KHO:2003:94

Vaikeavammainen - Palveluasuminen - Henkilökohtainen avustaja - Terveyskeskuksen vuodeosasto

Henkilökohtaisen avustajan palkkaamisen liittyessä vaikeavammaisen palveluasumisen järjestämiseen kysymys on kunnan erityisen järjestämisvelvollisuuden piiriin kuuluvasta palvelusta. Muutoksenhaku ei siten ole valitusluvanvarainen.

Perusturvalautakunta ei ole voinut päättää palveluasumisen järjestämisestä osittainkaan terveyskeskuksen vuodeosastolla, koska kyse on tuossa tapauksessa kansanterveyslain 17 §:n mukaan terveyskeskuksen vastaavan lääkärin toimivaltaan kuuluvasta, sairaanhoidon järjestämistä koskevasta asiasta.

Laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista 8 § 2 mom.
Asetus vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista 10 § 1 ja 2 mom.
Laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista 7 ja 8 §
Kansanterveyslaki 17 §
Hallintolainkäyttölaki 74 §

Kort referat på svenska

Asian aikaisempi käsittely

Nastolan perusturvalautakunnan alainen viranhaltija oli 18.2.1999 tekemällään päätöksellä myöntänyt A:lle korvauksen kuluista, jotka aiheutuvat henkilökohtaisen avustajan palkkauksesta. Tuntimääräksi on vahvistettu arkisin 9 tuntia ja lauantaisin 8 tuntia yhteensä enintään 53 tuntia viikossa. Päätöksellä on kumottu henkilökohtaisen avustajan tuntien myöntämistä koskevat aikaisemmat päätökset. Päätöksen asiakohtaan on merkitty "kotona tapahtuva palveluasuminen/henkilökohtaisen avustajan tuntien lisääminen". Lainkohtana on vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (vammaispalvelulain) 9 § ja vastaavan asetuksen 16 §.

A oli oikaisuvaatimuksessaan todennut muun muassa, että hän haki vammaispalveluasetuksen 10 § ja 11 §:n mukaista palveluasumista. Päätöksestä puuttuu kokonaan palveluasumisen myöntämiseen liittyvät perusteet.

Perusturvalautakunta oli 21.4.1999 pysyttänyt viranhaltijan päätöksen. Päätösehdotuksen perusteluosassa on todettu, että A:lle on turvattu riittävät, sopivat ja maksuttomat palvelut kyseisellä viranhaltijapäätöksellä, joten hänet on tulkittu vammaispalveluasetuksen 11 §:n mukaiseksi vaikeavammaiseksi henkilöksi. Kunnan päätettävissä on, miten vaikeavammaisten palvelut järjestetään eli käytetäänkö ensisijaisesti kotihoitoa vai henkilökohtaista avustajaa. Kyseisellä päätöksellä on lisätty A:lle henkilökohtaisen avustajan käyttötunteja 37,5 viikkotunnista 53 viikkotuntiin, koska alkuperäinen tuntimäärä 16 kuukausittaisella ylityötunnilla lisättynä ei ollut riittävä. Määräaikainen päätös on perusteltu, koska tilanteen tarkistaminen vuodenvaiheessa on katsottu tarpeelliseksi. Asiakkaalla on oikeus hakea palveluita kulloisenkin elämäntilanteen ja tarpeen mukaisesti.

Hämeenlinnan hallinto-oikeus oli 23.5.2000 kumonnut perusturvalautakunnan päätöksen ja palauttanut asian perusturvalautakunnan uudelleen käsiteltäväksi todeten päätöksensä perusteluissa, että perusturvalautakunnan olisi tullut tehdä myös päätös A:lle myönnettävästä vaikeavammaisten palveluasumisesta

A oli hakenut uudelleen 14.6.2000 palveluasumisen järjestämistä hakijan omassa kodissa ja korvausta henkilökohtaisen avustajan käytöstä 16 tunniksi vuorokaudessa 7 päivänä viikossa 1.6.2000 lukien.

A oli hakenut 7.8.2000 korvausta henkilökohtaisen avustajan palkkakustannuksista ajalta 2.5.-28.7.2000 yhteensä 4 725 markkaa, jonka hakija oli maksanut itse.

Nastolan perusturvalautakunnan alainen viranhaltija oli päätöksellään 31.8.2000 myöntänyt A:lle vammaispalvelulain 8 §:n mukaisen palveluasumisen toteuttamistapana korvausta kuluista, jotka aiheutuvat henkilökohtaisen avustajan palkkauksesta lakisääteisine maksuineen. Tuntimääräksi vahvistettiin enintään 54 normaalituntia viikossa sisältäen arkipäivät ja lauantait. Lisäksi myönnettiin tarvittaessa 10 normaalituntia kuukaudessa.

Koska hakija on ilmoittanut tarvitsevansa avustajaa todellisuudessa 24 tuntia vuorokaudessa, hänellä on muina aikoina mahdollisuus käyttää kunnan terveyskeskuksen vuodeosastoa. Vaatimus maksuttoman kotisairaanhoidon saamisesta on hylätty, koska hakija on kansaneläkelaitoksen hoitotuen saaja (asiakasmaksulaki 4 § 5 kohta) ja hakija voi valita joko kotisairaanhoidon palvelut tai käydä kokeissa terveyskeskuksessa. Hakemus henkilökohtaisen avustajan palkkakustannuksista 2.5.-28.7.2000 on hylätty, koska kyseessä olevana aikana tunnit on korvattu voimassa olevan päätöksen mukaisesti.

Nastolan perusturvalautakunta oli 19.10.2000 päättänyt olla muuttamatta viranhaltijapäätöstä, koska se on tehty voimassa olevien ohjeiden mukaisesti. Perusturvalautakunta oli kuitenkin päättänyt myöntää A:lle terveyskeskuksen vuodeosastohoidon palveluasumiseen liittyen maksuttomana.

A oli valittanut perusturvalautakunnan päätöksestä hallinto-oikeuteen ja uudistanut lautakunnassa esittämänsä. A oli lisäksi vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista 1000 markalla.

Kouvolan hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on hylännyt A:n valituksen ja oikeudenkäyntikuluja koskevan vaatimuksen. Päätöksensä perusteluina hallinto-oikeus on todennut seuraavaa:

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että A joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Palveluasuminen

Kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle palveluasuminen, jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista. Palveluasumiseen kuuluvat asunto sekä asumiseen liittyvät palvelut, jotka ovat välttämättömiä asukkaan jokapäiväiselle suoriutumiselle. Kunnan harkinnassa on, miten se palveluasumisen järjestää, edellyttäen kuitenkin, että järjestetyt palvelut ovat vaikeavammaiselle henkilölle sopivia ja riittäviä.

Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (vammaispalvelulaki) 4 §:n mukaan tämän lain mukaisia palveluja ja tukitoimia järjestetään silloin kun vammainen henkilö ei saa riittäviä ja hänelle sopivia palveluja tai etuuksia muun lain nojalla.

Perusturvalautakunta on myöntänyt A:lle valituksenalaisella päätöksellä terveyskeskuksen vuodeosastohoidon maksuttomana palveluasumiseen liittyen.

Henkilökohtaisen avustajan palkkaaminen

Edellä mainitun lain 9 §:n 1 momentin mukaan vammaiselle henkilölle korvataan hänen vammansa tai sairautensa edellyttämän tarpeen mukaisesti kokonaan tai osittain kustannukset, jotka hänelle aiheutuvat henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta.

Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun asetuksen (vammaispalveluasetus) 16 §:n mukaan kustannukset henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta voidaan korvata sellaiselle vammaiselle henkilölle, joka tarvitsee runsaasti toisen henkilön apua kotona jokapäiväiseen elämään liittyvissä asioissa tai kodin ulkopuolella asioiden hoitamisessa, opiskelussa, harrastuksissa, työssä ja yleensä yhteiskunnallisessa osallistumisessa.

Avustajan palkkaamisen korvaaminen kuuluu mainitun lain 3 §:n mukaan kunnan yleisen järjestämisvelvollisuuden piiriin. Avustajan palkkaamisen korvaaminen ei siten kuulu niiden palvelujen joukkoon, joiden toteutumisesta kunnan on pakko huolehtia. Näin A:lla ei ole tarpeestaan huolimatta ehdotonta henkilökohtaista oikeutta (subjektiivista oikeutta) avustajan palkkaamisesta maksettavaan korvaukseen.

Nastolan perusturvalautakunta on pysyttänyt viranhaltijan päätöksen, jolla A:lle on myönnetty vammaispalvelulain 8 §:n mukaisen palveluasumisen toteuttamistapana korvausta kuluista, jotka aiheutuvat henkilökohtaisen avustajan palkkauksesta enintään 54 normaalitunniksi viikossa sisältäen arkipäivät ja lauantait. Lisäksi on myönnetty varalle 10 normaalituntia kuukaudessa. Koska hakija on ilmoittanut tarvitsevansa todellisuudessa apua 24 tuntia vuorokaudessa, on rajanveto jatkuvan kotihoidon ja laitoshoidon tarpeen välillä tullut tarpeelliseksi. Lautakunta on voinut katsoa, että kokoaikaista kotona asumista ei voida tukea enempää ja että ympärivuorokautista hoitoa ja valvontaa on mahdollista saada vain kunnan terveyskeskuksen vuodeosastolta. Lautakunta on voinut myös päättää, että henkilökohtaisen avustajan palkkaukseen mennyt 4 725 markkaa jää A:n maksettavaksi. Lautakunta on tehnyt päätöksensä yksilöllisen tarveharkinnan perusteella. Koska kyseessä on kunnan määrärahoihin sidottu tukitoimi, perusturvalautakunta on voinut hylätä A:n hakemuksen henkilökohtaisen avustajan palkkauskustannusten korvaamiseksi enemmälti.

Sovelletut oikeusohjeet

Laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista 3 §, 4 §, 8 § 2 mom, 9 § 1 mom ja 17 §
Asetus vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista 10 § ja 16 §
Hallintolainkäyttölaki 74 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa:

A on valituksessaan vaatinut, että Kouvolan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja A:n vammaispalvelulain mukainen palveluasuminen on järjestettävä henkilökohtaisen avustajan avulla siten, että

1) hänelle myönnetään korvaus henkilökohtaisen avustajan palkkakustannuksiin ja muihin lakisääteisiin kustannuksiin 16 tuntia päivässä viikon jokaisena päivänä eli yhteensä 112 tuntia viikossa,

2) Nastolan kunta velvoitetaan korvaamaan A:lle henkilökohtaisen avustajan palkkakustannuksia ajalta 2.5.-28.7.2000 yhteensä 4 725 markkaa,

3) vahvistetaan, että palveluasumiseen liittyvät kotipalvelu sekä kotisairaanhoito ovat sosiaalihuollon asiakasmaksulain perusteella maksuttomia,

4) Nastolan kunta velvoitetaan korvaamaan A:n asiamiehenä aikaisemmin toimineelle B:lle oikeudenkäyntikulujen korvausta 1 000 markkaa.

Valituksenalainen asia koskee vammaispalvelulain 8 § 2 momentin mukaisen palveluasumisen järjestämistapaa eikä A:lta sen vuoksi voida edellyttää valitusluvan pyytämistä asiassa. Hallinto-oikeuden antama valitusosoitus on tältä osin virheellinen.

A on sairautensa vuoksi vaikeavammainen ja hänen toimintakykynsä on sairauden perusteella rajoittunut siten, että hän tarvitsee runsaasti toisen henkilön apua päivittäisistä toiminnoista selviytyäkseen vuorokauden eri aikoina. A:n avuntarve on vuonna 1999 olleen toispuolisen halvauksen jälkeen lisääntynyt. Avuntarpeen osalta viitataan aikaisemmin lautakunnassa ja hallinto-oikeudelle esitettyyn.

Liikkumisen suhteen A on toisen henkilön avun varassa ja myöskin hänen yläraajojensa toimintakyky on varsin huono. Tämän vuoksi hän tarvitsee muun muassa apua kirjoittamisessa, ruokailussa ja peseytymisessä sekä pukeutumisessa. Avuntarvetta lisää A:n näkökyvyn lähes täydellinen puuttuminen.

Kouvolan hallinto-oikeus on päätöksessään todennut, että kunnan harkinnassa on, miten palveluasuminen järjestetään, kunhan järjestelyt ovat vaikeavammaiselle henkilölle sopivia ja riittäviä. Nastolan kunnan tapa järjestää A:n palveluasumista ei täytä edellä mainittuja sopivuuden ja riittävyyden kriteereitä. Kun vaikeavammaisen henkilön palveluasuminen järjestetään kokonaan tai osittain henkilökohtaisen avustajan turvin, ei kunta voi vedota määrärahasyihin riittävien avustajatuntien järjestämisessä.

Niin Nastolan kunta kuin Kouvolan hallinto-oikeuskin näyttää perustaneen kantansa palveluasumisen järjestämistavasta A:n hakemuksessaan käyttämään ilmaisuun, että hänen avustajatarpeensa on 24 tuntia vuorokaudessa. Asiaa ei voida ratkaista yksinomaan tällaisen lausuman perusteella, vaan lähtökohtana tulee pitää sitä, että palveluasumisessa avuntarve on jatkuvaluontoista, runsasta ja eri vuorokauden aikoina ilmenevää, mutta ei kuitenkaan edellytä laitoshoidon kaltaisia olosuhteita. Laitoshoidon tarvetta A:n kohdalla eivät tue mitkään asiassa annetut selvitykset, lääkärinlausunnot tai kuntoutusohjaajan lausunto. Myöntämällä A:lle palveluasumisen myös kunta on todennut, ettei A ole jatkuvan laitoshoidon tarpeessa.

Vammaispalvelulain tarkoitus itsenäisestä asumisesta ja muusta itsenäisestä suoriutumisesta toteutuu A:n kohdalla parhaiten siten, että hänelle myönnetään hänen sairautensa ja siitä aiheutuvan toimintakyvyn rajoituksen perusteella tarvitsemansa riittävät henkilökohtaisen avustajan tunnit. A:n kohdalla tulee ottaa huomioon hänen yksilöllisen avun tarpeensa ja muut hänen elämäntilanteeseensa liittyvät tekijät.

A:lla on tällä hetkellä kaksi vakituista avustajaa, joista toinen tekee 36 tunnin työviikkoa neljänä päivänä viikossa ja toinen 18 tunnin työviikkoa kahtena päivänä viikossa. Kunnan myöntämistä 54 tunnista viikossa ei riitä tunteja sunnuntaille, jonka A:n avopuoliso B kokonaisuudessaan hoitaa. B ei vuoden 2000 jälkeen ole saanut omaishoidon tukea, vaikka omaishoidon tuen saamisen edellytykset A:n kohdalla kiistatta täyttyvät. Omaishoidon tuki ja tuki henkilökohtaisen avustajan palkkaamiseen eivät ole toisiaan pois sulkevia tukimuotoja.

A ei voi itse valita sitä, käykö hän terveyskeskuksessa otattamassa sairautensa hoidon vuoksi tarvittavia kokeita tai muuta vastaavaa. Tarkoituksenmukaisempaa on järjestää edellä mainitut palvelut kotisairaanhoidon palveluina. Tarvittavat terveydenhoitopalvelut ovat osa palveluasumista ja sen vuoksi niiden tulee olla sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksulain 4 §:n 5 kohdan mukaan maksuttomia.

Selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa:

Nastolan perusturvalautakunta on antanut valituksen johdosta selityksen ja A siihen vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Hallinto-oikeuden päätökseen liitetty muutoksenhaun luvanvaraisuuslausuma henkilökohtaisen avustajan palkkaamisen osalta poistetaan ja asia tutkitaan kokonaisuudessaan valituksena.

Hallinto-oikeuden ja Nastolan perusturvalautakunnan päätökset kumotaan palveluasumisen järjestämisen osalta ja asia palautetaan perusturvalautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

2. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta oikeudenkäyntikulujen osalta.

Perustelut:

1. Henkilökohtaisen avustajan palkkaamisen liittyessä palveluasumisen järjestämiseen kysymys on kunnan erityisen järjestämisvelvollisuuden piiriin kuuluvasta palvelusta. Tässä asiassa ei siten osaksikaan ole kysymys kunnan yleisen järjestämisvelvollisuuden piiriin kuuluvista ja siten määrärahasidonnaisista palveluista.

Palveluasuminen voidaan kunnan harkintavallan rajoissa sinänsä järjestää siten, että se perustuu henkilökohtaisen avustajan palkkaamiseen myönnettävän tuen lisäksi sosiaalihuoltolain mukaisiin palveluihin, joiden palveluasumiseen liittyen tulee olla maksuttomia. Järjestettyjen palvelujen tulee kuitenkin olla vaikeavammaiselle sopivia ja riittäviä. A on valituksessaan ilmoittanut, ettei kunta ole tarjonnut hänelle esimerkiksi kotipalvelua. Myös hänen avopuolisolleen maksettu omaishoidon tuki on lakkautettu vedoten henkilökohtaisen avustajan myöntämiseen. Perusturvalautakunta ei ole näitä tietoja kiistänyt.

Perusturvalautakunnan tehdessä valituksenalaisen päätöksen oli silloin voimassaolleen sosiaalihuoltolain (710/1982) 39 §:n mukaan sosiaalihuoltoa toteutettaessa kiinnitettävä erityistä huomiota sosiaalihuollon asiakkaan omiin toivomuksiin ja mahdollisuuksiin osallistua häntä koskevan huollon suunnitteluun. Asiakkaan itsemääräämisoikeutta ja osallistumista päätöksentekoon on tarkennettu 1.1.2001 voimaantulleella lailla sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista. Viimeksi mainitun lain 7 §:n mukaan sosiaalihuoltoa toteutettaessa on nyt kysymyksessä olevassa asiassa laadittava palvelusuunnitelma yhteisymmärryksessä asiakkaan kanssa. Saman lain 8 §:n mukaan sosiaalihuoltoa toteutettaessa on ensisijaisesti otettava huomioon asiakkaan toivomukset ja mielipide ja muutoinkin kunnioitettava hänen itsemääräämisoikeuttaan. Asiakkaalle on annettava mahdollisuus osallistua palvelujensa suunnitteluun ja toteuttamiseen. A:n toivomuksiin asumisesta omassa kodissaan ja hänen itsemääräämisoikeuteensa on näin ollen palveluasumista järjestettäessä kiinnitettävä erityistä huomiota. A on valituksessaan hallinto-oikeudelle ilmoittanut, että hän on yrittänyt käyttää terveyskeskuksen vuodeosastoa, mutta ei ole siellä pystynyt toteuttamaan ihmisoikeuksiinsa kuuluvia asioita. Valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle A on ilmoittanut, ettei hänen palvelusuunnitelmaansa ole muutettu vuoden 1999 jälkeen ainakaan siten, että hän itse olisi osallistunut sen tekemiseen. Perusturvalautakunta ei ole kiistänyt A:n antamaa tietoa.

Kuntoutusohjaaja C:n A:n toimintakyvystä ja avun tarpeesta 12.12.2000 antaman lausunnon mukaan laitoshoito ei ole A:n kohdalla mielekäs vaihtoehto. Terveyskeskuslääkäri D ei 22.11.2000 antamassaan lausunnossa ole katsonut A:n olevan pysyvän laitoshoidon tarpeessa. Kun perusturvalautakunta on myöntänyt A:lle palveluasumisen vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin nojalla, ei myöskään perusturvalautakunta ole katsonut A:n olevan jatkuvan laitoshoidon tarpeessa. Asiassa ei muutoinkaan ole esitetty, etteikö A selviytyisi jokapäiväisistä elämäntoiminnoista kotona sinne järjestetyin palveluin. Tästä huolimatta perusturvalautakunta on katsonut, että A:n palveluasuminen osaltaan toteutetaan siten, että hänellä niinä aikoina, joina avustaja ei ole käytettävissä, on mahdollisuus maksutta käyttää terveyskeskuksen vuodeosastoa.

Kansanterveyslain 17 §:n mukaan terveyskeskuksen vastaava lääkäri päättää siitä, järjestetäänkö potilaan sairaanhoito avosairaanhoitona, kotisairaanhoito mukaanluettuna, vai ottamalla potilas terveyskeskuksen sairaansijalle hoidettavaksi. Kysymys siitä, miten A:n tarvitsema sairaanhoito järjestetään, ei siten tule ratkaistavaksi tämän vammaispalvelulain mukaisen palveluasumista koskevan asian yhteydessä. Perusturvalautakunta ei näin ollen ole voinut päättää palveluasumisen järjestämisestä terveyskeskuksen vuodeosastolla.

Koska perusturvalautakunta ei ole järjestänyt A:lle vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentissa ja vammaispalveluasetuksen 10 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettua palveluasumista hänelle sopivin ja riittävin palveluin, asia tulee palauttaa perusturvalautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi. Koska A on hakenut jo vuonna 1999 palveluasumista ja hallinto-oikeus on päätöksellään 23.5.2000 palauttanut asian lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi myös palveluasumista koskevan päätöksen tekemiseksi, perusturvalautakunta ei ole mainitsemillaan perusteluilla voinut hylätä A:n vaatimusta korvauksen saamisesta henkilökohtaiselle avustajalle maksamistaan perusturvalautakunnan päätöksen ylittävistä tunneista.

2. Hallintolainkäyttölain 74 §:n mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa perusturvalautakunnan velvollisuutta korvata A:n oikeudenkäyntikulut on erityisesti otettava huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Ottaen huomioon, että asia on osaksi tulkinnanvarainen ja että A ei ole hallinto-oikeuden hänelle varaamasta tilaisuudesta huolimatta esittänyt selvitystä oikeudenkäyntikuluistaan, ei hallinto-oikeuden päätöstä hylätä hänen vaatimuksensa oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ilmari Ojanen, Pirkko Ignatius, Marita Liljeström, Pekka Vihervuori ja Ilkka Pere. Asian esittelijä Marja Ihto.