KHO:2004:54

Maa-aineslupa - Kunnallisvalitus - Valitusoikeus - Lupaviranomainen - Ympäristölautakunta - Kunnanhallitus - Valvontaviranomainen - Julkinen etu

Maa-aineslain mukaisena lupaviranomaisena ja valvontaviranomaisena toimivalla kaupungin ympäristölautakunnalla oli valvottavanaan olevan julkisen edun perusteella oikeus tehdä valitus hallinto-oikeuden päätöksestä, jolla hallinto-oikeus oli kumonnut ympäristölautakunnan lupaviranomaisena tekemän päätöksen hylätä maa-aineslain mukainen lupahakemus ja palauttanut asian lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi. Sen sijaan kaupunginhallituksella ei ollut oikeutta tehdä valitusta hallinto-oikeuden päätöksestä.

Maa-aineslaki 7 § 1 mom., 14 § 1 mom. ja 20 § 1 mom.
Kuntalaki 23 §, 51 § 1 ja 4 mom., 88, 89, 90, 92, 97 ja 100 §
Hallintolainkäyttölaki 6 § 2 mom. ja 51 § 2 mom.
Laki kuntien ympäristönsuojelun hallinnosta 5 ja 6 §

Kort referat på svenska

Asian aikaisempi käsittely

U:n ympäristölautakunta oli 10.12.1996 tekemällään päätöksellä hylännyt H:n puolisoiden maa-aineslaissa tarkoitetun 18.9.1995 päivätyn ja 23.4.1996 täydennetyn hakemuksen saada lupa louhia 10 vuoden aikana kalliokiviaineksia yhteensä noin 330 000 m³ U:n kaupungin V:n kylässä sijaitsevaan K:n tilaan kuuluvalta noin neljän hehtaarin suuruiselta alueelta, joka sijaitsi Lokalahdentien itäpuolella lähimmillään tiestä noin 45 metrin etäisyydellä, alimman louhintatason ollessa tasolla +10,00. Lautakunnan päätöksen mukaan louhinta oli vastoin maa-aineslain 3 §:ssä säädettyjä ottamisrajoituksia ja alueelle laadittua maisemaselvitystä, jonka mukaan alueelle ei tullut myöntää maa-aineslupia.

Lounais-Suomen ympäristökeskus oli 15.10.1997 antamallaan päätöksellä hylännyt H:n puolisoiden ympäristölautakunnan päätöksestä tekemän valituksen maa-aineslain 3 §:n vastaisena ottamisalueen ollessa osa päätieltä näkyvää kaunista tienvarsimaisemaa, ja koska alueelle laaditun maisemaselvityksen mukaan alueelta ei tullut ottaa maa-aineksia.

Korkein hallinto-oikeus oli 16.3.1999 antamallaan päätöksellä n:o 454 H:n puolisoiden valituksesta kumonnut ympäristökeskuksen ja ympäristölautakunnan päätökset ja palauttanut asian ympäristölautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi. Asiassa oli esitetty uutta selvitystä siitä, aiheutuuko kysymyksessä olevasta maa-ainesten ottamisesta maa-aineslain 3 §:n 1 momentissa tarkoitettua kauniin maisemakuvan turmeltumista, eikä selvitys, jolla voi olla merkitystä maa-ainesluvan edellytyksiä harkittaessa, ollut ollut ympäristölautakunnan eikä ympäristökeskuksen käytettävissä niiden ratkaistessa asian.

H:n puolisot olivat muuttaneet lupahakemustaan 19.6.1999 supistamalla ottamisalueen kokoa noin 3,6 hehtaariin, jolloin sen etäisyys Lokalahdentiestä oli lyhimmillään 80 metriä. Louhinta suoritettiin muutetun lupahakemuksen mukaan alimmillaan tasolle +9,20. Ottamismäärä oli noin 300 000 m³.

Ympäristölautakunta, hankittuaan muutetusta lupahakemuksesta Lounais-Suomen ympäristökeskuksen ja Varsinais-Suomen Liiton lausunnot, on asiakirjoista muutoin ilmenevän menettelyn jälkeen 9.10.2001 tekemällään ja julkipanon jälkeen 16.10.2001 antamallaan päätöksellä hylännyt H:n puolisoiden edellä mainitun lupahakemuksen.

Lautakunta on perustellut kielteistä päätöstään muun ohella sillä, että 300-500 metrin säteellä ottamisalueesta sijaitsee 14 asuinrakennusta kolmen asuinrakennuksen sijaitessa 300 metrin etäisyydellä ottamisalueen reunasta sen eteläpuolella. Suoja-alueen etäisyys naapurin rakentamattoman kiinteistön rajalle ottamisalueen itä- ja eteläpuolella on vain 20 metriä. Vaikka ottamisalue sijaitsee metsän keskellä, ei myöskään puuston suojavaikutusta ottamisalueen eteläpuolella voida ottaa huomioon metsän pääosan sijaitessa naapurikiinteistöllä. Neljä ottamisalueesta alle 500 metrin etäisyydellä sijaitsevaa kiinteistöä ottaa talousvetensä kallioporakaivoista.

Ympäristöministeriön vuonna 2001 julkaiseman oppaan "Maa-ainesten ottaminen ja ottamisalueiden jälkihoito" mukainen minimietäisyys kalliokiviaineksen louhinnan ottamisalueen ja asutuksen välillä on 300 metriä, mutta oppaan mukaan käytäntö on osoittanut tarkoituksenmukaisen suojaetäisyyden louhinta-alueen ja asuinrakennuksen välillä olevan vähintään 300-600 metriä. Nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa on 300-450 metrin etäisyyttä kalliokiviaineksen ottamisalueen ja asutuksen välillä pidettävä riittämättömänä. Ottamistoiminnan aiheuttamaa melua ja jyskettä voidaan estää varustamalla 40 x 40 metrin työskentelyalue yli viisi metriä korkein oton etenemisen mukaisesti siirrettävin maavallein.

Ottamistoimintaa ei voida järjestää kohtuullisin kustannuksin toiminnan sisäisellä järjestämisellä eikä niin, ettei toiminnasta aiheutuisi asutukselle maa-aineslain 3 §:n 4 momentissa tarkoitettua vaaraa tai kohtuullisin kustannuksin vältettävissä olevaa haittaa, kuten tärinää, pölyä ja talousvesikaivojen pilaantumisen vaaraa, asutuksen sijaitessa vain 300-450 metrin päässä ottamisalueesta alueen koillis-, kaakkois- ja lounaispuolella.

Lautakunnan päätöksen mukaan H:n puolisoiden muutetusta lupahakemuksesta oli tehty neljä hanketta vastustavaa muistutusta, joista eräässä oli ollut 41 allekirjoitusta.

Päätöksen mukaan lautakunnalle oli toimitettu Promethor Oy:n laatima selvitys "U:n kaupungin V:n alueelle sijoitettavan kivenjalostusaseman ympäristömelun laskennallinen mallinnus" ja Insinööritoimisto TaloArkins Oy:n lausunto. Lausunnon mukaan naapurikiinteistöllä sijaitsevan maston juuriperustus ja haruslaatat oli ankkuroitu suoraan kiinteään kallioon, jolloin 150 metrin päässä siitä tapahtuva louhinta saattoi irrottaa ankkureita kiintokalliosta, jolloin perustusankkurointi/mastorakenne eivät enää toimisi asianmukaisesti.

Lounais-Suomen ympäristökeskus oli lausunnossaan muutetusta lupahakemuksesta muun ohella esittänyt, että kallion louhinta hakemuksessa tarkoitetulta alueelta oli luonnon- tai maisemansuojelun kannalta ennalta arvioiden mahdollista edellyttäen, että alueen maisemalliset arvot ja pohjaveden suojelu otettiin toimintaa harjoitettaessa riittävästi huomioon.

Varsinais-Suomen liitto on lausunnossaan esittänyt, ettei maa-ainesluvan myöntämiseen ollut estettä vahvistetun seutukaavan eikä Varsinais-Suomen liiton yhdessä Vakka-Suomen kuntien kanssa vuonna 1998 laatiman selvityksen "Vakka-Suomen kallioperä- ja ympäristöselvitys" kannalta.

Asian käsittely Turun hallinto-oikeudessa

H:n puolisot ovat valituksessaan vaatineet ympäristölautakunnan kielteisen päätöksen kumoamista ja hakemansa maa-ainesluvan myöntämistä.

H:n puolisot ovat valituksessaan lausuneet, että lautakunnan päätös perustuu siihen, että toiminnan harjoittamisesta aiheutuu asutukselle ja ympäristölle haittaa, jota ei voida kohtuullisin kustannuksin välttää. Koska alueen olosuhteissa ei ole asian vireilläolon aikana tapahtunut muutoksia, ei lautakunnalla ole ollut oikeutta hylätä hakemusta sellaisella perusteella, jota ei ole esitetty aikaisemman päätöksen perusteluissa.

Lupahakemuksen liitteenä on Promethor Oy:n laatima meluselvitys. Siitä ilmenee, etteivät äänitasot lähimmissä asuinkiinteistöissä ylitä 50-55 dB(A). Luvanhakijat ovat vuonna 1995 mitanneet liikenteestä aiheutuvat melutasot lähimmissä asuinkiinteistöissä. Mittaustulokset osoittavat, että liikenteen melu voi ylittää 60 dB(A) melutason ollessa jopa 68 dB(A). Koska osa lähimmistä asuintaloista sijaitsee nimenomaisesti Lokalahdentien toisella puolella, on liikenteen melu jopa suurempaa kuin maa-aineksen ottamisesta aiheutuva melu. Kuten lautakunnan päätöksestäkin ilmenee, voidaan ottamistoiminnan aiheuttama melu ja jyske estää varustamalla työskentelyalue yli viiden metrin korkuisilla maavalleilla ja siirtämällä valleja ottamisen etenemisen mukaisesti. Ottamistoiminnasta ei siten aiheudu sellaista melua, joka estäisi luvan myöntämisen.

Välimatka ottamisalueen ja lähimmän asuinrakennuksen välillä on ottamisalueen keskipisteestä mitattuna hieman yli 400 metriä. Suurin osa lähimmistä asuinrakennuksista sijaitsee lähes 500 metrin päässä ottamisalueesta. Ottamisalueen reunoista mitattunakin lähin asutus sijaitsee 330 metrin etäisyydellä. Ottamisalueen ja asutuksen välimaasto on kaikissa suunnissa lähes kokonaan metsämaata. Lännen suuntaan ovat suojana kalliojyrkänteet. Ottamisalue sijaitsee huomattavasti lähimpiä asuinrakennuksia korkeammalla. Nykyiset louhintamenetelmät ovat lisäksi kehittyneitä etenkin pölyn leviämisen estämisessä. Louhinta tapahtuu pääosin useita metrejä maanpinnan tason alapuolella ja muun muassa pölyn leviämistä voidaan estää suodattimien tai veden avulla. Ottamisalueen etäisyyttä asuinrakennuksista voidaan siten pitää riittävänä.

Lautakunta vetoaa päätöksessään talousvesikaivojen pilaantumisen vaaraan. Toisaalta päätöksen perusteluissa todetaan, ettei alue ole vedenhankinnan kannalta tärkeäksi luokiteltu pohjavesialue. Päätöksen perustelut ovat tältä osin kestämättömät sekä ristiriitaiset. Lisäksi on otettava huomioon se, että alueen taloudet ovat pääosin liittyneet kunnan vesijohtoverkkoon ja että ottamisaluetta lähinnä sijaitsevien asuntojen talousveden laatu on tutkimusten perusteella heikko. Lautakunta ei ole esittänyt mitään sellaista, minkä perusteella louhimisen voitaisiin arvioida aiheuttavan pohjaveden pilaantumisen.

Ympäristölautakunta on antanut lausunnon.

H:n puolisot ovat antaneet vastaselityksen ja siinä vaatineet, että ympäristölautakunta velvoitetaan korvaamaan heidän oikeudenkäyntikulunsa asiassa 1 410,79 eurolla.

Ympäristölautakunta on antanut oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen johdosta lausunnon, johon H:n puolisoille on vielä varattu tilaisuus vastata.

Hallinto-oikeus, toimitettuaan suunnitellulla ottamisalueella katselmuksen, on 4.10.2002 antamallaan päätöksellä kumonnut ympäristölautakunnan 16.10.2001 antaman kielteisen päätöksen ja palauttanut asian lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi. H:n puolisoiden vaatimus saada ympäristölautakunnalta korvausta oikeudenkäyntikuluistaan on hylätty.

Hallinto-oikeus, viitaten soveltaminaan oikeusohjeina maa-aineslain 3 §:n 1 ja 4 momenttiin, 5 §:n 2 momenttiin, 6 §:n 1 momenttiin ja 11 §:ään, on perustellut pääasiaratkaisuaan seuraavasti:

Ottamisalue ympäristöineen sekä hankkeen laatu ja laajuus

Kiviainesta on tarkoitus louhia noin 3,6 hehtaarin suuruiselta V:n kylän K:n tilaan kuuluvalta alueelta, joka sijaitsee Taivassalon ja Uudenkaupungin välisen maantien nro 196 itäpuolella noin 80 metrin etäisyydellä tiestä. Alue on osa isompaa pääasiassa itään päin jatkuvaa puustoista kallioaluetta. Alue on yleiskaavassa osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M). Varsinais-Suomen seutukaavoissa ei ole aluetta koskevia varauksia.

Lähimmät asuinrakennukset sijaitsevat ottamisalueen lounais- ja kaakkoispuolella runsaan 300 metrin etäisyydellä alueesta. Alle 500 metrin etäisyydellä ottamisalueesta on kaikkiaan 14 asuinrakennusta ja teollisuusrakennus. Lisäksi ottamisalueen länsipuolella vajaan 200 metrin etäisyydellä on gsm-masto. Maantie nro 196 kulkee maston ja ottamisalueen välissä. Myös alueen lounaispuolella sijaitsevat asuinrakennukset sekä osa pohjoispuolella sijaitsevista asuinrakennuksista ovat ottamisalueeseen nähden maantien toisella puolella.

Ottamisalueelle sijoitetaan murskaamo. Lähinnä murskausasemaa tulevat sijaitsemaan gsm-masto sekä ottamisalueen pohjoispuolella sijaitsevat teollisuusrakennus ja sen naapurissa oleva asuinrakennus. Asemapiirroksen mukaan murskausaseman etäisyys kyseiseen asuinrakennukseen on noin 370 metriä.

Alueelta otettavan aineksen määrä on suunnitelman mukaan 300 000 m³. Vuotuinen ottomäärä on 100 000 m³. Keskimääräinen ottamissyvyys on 11,8 metriä ja alin suunniteltu ottamistaso +9,2. Suunnitelman mukaan ottamisalueelle rakennetaan tie, joka alkaa Arolan yksityistieltä läheltä Arolantien ja maantien nro 196 risteystä. Se kulkee maantien suuntaisesti ottamisalueen pohjoispuolelle.

Luvan myöntämisen edellytykset

Maa-aineslain mukaan lupa ainesten ottamiseen on myönnettävä, jos asianmukainen ottamissuunnitelma on esitetty eikä ottaminen tai sen järjestely ole ristiriidassa lain 3 §:ssä säädettyjen rajoitusten kanssa. Asiaa harkittaessa on otettava huomioon myös lupamääräysten vaikutus.

Maa-aineslain 3 §:n 1 momentin mukaan maa-aineksia ei saa ottaa niin, että siitä aiheutuu kauniin maisemakuvan turmeltumista, luonnon merkittävien kauneusarvojen tai erikoisten luonnonesiintymien tuhoutumista, huomattavia tai laajalle ulottuvia vahingollisia muutoksia luonnonolosuhteissa tai tärkeän tai muun vedenhankintakäyttöön soveltuvan pohjavesialueen veden laadun tai antoisuuden vaarantuminen, jollei siihen ole saatu vesilain mukaista lupaa.

Maa-aineslain 3 §:n 4 momentin mukaan ottamispaikat on sijoitettava ja ainesten ottaminen järjestettävä niin, että ottamisen vahingollinen vaikutus luontoon ja maisemakuvaan jää mahdollisimman vähäiseksi ja että maa-ainesesiintymää hyödynnetään säästeliäästi ja taloudellisesti eikä toiminnasta aiheudu asutukselle tai ympäristölle vaaraa tai kohtuullisin kustannuksin vältettävissä olevaa haittaa.

Suojaetäisyyksistä

Maa-aineslaissa tai -asetuksessa ei ole nimenomaisia säännöksiä ottamisalueen suojaetäisyyksistä asutukseen tai muihin häiriintyviin kohteisiin, eivätkä viranomaisten niistä antamat ohjeet ole sitovia. Ottamisalueen ympärille tarvittavan suoja-alueen leveys on aina ratkaistava tapauskohtaisesti.

Asutukseen liittyvän suoja-alueen leveys harkitaan muun muassa alueen sijainnin ja maisemallisten näkökohtien perusteella. Ympäristöministeriön oppaassa Maa-ainesten ottaminen ja ottamisalueiden jälkihoito (Opas 85, 2001) ohjeellisena suosituksena todetaan, että kalliolouhoksen ja asutuksen välillä suoja-alueen tulisi olla vähintään 300-600 metriä.

Hankkeen ympäristövaikutukset

Maa-ainesten ottamistoiminta aiheuttaa ympäristölle haittoja muun muassa melun, tärinän ja pölyn muodossa. Ottamistoiminta voi aiheuttaa vaaraa myös pohjaveden laadulle.

Luvanhakijan Promethor Oy:llä ottamistoiminnan aiheuttamasta ympäristömelusta teettämän laskennallisen mallinnuksen mukaan louhintatoiminnan aiheuttama melutaso alittaa sekä toiminnan aloitusvaiheen aikana että sen edetessä asumiseen käytettävillä alueilla ulkona sallitun melun A-painotetun ekvivalenttitason (L_Aeq) päiväohjearvon (klo 7-22) 55 dB(A). Mallinnus on tehty edellyttäen, että kulloisenkin työskentelyalueen ympärille rakennetaan viiden metrin korkuinen maavalli.

Lupahakemuksen mukaan alueella tullaan käyttämään B-luokan murskauslaitosta. Katselmuksessa tehtyjen havaintojen mukaan aluetta pohjoisessa, lännessä ja etelässä ympäröivä metsä estää osaltaan toiminnasta aiheutuvan pölyn leviämistä asutuksen suuntaan.

Alue ei sijaitse tärkeällä pohjavesialueella. Hakemuksen mukaan keskimääräinen pohjaveden korkeusasema on tasolla +8. Katselmuksessa saadun selvityksen mukaan ottamisalueen läheisyydessä sijaitsevista kiinteistöistä kolmen talousvesi otetaan omasta kaivosta. Muut kiinteistöt ovat liittyneet kunnalliseen vesijohtoverkostoon. Lounais-Suomen ympäristökeskuksen lausunnon mukaan ottamistoiminta alueella on ennalta arvioiden mahdollista luonnonsuojelun kannalta edellyttäen, että alueen pohjavedensuojelu otetaan toiminnan yhteydessä riittävästi huomioon.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Ympäristölautakunta on päätöksellä 10.12.1996 hylännyt H:n puolisoiden hakemuksen sekä maisemaselvitykseen liittyvien perusteiden että maa- ainesten ottamiselle maa-aineslain 3 §:ssä asetettujen rajoitusten nojalla. Lautakunnan päätös 9.10.2001 ei siten perustu valituksessa esitetyllä tavalla seikkoihin, joita ei aiemmassa päätöksessä olisi esitetty. Lupaharkinta perustuu maa-aineslaissa säädettyjen luvan myöntämisedellytysten kokonaisarvioon. Lautakunnan on tullut aikaisemmasta päätöksestään huolimatta harkita luvan myöntämisen edellytykset kokonaisuudessaan.

Ottamistoiminnasta ei ennalta arvioiden aiheudu tärkeän tai muun vedenhankintakäyttöön soveltuvan pohjavesialueen veden laadun tai antoisuuden vaarantumista. Alueen puusto ja maasto-olosuhteet sekä meluselvityksen tulokset huomioon ottaen ottamisalueen etäisyys häiriintyviin kohteisiin on riittävä. Ottamistoiminta on näin ollen järjestettävissä myös siten, ettei toiminnasta aiheudu asutukselle tai ympäristölle vaaraa tai kohtuullisin kustannuksin vältettävissä olevaa haittaa. Ympäristölautakunta voi antaa tarpeelliset lupamääräykset pohjaveden suojelemiseksi sekä melun, tärinän, pölyn ynnä muiden haittojen estämiseksi. Kysymys siitä, voidaanko alueelle sijoittaa murskaamo, ratkaistaan erikseen ympäristönsuojelulain nojalla.

Ympäristölautakunnan ei olisi tullut hylätä H:n puolisoiden hakemusta sillä perusteella, että ottamistoiminta on ristiriidassa maa-aineslain 3 §:ssä säädettyjen rajoitusten kanssa. Lautakunnan päätös on siten lainvastainen. Hallinto-oikeus ei ota ratkaistavakseen, ovatko luvan myöntämisedellytykset muutoin olemassa.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1) U:n ympäristölautakunta on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan pääasiaratkaisua koskevalta osalta ja lautakunnan asiassa 16.10.2001 antama kielteinen päätös pidetään voimassa.

Ympäristölautakunta on valituksessaan lausunut, ettei ottotoiminta ole lupamääräyksilläkään järjestettävissä niin, että riittävä suojaetäisyys lähimpiin asuinrakennuksiin ja naapurikiinteistöihin voidaan turvata, ja niin, ettei toiminnasta aiheudu asutukselle ja ympäristölle vaaraa tai kohtuullisin kustannuksin vältettävissä olevaa haittaa. Ottamistoiminta on siten ristiriidassa maa-aineslain 3 §:ssä säädettyjen rajoitusten kanssa. Ottamisalueen reunoista mitattuna 300-500 metrin vyöhykkeellä alueen koillis-, kaakkois- ja lounaispuolella on 14 vakituista asuinrakennusta. Lisäksi noin 500 metrin päässä ottamisalueen rajasta on yksi vapaa-ajan asuinrakennus.

H:n puolisoiden teettämässä meluselvityksessä on mallinnettu tilanne ja esitetty suojaus, jolla louhinnan ekvivalenttiset A-äänenpainetasot L_Aeq) eivät toiminnan aikana lähimmissä häiriintyvissä kohteissa ylitä 55 dB(A), kun käyttöaste on 12 tuntia päivässä kello 7.00-22.00. Hallinto-oikeus on meluselvityksen tuloksiin nähden pitänyt ottamisalueen etäisyyttä häiriintyvistä kohteista riittävänä. Kuitenkaan tiemelun vaikutusta ei ole mallinnettu. Jos häiriintyvässä kohteessa on ennen toiminnan aloittamista liikenteestä aiheutuva äänitaso, joka on 0-10 dB laitoksen aiheuttamaa äänitasoa suurempi, laitoksen toiminta lisää äänitasoa häiriintyvässä kohteessa. Meluselvityksessä ei myöskään ole otettu huomioon vähintään viisi metriä korkeiden maavallien säännöllisen purkamisen ja rakentamisen aiheuttamaa melua. Ottamissuunnitelman mukainen ottamissuunta ja ottamisjärjestys eivät vastaa mallinnuksen mukaista ottamissuuntaa ja -järjestystä. Maalajista riippumatta viisi metriä korkean maavallin leveys on vähintään kymmenen metriä, jolloin maavalliin tarvittavan maa-aineksen tilavuus on yli 4 000 m³. Tämä vastaisi noin 400 maa- aineskuormaa kuorma-autolla kuljetettuna (10 m³/kuorma). Louhinta ei siten ole esitetyllä tavalla järjestettävissä, kun ottamisalueen etäisyys naapurikiinteistöihin on alueen eteläosassa 15 ja länsiosassa 14 metriä eikä lautakunta voi antaa naapurikiinteistöjä velvoittavia lupamääräyksiä.

Hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan ottamisaluetta pohjoisessa, lännessä ja etelässä ympäröivä metsä estäisi osaltaan toiminnasta aiheutuvan pölyn leviämistä asutuksen suuntaan. Ainoastaan aluetta suoraan pohjoisessa ja maantien nro 196 varrella rajaava metsä on hakijain omistuksessa ja siten vain näitä alueita silmällä pitäen voidaan antaa velvoite suojapuuston säilyttämiseksi. Ottamisalueeseen nähden lähimmät asuinrakennukset ovat alueen eteläpuolella (lounais-kaakkoissuunnilla).

2) U:n kaupunginhallitus on valituksessaan samoilla perusteilla kuin ympäristölautakuntakin vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan pääasiaratkaisua koskevalta osalta ja ympäristölautakunnan asiassa 16.10.2001 antama kielteinen päätös pidetään voimassa.

Kaupunginhallitus on oheistanut valitukseensa otteen 4.11.2002 pitämänsä kokouksen pöytäkirjasta. Kaupunginhallitus on tuolloin kumonnut U:n ympäristölautakunnan kokouksessaan 22.10.2002 tekemän päätöksen valittaa korkeimmalle hallinto-oikeudelle samasta hallinto-oikeuden päätöksestä ja samalla päättänyt ympäristölautakunnan sijasta itse valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen puheena olevasta hallinto-oikeuden päätöksestä samoilla perusteilla, jotka ympäristölautakunta oli kokouksessaan 22.10.2002 hyväksynyt oman valituksensa perusteiksi. Kaupunginhallitus on kokouspöytäkirjansa otteessa viitannut kuntalain 23 §:ään ja esittänyt, ettei ympäristölautakunnalla ole oikeutta tehdä valitusta hallinto-oikeuden maa-aineslupa-asiassa antamasta päätöksestä, koska kysymys on erityislainsäädännön perusteella ratkaistavasta asiasta ja koska ympäristölautakunnalle ei tällaista muutoksenhakuoikeutta ole kaupungin johtosäännölläkään siirretty.

Selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

H:n puolisot ovat selityksessään vaatineet valituksen hylkäämistä ja ympäristölautakunnan velvoittamista korvaamaan heidän oikeudenkäyntikulunsa hallinto-oikeuden osalta 1 410,79 eurolla sekä korkeimman hallinto-oikeuden osalta 1 476,20 eurolla.

Ympäristölautakunta ei olisi saanut 16.10.2001 antamallaan päätöksellä hylätä H:n puolisoiden lupahakemusta ainakaan pääasiallisesti eri perusteilla kuin vuonna 1996 ilman, että olosuhteet alueella olisivat tuona aikana mitenkään muuttuneet. Tällä virheellisyydellä on merkitystä myös arvioitaessa lautakunnan velvollisuutta korvata hakijain oikeudenkäyntikulut.

Lautakunnan 300-500 metriksi pyöristämä ottoalueen ja vakituisen asutuksen välinen etäisyys ei anna oikeaa kuvaa tilanteesta. Vastoin lautakunnan kantaa myöskään noin 500 metrin etäisyydellä ottamisalueesta eiole vapaa-ajan rakennusta. Selitykseen oheistetun U:n rakennustarkastajan todistuksen mukaan minkäänlaista vapaa-ajan rakennusta ei ole 800 metrin säteellä aiotusta maa-aineksen ottopaikasta.

Lautakunnan näkemykselle, ettei ottamisalueen eteläpuoleiselle metsälle voida antaa suojapuustona merkitystä, koska hakijat eivät omista sitä, ei voida antaa merkitystä. Selitykseen oheistetun metsänhoitoyhdistyksen toiminnanjohtajan 29.11.2002 päivätyn todistuksen mukaan ottamisalueen eteläpuoleista metsää ei voida metsälain perusteella hakkauttaa, ja metsää voidaan ryhtyä raivaamaan vasta ehkä noin 15-20 vuoden kuluttua.

Lautakunta ei myöskään ole ottanut huomioon maastonmuodostuksen vaikutusta. Ottamisalueen etelä- ja länsipuoli ovat huomattavasti korkeammalla kuin samalla suunnalla olevat asuinrakennukset. Vastaavasti ottamisalueen reunasta etelässä kallio nousee useita metrejä korkeammalle kuin varsinainen ottamisalue muodostaen samaan suuntaan luontaisenkin suojavyöhykkeen.

Melun osalta H:n puolisot ovat viitanneet oheistamaansa 9.12.2001 päivättyyn Promethor Oy:n 27.9.2001 päivättyä raporttia nro JK-003 täydentävään raporttiin. Täydentävässä raportissa on viitattu valmisteltaviin säännöksiin, joiden mukaan meluohjearvoihin on lisättävä 5 desibeliä arvioitaessa louhintaan käytettävän porauskaluston, kiven rikotuskaluston ja murskattavan kiven kuormauksen aiheuttamaa melua. Lisäystä ei tehdä, mikäli etäisyys asutukseen on suurempi kuin 500 metriä. Käsillä olevassa tapauksessa vain muutamia asuntoja on ottamisalueesta alle 500 metrin etäisyydellä. Täydentävän raportin mukaan alkuperäisessä raportissa, jossa toiminnan aiheuttamaksi suurimmaksi melun ekvivalenttitasoksi oli saatu 12 tunnin toiminta-aikana 54 dB, ei esitettyä 5 desibelin lisäystä ollut otettu huomioon, mutta ei myöskään murskaukseen liittyvää melusuojausta. Täydentävän raportin lopputulos on, että melusuojausta käytettäessä ohjearvoja ei tulla lainkaan ylittämään. Täydentävässä raportissa on mallinnettu myös autoliikenteen aiheuttama melu. Murskaustoiminnan rekkaliikenne ei vaikuta alueen melutasoon.

Lautakunnan käsitys meluvallina käytettävän maavallin rakentamisen mahdottomuudesta ja siitä aiheutuvien kustannusten kohtuuttomuudesta on paikkansapitämätön. Louhinnan alkaessa pintamaa kasataan noin viisi metriä korkeaksi meluvalliksi. Meluvalli voidaan rakentaa ja kohdistaa juuri siihen ilmansuuntaan, jossa lähin asuinrakennus on. Tällä tavoin toimien meluvallia ei tarvitse louhinnan ja murskauksen yhteydessä lautakunnan väittämin tavoin siirtää paikasta toiseen.

Ympäristölautakunta on lisäselvityksenä toimittanut tänne 5.12.2002 saapuneen Vakka-Suomen Puhelin Oy:n lautakunnalle lähettämän 14.11.2002 päivätyn kirjoituksen, jossa yhtiö on vastustanut luvan myöntämistä louhintaa varten. Yhtiöllä on matkapuhelintukiasema 70-metrisine mastoineen ja laitetiloineen suunnitellun louhimon välittömässä läheisyydessä. Asemaa varten on asianmukainen rakennuslupa. Louhinta saattaa irrottaa maston kiinnityksiä kalliosta, jolloin maston rakenteellinen kestävyys vaarantuu. Maston juurella maassa olevien tukiasemalaitteiden herkkä elektroniikka ei todennäköisesti siedä lähistöllä tapahtuvia louhintaräjäytyksiä. Maston siirtäminen ei tukiasemapeiton teknisen suunnittelun kannalta tule missään tapauksessa kysymykseen, ja muutoinkin maston siirtäminen vastaisi työmäärältään ja kustannuksiltaan uuden kokonaisuuden rakentamista.

H:n puolisot ovat antaneet vielä selityksen Vakka-Suomen Puhelin Oy:n kirjoituksen johdosta. Selityksessään H:n puolisot ovat vaatineet ympäristölautakunnan velvoittamista korvaamaan heille jo aikaisemmin vaadittujen oikeudenkäyntikulujen lisäksi myös tämän selityksen antamisesta aiheutuneet oikeudenkäyntikulut yhteensä 439,20 eurolla. H:n puolisot ovat lausuneet, että ympäristölautakunta ei ollut valituksessaan ja aikaisemmissa päätöksissään lainkaan vedonnut gsm-tukiaseman läheisyyteen. Kirjoitus ei anna aihetta toimenpiteisiin.

Ympäristölautakunta on vastaselityksessään uudistanut aikaisemmin esittämänsä ja vastustanut H:n puolisoiden lautakuntaan kohdistamia vaatimuksia oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Lautakunnan mukaan H:n puolisot ovat laskeneet ottamisalueen etäisyyden lähimpiin asuinrakennuksiin ottamisalueen keskipisteestä, vaikka tuo etäisyys on laskettava ottamisalueen rajasta. Mikäli etäisyydet lasketaan lähimpien asuinrakennusten pihoista tai asuinkiinteistöjen rajoista, ovat etäisyydet osaksi jopa alle 300 metriä. Lautakunnan päätöksessä onkin mainittu lähimpien asuinrakennusten etäisyydeksi noin 300 metriä. Lautakunnan valituksessa on myös mainittu, että noin 500 metrin päässä ottamisalueen rajasta on vapaa-ajan asuinrakennus. Tämä tieto ei pidä paikkaansa, vaan rakennus on tosiasiassa omakotitaloon kuuluva talousrakennus.

Vakka-Suomen Puhelin Oy oli vuokrannut tukiasematoimintaa varten maa-ainesten ottoalueen naapuritilan 19.12.1996. H:n puolisoiden alkuperäinen lupahakemus oli päivätty 18.9.1995, ja lautakunta oli käsitellyt sitä ensimmäisen kerran 22.5.1996. Tällöin naapuritilan omistajaa oli kuultu.

H:n puolisoiden selitykseensä oheistamalla metsänhoitoyhdistyksen lausunnolla ei ole merkitystä maa-ainesluvan edellytyksiä harkittaessa. Louhinta-alue samoin kuin sen eteläpuoleinen alue on vahvistetussa yleiskaavassa merkitty maa- ja metsätalousalueeksi. Suurin osa suunnitellusta ottamisalueesta on avokalliota. Pintamaan suhteellinen osuus on vähäinen. Alkuperäinen meluselvitys on mallinnettu olettaen, että melulta suojaudutaan maavallein. Lupahakemuksessa ei ollut esitetty porauslaitteiston melusuojausta. Mikäli meluohjearvoihin lisätään 5 desibeliä, valtioneuvoston päätöksen 993/1992 mukaiset meluohjearvot ylittyisivät. Louhintamelu muutoinkin poikkeaa "normaalista" taustamelusta niin, että se koetaan häiritsevänä.

Kolme henkilöä on toimittanut korkeimpaan hallinto-oikeuteen 28.3.2003 saapuneen kirjoituksen, jossa he V:n kylän asukkaina toteavat asukkaiden jyrkästi vastustavan maa-ainesluvan myöntämistä H:n puolisoille.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1) U:n kaupunginhallituksen valitusta ei tutkita.

2) Asia tutkitaan U:n ympäristölautakunnan valituksesta. Valitus hylätään. Turun hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3) H:n puolisoiden vaatimus saada korvausta oikeudenkäyntikuluistaan hylätään.

Perustelut

1. Valitusten tutkiminen

Sovellettavat säännökset

Maa-aineslain 7 §:n 1 momentin mukaan luvan ainesten ottamiseen myöntää kunnan määräämä viranomainen, lupaviranomainen. Toimivallan siirtämisessä noudatetaan soveltuvin osin, mitä kuntalaissa säädetään.

Maa-aineslain noudattamista valvoo lain 14 §:n 1 momentin mukaan kunnan määräämä viranomainen, valvontaviranomainen. Toimivallan siirtämisessä noudatetaan soveltuvin osin, mitä kuntalaissa säädetään.

Kuntien ympäristönsuojelun hallinnosta annetun lain 5 §:n mukaan kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen tehtävät hoitaa kunnan määräämä toimielin, kunnan ympäristönsuojeluviranomainen, jona ei kuitenkaan voi toimia kunnanhallitus. Kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen tehtävänä on ympäristönsuojelun valvomiseksi ja edistämiseksi kunnassa huolehtia sen hoidettaviksi laissa tai sen nojalla säädetyistä tai määrätyistä tehtävistä sekä muista kuntien ympäristönsuojelun hallinnosta annetun lain 6 §:ssä säädetyistä tehtävistä.

Kunnanhallitus vastaa kuntalain 23 §:n mukaan kunnan hallinnosta ja taloudenhoidosta sekä valtuuston päätösten valmistelusta, täytäntöönpanosta ja laillisuuden valvonnasta. Kunnanhallitus valvoo kunnan etua ja, jollei johtosäännössä toisin määrätä, edustaa kuntaa ja käyttää sen puhevaltaa.

Kuntalain 51 §:n 1 momentin nojalla kunnanhallitus voi ottaa kunnanhallituksen käsiteltäväksi asian, joka on kuntalain nojalla siirretty kunnanhallituksen alaisen viranomaisen tai kunnanhallituksen jaoston toimivaltaan ja jossa asianomainen viranomainen on tehnyt päätöksen. Ylemmän toimielimen käsiteltäväksi ei kuitenkaan saa pykälän 4 momentin 1 kohdan mukaan ottaa lain tai asetuksen mukaisia lupa-, ilmoitus-, valvonta- tai toimitusmenettelyä koskevia asioita.

Maa-aineslain nojalla annettuun lupaviranomaisen päätökseen, joka koskee ottamislupaa, haetaan maa-aineslain 20 §:n 1 momentin mukaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Valitusoikeus on myös alueellisella ympäristökeskuksella. Muutoin muutoksenhaussa noudatetaan, mitä kuntalaissa säädetään.

Kuntalain 88 §:n mukaan ei oikaisuvaatimusta koskevaa saman lain 89 §:ää sovelleta, jos päätökseen voidaan muun lain nojalla hakea muutosta kunnallisvalituksin.

Kunnallisvalituksen saa kuntalain 92 §:n 1 momentin mukaan tehdä se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa (asianosainen) sekä kunnan jäsen.

Hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimmalle hallinto-oikeudelle tehtävästä jatkovalituksesta säädetään kuntalain 97 §:ssä. Pykälässä ei erikseen säädetä siitä, kenellä on valitusoikeus tuossa tilanteessa.

Kunnallisvalitukseen sovelletaan kuntalain 100 §:n nojalla muuten, mitä hallintolainkäyttölaissa säädetään. Hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentin mukaan viranomaisella on valitusoikeus, jos laissa niin säädetään tai jos valitusoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen.

Kaupunginhallituksen valitusoikeus

Maa-ainesten ottamista kunnan alueella koskeva lupa-asia ei ole asia, jossa kunta ilman muita perusteita olisi asianosainen. Kaupunginhallitus ei ole tuonut esiin käsiteltävään lupa-asiaan liittyvää perustetta asianosaisuudelleen. Päätöstä ei ole kohdistettu kaupunkiin eikä asia välittömästi vaikuta kaupungin oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun.

Kaupunginhallituksella ei ole valitusoikeutta myöskään sillä yleisellä perusteella, että kysymys on kunnallisvalituksesta asiassa, jossa kunnan toimielimen päätös on kumottu hallinto-oikeudessa.

Koska kaupunginhallituksella ei myöskään ole asiassa valvottavanaan hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentissa tarkoitettua julkista etua, kaupunginhallituksen valitus on jätettävä tutkimatta.

Ympäristölautakunnan valitusoikeus

U:n kaupungin hallintosäännön 36 §:n mukaan ympäristölautakunta, joka samalla on kunnan ympäristönsuojeluviranomainen, toimii sekä maa-aineslain mukaisena lupaviranomaisena että saman lain mukaisena valvontaviranomaisena. Kun otetaan huomioon lautakunnalle maa-aineslain mukaisena valvontaviranomaisena kuuluvat valvontatehtävät ja lisäksi sille kunnan ympäristönsuojeluviranomaisena muutoin lain nojalla kuuluvat ympäristönsuojelutehtävät, sillä on valvottavanaan olevan julkisen edun perusteella ja riippumatta alueelliselle ympäristökeskukselle maa-aineslain mukaisissa lupa-asioissa yleisesti kuuluvasta valitusoikeudesta hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentin ja kuntalain 100 §:n nojalla oikeus valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä, jolla sen lupaviranomaisena tekemä luvan epäävä päätös on kumottu. Asia on siten tutkittava ympäristölautakunnan tekemästä valituksesta.

2. Pääasiaratkaisu

Vakka-Suomen Puhelin Oy:n gsm-tukiaseman läheisyys ei, ottaen huomioon aseman etäisyyden ja sijainnin louhimoon nähden ja niiden välisen maaston metsäisyyden, muodosta maa-aineslain 3 §:n 4 momentin (495/2000) soveltamisen kannalta estettä aiotulle ottamiselle. Lupa-asiaa uudelleen käsitellessään ympäristölautakunnan on kuitenkin harkittava tarpeellisia toimenpiteitä louhintahankkeesta gsm-tukiaseman toiminnalle mahdollisesti aiheutuvien haittojen välttämiseksi tai rajoittamiseksi.

Kun muutoin otetaan huomioon asiassa esitetyt vaatimukset, saatu selvitys, hallinto-oikeuden ratkaisu ja sen perustelut sekä asiassa sovelletut oikeusohjeet, ei ole syytä lopputulokseltaan muuttaa hallinto-oikeuden päätöstä, jolla asia on palautettu ympäristölautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

3. Oikeudenkäyntikulut

Vaikka ympäristölautakunnan valitus on hylätty, asian laatu ja hallintolainkäyttölain 74 § huomioon ottaen ei ole pidettävä kohtuuttomana, että H:n puolisot saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Esa Aalto, Pekka Vihervuori, Marjatta Kaján, Kari Kuusiniemi ja Irma Telivuo. Asian esittelijä Ilpo Havumäki.