KHO:2004:47

Toimivaltainen lupaviranomainen - Saman toiminnan lupien yhteiskäsittely - Sekahanke - Ympäristölupa - Vesitalouslupa

Kun yhtiön pohjaveden pinnan alapuolelle ulottuvasta louhinnasta, louheen murskauksesta ja asfalttiasematoiminnasta ei aiheutunut sellaista vesien pilaantumista, että näitä toimintoja koskeva ympäristönsuojelulain (86/2000) mukainen ympäristölupahakemus ja samoja toimintoja koskeva vesilain mukainen lupahakemus olisi tullut ympäristönsuojelulain 39 §:n 1 momentin mukaisesti käsitellä yhdessä ja ratkaista samalla päätöksellä ympäristölupavirastossa, ympäristölupavirastolla ei ollut toimivaltaa ratkaista yhtiön ympäristölupahakemusta. Toimivaltainen lupaviranomainen yhtiön ympäristölupahakemuksen ratkaisemiseen oli asianomaisen kunnan ympäristönsuojeluviranomainen.

Ympäristönsuojelulaki 39 § 1 mom., 31 § 1 ja 3 mom.
Ympäristönsuojeluasetus (169/2000) 7 § 1 mom. 7 kohta a ja b alakohdat
Vesilaki 16 luku 2 § (88/2000).

Kort referat på svenska

Asian aikaisempi käsittely

Lemminkäinen Oyj on 31.1.2001 toimittanut Pohjois-Suomen ympäristölupavirastolle hakemuksen, jossa on pyydetty lupaa kallion louhimiseen pohjavesipinnan ylä- ja alapuolelta ja louhoksen tyhjennyspumppaukseen louhintajaksojen aikana Tornion kaupungin Laivaniemen kylässä olevalla Koivulehdon tilalla RN:o 21:78 sekä lupaa murskaamon ja asfalttiaseman sijoittamiseen samalle tilalle.

Pohjois-Suomen ympäristölupavirasto on 26.6.2001 antamansa päätöksen

1) käsittelyratkaisussa, viitaten ympäristönsuojelulain (86/2000) 31 §:n 1 momentin 2 kohtaan ja 39 §:n 1 momenttiin, jättänyt tutkimatta louhintaa, murskausta ja asfalttiasemaa koskevan ympäristölupahakemuksen ja siirtänyt ympäristölupahakemuksen ratkaistavaksi toimivaltaiseksi katsomalleen lupaviranomaiselle, Tornion kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle, sekä

2) vesilain mukaisessa luparatkaisussa myöntänyt siitä ilmenevin lupamääräyksin 1-10 Lemminkäinen Oyj:lle määräaikaisen, 10 vuotta päätöksen lainvoimaiseksi tulemisesta voimassa olevan luvan pohjaveden pinnan alentamiseen ja maa-ainesten ottamiseen pohjaveden pinnan alapuolelta Koivulehdon tilaan RN:o 21:78 kuuluvalta, noin 5 hehtaarin suuruiselta alueelta. Maa-aineksia saadaan ottaa alueelta kaikkiaan noin 300 000 kuutiometriä ja enintään tasoon N₆₀ +9,00 metriä saakka.

Ympäristölupavirasto on perustellut käsittelyratkaisuaan seuraavasti:

Samaa toimintaa koskeva ympäristölupahakemus ja vesilain mukainen hakemus on käsiteltävä yhdessä ja ratkaistava samalla päätöksellä ainoastaan siinä tapauksessa, että ympäristölupahakemus koskee vesien pilaantumista.

Kysymyksessä oleva ympäristölupahakemus koskee louhintaa, murskausta ja asfalttiasemaa eikä näillä toiminnoilla ole pintavesiin kohdistuvia pilaamisvaikutuksia. Louhokselta läheiselle maa-alueelle pumpattavilla ja sieltä ojitukseen suotautuvilla vesillä ei myöskään arvioida olevan pilaamisvaikutuksia. Näin ollen ympäristölupavirastolla ei ole toimivaltaa ratkaista ympäristölupahakemusta.

Ympäristölupavirasto on vielä lausunut, että maa-ainesten ottamiseen pohjaveden pinnan alapuolelta saadaan ryhtyä vasta ympäristölupaviraston päätöksen saatua lainvoiman. Ympäristölupaviraston lupa ei vapauta toiminnan harjoittajaa ympäristöluvan tarpeesta tai velvollisuudesta hakea maa-aineslaissa edellytettyä lupaa.

Vaasan hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Lapin ympäristökeskuksen ympäristölupaviraston päätöksestä tekemän valituksen, jossa ympäristökeskus on vaatinut, että ympäristölupaviraston päätös kumotaan siltä osin, kuin päätös koskee ympäristölupahakemuksen siirtämistä kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle, ja että ympäristölupahakemus palautetaan ympäristölupaviraston käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus, joka on soveltanut asiassa ympäristönsuojelulain 31 §:n 1 ja 4 momenttia ja 39 §:n 1 momenttia sekä ympäristönsuojeluasetuksen 5 §:n 1 momenttia ja 7 §:n 1 momentin 7 kohtaa, on perustellut ratkaisuaan seuraavasti:

Lupaviranomaisen toimivallasta ympäristölupa-asioissa säädetään ympäristönsuojelulain 31 §:ssä, jonka ensimmäinen momentti käsittelee ympäristölupaviraston toimivaltaa. Momentin 1 kohdan mukaan ympäristölupavirasto ratkaisee ympäristölupahakemuksen, kun toiminnalla saattaa olla merkittäviä ympäristövaikutuksia tai asian ratkaiseminen ympäristölupavirastossa on muuten toiminnan laatu ja luonne huomioon ottaen perusteltua. Näistä toiminnoista säädetään pykälän 4 momentin mukaan tarkemmin asetuksella, ja ne luetellaan ympäristönsuojeluasetuksen 5 §:ssä. Asetuksella täsmennetyn yleisen toimivallan lisäksi ympäristölupaviraston erityiseen toimivaltaan kuuluu yksittäistapauksessa toimia lupaviranomaisena lain 31 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan silloin, kun toiminta edellyttää ympäristöluvan lisäksi vesilain 2-9 luvussa säädetyn luvan ja lupakysymykset on ympäristönsuojelulain 39 §:n nojalla käsiteltävä yhdessä. Yhteiskäsittely tulee kysymykseen vain tilanteessa, jossa on käsiteltävä vesien pilaantumista koskeva ympäristölupahakemus sekä samaa toimintaa koskeva vesilain mukainen lupahakemus. Vastaava säännös on vesilain 16 luvun 2 §:ssä.

Hallinto-oikeus toteaa, ettei nyt ole kysymys ympäristönsuojeluasetuksen 5 §:ssä mainitusta toiminnasta.

Asiakirjoista saatavasta selvityksestä ilmenee, ettei toiminnasta aiheudu vesien pilaantumista. Näin ollen edellytykset toimintaa koskevan ympäristölupahakemuksen ja vesilain mukaisen hakemuksen yhteiskäsittelyyn puuttuvat.

Hallinto-oikeus katsoo, ettei ympäristölupavirastolla ympäristönsuojelulain säännökset huomioon ottaen ole ollut toimivaltaa käsitellä ja ratkaista louhintaa, murskausta ja asfalttiasemaa koskevaa ympäristölupahakemusta. Toimivaltasäännökset ovat sisällöltään ehdottomia, eikä niistä voida poiketa tarkoituksenmukaisuus- tai muista syistä. Ympäristölupaviraston on tullut mainitsemillaan perusteilla siirtää hakemus lain mukaan toimivaltaiselle lupaviranomaiselle. Näin ollen perusteita ympäristölupaviraston päätöksen muuttamiseen ei ole.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Lapin ympäristökeskus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja yhtiön hakemus määrätään kaikilta osiltaan käsiteltäväksi ja ratkaistavaksi ympäristölupavirastossa.

Ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön uudistamishankkeen päätavoitteena oli koota aikaisemmin hajallaan olleet ympäristönsuojelua koskevat säännökset yhteen uuteen ympäristönsuojelulakiin ja aikaansaada "yhden luukun" periaate, jolloin tiettyä toimintaa varten ei tarvitse hankkia eri viranomaisilta useita lupia. Kun toiminta tarvitsee ympäristöluvan lisäksi vesilain mukaisen luvan, on ympäristönsuojelulain mukaan tällainen lupahakemus ratkaistava yhdellä ja samalla päätöksellä.

Louhintatoiminnasta aiheutuu väistämättä louhokselta johdettavien vesien laadun heikkenemistä, mahdollisesti vesien pilaantumistakin, joka johtuu muun muassa kiintoaineksen määrän kasvamisesta sekä louhintapölyn laskeutumisesta vesistöön ja ympäristöön. Louhostoimintaan kuuluu vielä työkohteista sekä poltto- ja voiteluaineiden säilytyksestä ja tankkauksesta aiheutuvia ympäristön ja vesistön pilaantumisriskejä. Ympäristölupavirastokin oli ne havainnut määrätessään lupaehtoja työn aikaisten haittojen minimoimiseksi. Päätöksen tarkkailua ja raportointia koskevat lupamääräyksetkin osoittavat ympäristölupaviraston olettaneen, että ainakin mahdollisuus vesistön pilaantumiselle oli olemassa. Lupahakemuksen mukainen toiminta vaikuttaa ympäristöön lähes vastaavalla tavalla kuin turpeen nosto, sillä molemmissa toiminnoissa ottoaluetta joudutaan kuivattamaan ja johtamaan kuivatusvesiä alueen ulkopuolelle. Hallituksen esityksessä ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön uudistamiseksi n:o 84/1999 todetaan ehdotetun 39 §:n kohdalla ("saman toiminnan yhteiskäsittely"), että "pykälässä tarkoitettua yhteiskäsittelyä edellyttäviä toimintoja olisivat esimerkiksi kalankasvatushankkeet maa- ja verkkoaltaissa sekä eräissä tapauksissa turvetuotanto." Nyt ei ole kysymys sellaisesta "vesien pilaamisesta", jota koskeva asia voitaisiin käsitellä pelkästään vesilain mukaisessa käsittelyssä.

Tornion kaupungin ympäristönsuojeluviranomainen, ympäristö- ja pelastuslautakunta, on selityksessään esittänyt, että ympäristölupaviraston ja hallinto-oikeuden asiassa omaksuma tulkinta on vastoin hallituksen esityksestä n:o 84/1999 vp ilmeneviä uuden ympäristönsuojelulain tavoitteita ja pyrkimyksiä. Ympäristölupaviraston ja hallinto-oikeuden tulkinta, jonka mukaan pohjaveden pinnan alapuolelle etenevä louhinta edellyttää kolmea erillistä lupaa, maa-aineslupaa kunnan viranomaiselta, vesilain mukaista lupaa ympäristölupavirastolta ja ympäristölupaa kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselta, aiheuttaa käytännön hankaluuksia toiminnan harjoittajille.

Lautakunta on yhtynyt ympäristökeskuksen käsitykseen, että yhtiön lupahakemuksessa esitetty louhinta-, murskaus- ja asfalttiasematoiminta aiheuttavat vesien pilaantumisen vaaraa.

Lautakunta on ilmoittanut tukevansa ympäristökeskuksen vaatimusta siitä, että ympäristölupaviraston asiana on ratkaista tällaisessa tapauksessa toiminnan vesilain mukaisen luvan yhteydessä myös sen edellyttämä ympäristölupa.

Pohjois-Suomen ympäristölupavirasto on lausunnossaan viitannut asiassa antamansa päätöksen ja hallinto-oikeuden päätöksen perusteluihin.

Lemminkäinen Oyj on antanut selityksen.

Lapin ympäristökeskus on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Ympäristökeskuksen valitus hylätään. Vaasan hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut:

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden antaman päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg, hallintoneuvokset Lauri Tarasti, Pekka Vihervuori, Kari Kuusiniemi ja Irma Telivuo sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Pertti Seuna ja Janne Hukkinen. Asian esittelijä Ilpo Havumäki.