhintaa on nyt puheena olevalla alueella harjoitettu 1980-luvun lopulta alkaen. Ympäristölupaa myönnettäessä käytettävissä olleiden tietojen mukaan laitoksen omalle kaatopaikalle läjitettiin kaivostoiminnan ja vuolukiven jalostustoiminnan maa- ja kiviainesjätteitä eli suurlohkareita, pienlohkareita, muuta työstöjätettä ja maanpoistomassoja vuosittain 80 000 - 120 000 m³. Alueelle oli jo entuudestaan läjitetty noin kolmen hehtaarin suuruinen 400 000 m³ käsittävä, osaksi maisemoitu osa-alue. Koko vuolukiviesiintymän hyödyntämisen arvioitiin kestävän nykyisin tuotantomäärin yli 100 vuotta.

Ennakkoratkaisuista C-9/00 ja C-114/01 ilmenevät oikeusperiaatteet huomioon ottaen vuolukiven louhinnassa syntyvästä maa- ja kiviaineksesta enintään noin vuoden ajan yhtiön vuolukivikaivoksen läjitysalueella varastoitavat ja sen jälkeen välittömästi tuotantoon käytettävissä olevat tilavuudeltaan 1,5 - 5 m³:n suurlohkareet eivät ole kaivostoiminnan sivukivenä jätettä, koska niitä ainakin pääosin käytetään ja voidaan edelleen käyttää ilman edeltäviä muuntamistoimia yhtiön tuotantoprosessissa.

Vuolukiven louhinnassa syntyy lisäksi tilavuudeltaan 0,2 - 1,5 m³:n kokoisia pienlohkareita ja muuta vähäisempää työstöjätettä, kuten ripekiveä ja vuolukivijauhoa sekä maanpoistomassoja. Nämä maa- ja kiviainekset eivät myöskään ole edellä mainituista ennakkoratkaisuista ilmenevät oikeusperiaatteet huomioon ottaen kaivostoiminnan sivutuotteina jätettä samoin edellytyksin kuin suurlohkareetkaan, jos niitä voidaan edelleen käyttää ilman edeltäviä muuntamistoimia yhtiön tuotantoprosessissa ja mikäli yhtiö esittää tästä käytöstä riittävän yksityiskohtaisen suunnitelman. Toisaalta ne eivät myöskään ole kaivostoiminnan jäännöstuotteina jätettä, mikäli niitä käytetään kaivoksen louhintatoiminnassa ja yhtiö esittää riittävät takeet näiden maa- ja kiviainesten yksilöimisestä jatosiasiallisesta käytöstä. Asiakirjojen mukaan osaa pienlohkareista voidaan käyttää esineiden valmistukseen, ja huomattava osa läjitysalueelle varastoitavista pienlohkareista on voitu myydä. Muuta työstöjätettä saattaa olla mahdollista käyttää kaivoksen sisäisiin tiejärjestelyihin.

Merkittävä osa läjitettävästä aineksesta on joka tapauksessa jätettä. Kysymys siitä, onko vuolukiven louhinnassa syntyvää muuta maa- ja kiviainesta kuin suurlohkareita pidettävä kaikilta osin jätelain 3 §:n 1 momentin 1 kohdassa ja jäteasetuksen (1390/1993) 3 §:ssä sekä jäteasetuksen liitteen 1 kohdassa Q 11 tarkoitettuna jätteenä, on kuitenkin jäänyt epäselväksi riittävän yksityiskohtaisten suunnitelmien ja selvitysten puuttuessa asiakirjoista. Tässä tarkoitetun maa- ja kiviaineksen käsittelystä ja läjitystavasta viime vuosina saatu selvitys osoittaa kuitenkin, että sen joukossa on myös sellaisia aineksia, joita ei sellaisinaan ole pidettävä edellä esitettyjen perusteiden mukaan jätteinä, vaikkakin niiden läjittäminen jätteeksi luettavan aineksen seassa saattaa olla osoitus siitä, ettei takeita ainesten yksilöimisestä ja tosiasiallisesta käytöstä ole. Tämän vuoksi asiassa on meneteltävä ratkaisuosasta ilmenevin tavoin ja asian jatkokäsittelyssä varattava yhtiölle tilaisuus lupaviranomaiselle esitettävässä läjityssuunnitelmassa tarkemmin selvittää asiaa. Koska ympäristökeskuksen päätös kumotaan ja asia palautetaan vain osittain, asian käsittelyssä ja ratkaisemisessa on jatkossa sovellettava, ottaen huomioon ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain (113/2000) 20 §, ympäristölupamenettelylakia, jollei hankkeen suunnitelmaa tässä yhteydessä läjitysalueiden osalta tai muutoin muuteta alkuperäiseen hakemuksen verrattuna siten, että vireillä olevaan asiaan kokonaisuutena on sovellettava ympäristönsuojelulakia (86/2000).

Jätelain 3 §:n 1 momentin 10 kohdan mukaan jätteen hyödyntämisellä tarkoitetaan toimintaa, jonka tarkoituksena on ottaa talteen ja käyttöön jätteen sisältämä aine tai energia. Saman momentin 11 kohdan mukaan jätteen käsittelyllä tarkoitetaan toimintaa, jonka tarkoituksena on jätteen vaarattomaksi tekeminen tai lopullinen sijoittaminen. Jäteasetuksen 4 §:n mukaan jätteen hyödyntämistä ovat asetuksen liitteessä 5 luetellut toiminnot ja jätteen käsittelyä asetuksen liitteessä 6 luetellut toiminnot. Liitteen 5 kohdan R 13 mukaan hyödyntämistoimintoihin luetaan jätteiden varastointi ennen toimittamista johonkin liitteen kohdissa R 1 - R1 2 mainituista toiminnoista, lukuun ottamatta väliaikaista varastointia syntypaikalla ennen poiskuljetusta. Liitteen 6 kohdan D 1 mukaan käsittelytoiminnoksi luetaan sijoittaminen maahan tai maan päälle, kuten kaatopaikalle. Saman liitteen kohdan D 12 mukaan käsittelytoiminnoksi luetaan jätteen pysyvä varastointi, kuten sijoittaminen kaivokseen, ja kohdan D 15 mukaan varastoiminen ennen toimittamista johonkin toiminnoista D 1 - D 14, lukuun ottamatta väliaikaista varastointia syntypaikalla ennen poiskuljetusta.

Jätehuollon järjestämistä koskevista yleisistä huolehtimisvelvollisuuksista säädetään jätelain 6 §:ssä. Jäteluvan myöntämisen edellytyksistä ja lupaan otettavista määräyksistä säädetään jätelain 44 §:ssä (1072/1993). Jätteiden hyödyntämiselle ja käsittelylle asetettavista vaatimuksista terveydelle tai ympäristölle aiheutuvan vaaran tai haitan ehkäisemiseksi säädetään lisäksi jäteasetuksen 8 §:ssä.

Kun kaivoskirja on annettu, kaivosoikeuden haltija saa kaivoslain 40 §:n 1 momentin mukaan ottaa työn alaiseksi ja käyttää hyväkseen kaikki kaivospiirissä tavatut kaivoskivennäiset (kaivostyö). Oikeus käsittää myös aikaisemmasta louhinnasta kaivospiiriin jääneet jätteet. Kaivoslain 40 §:n 2 momentin (208/1995) mukaan kaivosoikeuden haltija saa käyttää hyväkseen paitsi kaivoskivennäisiä muitakin kaivospiirin kallio- ja maaperään kuuluvia aineita, sikäli kuin se on tarpeen kaivos- tai siihen liittyvän jalostustyön tarkoituksenmukaista toimittamista varten taikka tällaiset aineet saadaan talteen sivutuotteina tai jätteinä kaivoskivennäisten louhinnassa tai jalostuksessa. Kaivostoiminnassa syntyviä maanpoistomassoja, louhittua sivukiveä ja rikastushiekkaa, jotka varastoidaan kaivospiirin alueelle tai sen apualueelle ja joilla onkäyttöä kaivostoiminnassa tai joita voidaan jalostaa edelleen, pidetään kaivoslain mukaisena kaivostoiminnan sivutuotteena.

Kaivoslain 23 §:n 1 momentin 3 kohdan (208/1995) mukaan kaivospiirihakemukseen on liitettävä kaivospiirin ja sen apualueen käyttösuunnitelma, joka sisältää selvityksen kaivoslain 22 §:ssä tarkoitetuista kaivospiirin kokoon ja muotoon vaikuttavista seikoista, mukaan lukien selvityksen tuotteiden ja sivutuotteiden kuten maanpoistomassojen, sivukiven ja rikastushiekan sekä jätteiden sijoittamisesta kaivospiirin alueelle tai sen apualueelle siten, että kaivostoiminnan tarpeiden lisäksi tarpeelliset näkökohdat kaivoksen lähialueen turvallisuuden ja haittavaikutusten kannalta on otettu huomioon.

Jätelain hyväksymismenettelyjä koskevia säännöksiä ei jäteasetuksen tässä ympäristölupamenettelylain mukaisessa lupa-asiassa sovellettavan, sittemmin ympäristönsuojelulain (86/2000) voimaantulon yhteydessä 1.3.2000 alkaen kumoutuneen 1 §:n 1 momentin 2 kohdan (294/1997) nojalla sovelleta kaivostoiminnassa syntyvään ja siinä tai muualla harjoitettavan kaivostoiminnan yhteydessä hyödynnettävään tai käsiteltävään vaarattomaan maa- tai kiviainesjätteeseen, jos jäte hyödynnetään tai käsitellään kaivoslain (503/1965) nojalla hyväksytyn suunnitelman mukaisesti.

Kun otetaan huomioon Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen 11.9.2003 antama, korkeimman hallinto-oikeuden pyytämä ennakkoratkaisu (C-114/01), kaivoslaki, jota ei ole säädetty yhteisön jätelainsäädännön täytäntöönpanemiseksi ja jonka säännöksissä ympäristönäkökohdat otetaan vain rajoitetusti huomioon, ei 4 luvussa tai 40 §:ssä tai muissakaan kohdissa sääntele jätteiden käsittelyä direktiivin 75/442/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/156/ETY, 1artiklan dalakohdassa tarkoitetulla tavalla eikä johda sellaiseen ympäristönsuojelun tasoon, joka vähintään vastaa direktiivissä, erityisesti sen 3 artiklan 1 kohdassa ja 4 artiklassa tarkoitettua tasoa. Kaivoslaissa ei myöskään ole säännöksiä sellaisista suunnitelmista, jotka täyttäisivät yhteisön jätelainsäädäntöä vastaavat vaatimukset. Tällaisena suunnitelmana ei voida kaivoslain säännösten sisältö ja tarkoitus huomioon ottaen pitää kaivospiirihakemukseen liitettävää kaivoslain 23 §:n 1 momentin 3 kohdassa (208/1995) tarkoitettua kaivospiirin ja sen apualueen käyttösuunnitelmaa eikä myöskään kaivoslain 23 a §:ssä (474/1994 ja 1076/1995) tarkoitettua kaivosten turvallisuusmääräyksistä annetun kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksen (921/1975) mukaista Turvatekniikan keskukselle esitettävää yleissuunnitelmaa. Sanotusta seuraa, etteivät kaivoslaki tai siihen perustuvat alemmanasteiset säädökset sisällä säännöksiä sellaisesta jäteasetuksen 1 §:n 1 momentin 2 kohdassa (294/1997) tarkoitetusta suunnitelmasta, joka direktiivin 75/442/ETY säännökset, sellaisina kuin ne ovat muutettuina direktiivillä 91/156/ETY, ja edellä tarkoitettu ennakkoratkaisu huomioon ottaen asianmukaisella tavalla olisi koskenut sanotussa direktiivissä ja jätelaissa tarkoitetun jätteen hyödyntämistä tai käsittelyä ja jonka perusteella hyväksymismenettelyjä koskevat jätelain säännökset olisi voitu jättää ympäristölupamenettelylain mukaisessa lupa-asiassa soveltamatta.

Edellä sanotusta seuraa, ettei jätelain 42 §:n (1072/1993) mukaisen jäteluvan tarve osana ympäristölupamenettelylain mukaista ympäristölupaa kaivostoiminnan jätteen hyödyntämisen tai käsittelyn osalta ole riippunut siitä, onko hyödynnettävä tai käsiteltävä jäte jäteasetuksen 1 §:n 1 momentin 2 kohdassa (294/1997) tarkoitetulla tavalla vaaratonta vaiko ei.

Kaatopaikoista annettua valtioneuvoston päätöstä (861/1997) ei päätöksen 2 §:n 2 momentin (861/1997) nojalla ole ollut sovellettava sellaiseen paikkaan, jonne sijoitetaan vain vaaratonta pysyvää maa- tai kiviainesjätettä. Muutoksenhakumenettelyn aikana tammikuun 1 päivänä 2002 voimaan tulleen muutetun 2 §:n 2 momentin (1049/1999) mukaan sanottua päätöstä ei sovelleta sellaiseen paikkaan, jonne sijoitetaan vain saastumatonta maa-ainesjätettä tai mineraalivarojen etsimisessä, louhinnassa, rikastuksessa ja varastoinnissa sekä louhostoiminnassa syntynyttä pysyvää tavanomaista jätettä. Säännökset saattavat yksittäistapauksessa johtaa erilaiseen lopputulokseen. Kun kuitenkin otetaan huomioon jätelain 6 §:n, 44 §:n (1072/1993) 3 momentin ja jäteasetuksen 8 §:n säännökset, ympäristöluvassa edellä mainitun valtioneuvoston päätöksen nojalla asetetut lupamääräykset 8-12 ja 14-16 on voitu asettaa jätteenä pidettävää maa- ja kiviainesta koskevana riippumatta siitä, sovelletaanko tuota valtioneuvoston päätöstä vai ei. Lupamääräykset 8-12 tulevat tällä päätöksellä kuitenkin muulla perusteella kumottaviksi.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ilmari Ojanen, Pirkko Lundell, Marita Liljeström, Pekka Vihervuori ja Ilkka Pere. Asian esittelijä Ilpo Havumäki.