KHO:2003:37

Maankäyttö ja rakentaminen - Poikkeaminen - Ranta-alue - Yhdenvertaisuus - Kaavoitusharkinta - Emäkiinteistö - Kiinteistönmuodostus

Ranta-alueiden loma-asutusta koskevalta asema- ja yleiskaavalta maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:ssä edellytettyyn rakentamisen mitoitukseen ja rakentamattomien ranta-alueiden varaamiseen vaikutti maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimus, jota oli tarkasteltava ennen muuta emäkiinteistökohtaisesti. Samat näkökohdat vaikuttivat maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n 1 momentin 1 kohdan säännös huomioon ottaen myös lain 72 §:n 5 momentissa ja 23 luvussa tarkoitettua poikkeamista koskevaan harkintaan.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 72, 73, 171 ja 172 §

Ks. myös KHO:1991-A-64, KHO:2002:32 ja KHO:2002:79.

Kort referat på svenska

Asian käsittely Lounais-Suomen ympäristökeskuksessa

Pasi Holminen on hakenut lupaa saada käyttää kerrosalaltaan 49 neliömetrin suuruisen lomarakennuksen rakennuspaikkana määräalaa Metsärannan tilasta RN:o 1:242 Turun kaupungin Myllykylän kylässä ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Lounais-Suomen ympäristökeskus on käsitellyt asian poikkeamisena maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 2 momentissa säädetystä, rakentamista ranta-alueelle koskevasta rajoituksesta sekä 11.10.2000 antamallaan päätöksellä mainitun lain 171 §:n ja 172 §:n nojalla hylännyt hakemuksen. Päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Tilalle RN:o 1:242 on haettu poikkeuslupaa loma-asunnon rakentamiseksi vastaavalle etäisyydelle rannasta. Ympäristöministeriö on 29.2.2000 hylännyt hakemuksen. Tilan esittäminen jaettavaksi ei muuta tilannetta niin oleellisesti, että hakemukseen tulisi nyt suhtautua toisin.

Poikkeuslupamenettelyssä tutkitaan kantatilan, oikeastaan emätilan, käyttämän rakennusoikeuden määrää alkaen rakennuslain voimaantulovuodesta eli vuodesta 1959 lähtien.

Rakennuslain voimaantullessa vuonna 1959 on kantatilana, oikeastaan emätilana, ollut tila Raitaniitty RN:o 1:10. Tila on ollut kooltaan 6,8600 hehtaaria. Raitaniityn kantatilalla on ollut rantaviivaa yhteensä noin 395 metriä, josta yhtenäistä rantaviivaa on ollut noin 300 metriä ja erillään kauempana noin 85 metriä. Raitaniityn kantatila RN:o 1:10 on lohkottu rakennuslain voimaantulon jälkeen kahdeksaan osaan eli tiloihin RN:o 1:98, 1:127, 1:128, 1:134, 1:194, 1:200, 1:242 ja 1:243. Tila 1:243 on nykyinen jäljelle jäänyt Raitaniityn kantatila. Tila on kooltaan 2,6470 hehtaaria. Kaikki lohkotut tilat ovat omarantaisia. Kantatilan, oikeastaan emätilan, alunperin noin 395 metrin pituisesta rantaviivasta on tällä hetkellä käytetty rakentamiseen noin 250 metriä ja hakemukseen suostumisen jälkeen noin 325 metriä eli noin 82 prosenttia. Rakentamisesta vapaata rantaviivaa jäisi noin 70 metriä.

Tällä hetkellä kantatilan, oikeastaan emätilan, mitoitukseksi tulee 15,2 lomarakennusta/rantakilometri ja hakemukseen suostumisen jälkeen se nousisi 17,7 lomarakennukseen/rantakilometri, koska rakentaminen sijaitsee ranta-alueella ja varaa rantaviivaa rakentamiseen. Tämä on enemmän kuin mitä ranta-asemakaavoituksellakaan voidaan yleensä sallia.

Maanomistajien tasapuolisen kohtelun asettaman vaatimuksen mukaan myös muille vastaavassa asemassa oleville kantatiloille, oikeastaan emätiloille, tulisi sallia vastaavanlainen rakennusoikeus. Tämä lisäisi rakentamista Niittysaaressa haitallisesti.

Niittysaaren rannat ovat tiheään rakennetut. Rakentamatonta rantaa löytyy lähinnä saaren lounais- ja itäpuolen soistuneilta alueilta. Ainoa pidempi vapaa rantaviiva sijaitsee nyt hakemuksen kohteena olevan tilan ja jäljelle jääneen kantatilan RN:o 1:243 alueella. Vaikka nyt kyseessä oleva lomarakennus tulisi sijaitsemaan yli 110 metrin päässä rantaviivasta, katsotaan rakentamisen esitetystä tilan jakamisesta huolimatta sijaitsevan ranta-alueella ja varaavan rantaviivaa rakentamiseen.

Kun otetaan huomioon kantatilan, oikeastaan emätilan, koko ja rantaviivan pituus ja kantatilan käyttämä rakennusoikeuden määrä sekä maankäyttö- ja rakennuslain sekä vahvistetun seutukaavan asettama vaatimus siitä, että alueella on riittävästi rakentamisesta vapaata rantaa sekä muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita sekä lisäksi maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimus, tuottaa suunniteltu rakentaminen haittaa kaavoitukselle, seutukaavan toteuttamiselle ja alueiden käytön muulle järjestämiselle.

Asian käsittely Turun hallinto-oikeudessa

Turun hallinto-oikeus on 24.10.2001 antamallaan päätöksellä maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 2 momentin, 73 §:n 1 momentin 3 kohdan, 171 §:n ja 172 §:n nojalla hylännyt Holmisen valituksen ympäristökeskuksen päätöksestä. Päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Rakennuspaikka on noin hehtaarin kokoinen määräala Metsäranta-nimisestä tilasta, joka on tarkoitus jakaa siten, että rakentamaton, merenpuoleinen osa erotetaan omaksi tilaksi ja lomarakennus rakennetaan sen taakse muodostettavalle tilalle. Rakennuspaikka sijaitsee tiheästi rakennetun loma-asutuksen takamaastossa noin 90 metrin päässä rannasta. Suunnitellun rakennuksen etäisyys rannasta on asemapiirroksesta mitattuna noin 110 metriä. Koska kyseessä on saari, kulku rakennuspaikalle tulee tapahtumaan rannan kautta.

Metsäranta-tilan emäkiinteistönä olleella Raitaniitty-tilalla RN:o 1:10 on ollut rantaviivaa yhteensä noin 385 metriä, josta yhtenäistä rantaviivaa on ollut noin 300 metriä ja erillään kauempana noin 85 metriä. Emäkiinteistö on lohkottu vuoden 1959 jälkeen kahdeksaan tilaan RN:o 1:98, 1:127, 1:128, 1:134, 1:194, 1:200, 1:242 ja 1:243. Kaikki lohkotut tilat ovat omarantaisia. Lohkotuilla tiloilla on kuusi lomarakennusta. Ympäristökeskuksen mukaan tällä hetkellä emäkiinteistön suhteutetuksi mitoitukseksi tulee 15,2 lomarakennusta rantakilometriä kohti ja emäkiinteistön alunperin noin 385 metrin pituisesta rantaviivasta on tällä hetkellä käytetty rakentamiseen noin 250 metriä.

Alueella ei ole asemakaavaa eikä sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jota voitaisiin käyttää rakennusluvan myöntämisen perusteena. Turun yleiskaavan 2010 mukaan Metsärannan tila sijaitsee maa- ja metsätalousvaltaisella alueella. Yleiskaava ei ole oikeusvaikutteinen, joten rakentamista ohjaa vahvistettu seutukaava.

Seutukaavan loma-asutuksen mitoitusta koskevan suunnittelu- ja rakentamismääräyksen mukaan alueelle voidaan rakentaa 5-7 omarantaista loma-asuntoyksikköä rantakilometrille. Muuhun kuin loma-asutukseen on osoitettava ranta-alueesta 60 prosenttia. Loma-asuntojen määrää voidaan korottaa, jos loma-asutus kohdistuu sellaiselle osa-alueen osalle, joka on selvästi osa-alueen keskimääräistä rakennuskelpoisuutta parempaa. Rakennusoikeuden määrää voidaan korottaa enintään 50 prosenttia.

Kun otetaan huomioon ranta-alueelle jo syntyneen loma-asutuksen määrä, rakennuspaikan sijainti olemassa oleviin rantarakennuspaikkoihin ja meren rantaan nähden, suunnitellun rakennuksen etäisyys rannasta sekä määräalan edessä olevan rannan käyttäminen rantautumispaikkana, kyse on maankäyttö- ja rakennuslain mukaisesta suunnittelutarpeesta ranta-alueella.

Vaikka rakennuspaikka ei ole omarantainen, se varaa rantaviivaa rakentamiseen. Hakemukseen suostumisen jälkeen suhteutettu rakentaminen rantakilometrillä nousisi 17,7 lomarakennukseen rantakilometriä kohti ja rakentamisesta vapaata rantaviivaa jäisi vain noin 70 metriä eli 18 prosenttia.

Vastaavan luvan myöntäminen muille saaren kiinteistöille aiheuttaisi sen, että rakentamisesta vapaita alueita ei voitaisi enää osoittaa. Poikkeamislupa aiheuttaisi siten haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle ja alueiden käytön muulle järjestämiselle.

Edellytyksiä poikkeamisluvan myöntämiseen ei edellä mainituilla perusteilla ole olemassa. Ympäristökeskuksen päätöksen muuttamiseen ei siten ole syytä.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Holminen on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja haettu poikkeamislupa myönnetään. Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Ranta-asemakaavan laatiminen Niittysaareen ei ole käytännössä mahdollista, koska saari on rannoiltaan täyteen rakennettu eikä maanomistajien intressissä ole laatia rantakaavaa alueelle.

Lounais-Suomen ympäristökeskus ei ole näyttänyt, että alueen muiden kantakiinteistöjen, oikeastaan emäkiinteistöjen, käytetty rakennusoikeus olisi huomattavasti pienempi. Pelkästään kyseessä olevan kantatilan, oikeastaan emätilan, käytetystä rakennusoikeudesta ei voida päätellä, että maanomistajia olisi kohdeltu epätasapuolisesti.

Kantakiinteistöperiaatteen, oikeastaan emäkiinteistöperiaatteen, taustalla on ollut rakennuslainsäädännössä säädetty periaate, jonka mukaan maanomistajalla oli oikeus saada laatimansa rantakaava hyväksytyksi välittömästi, mikäli se täytti laissa säädetyt edellytykset. Tästä oikeudesta johtuen oli tarve korostaa maanomistajien tasapuolista kohtelua rantakaavoituksessa, mikä heijastui myös poikkeuslupien myöntämisperusteisiin ja poikkeuslupaharkintaan. Tämä säännös kumottiin luonnonsuojelulain säätämisen yhteydessä vuonna 1996. Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan ei maanomistajalla ole vastaavaa oikeutta saada laatimaansa ranta-asemakaavaa hyväksytyksi. Rantakaavoituksessa painotetaan nykyään maanomistajan oikeuden sijaan rantojen ympäristönsuojelullisia arvoja.

Kantakiinteistöperiaatteen, oikeastaan emäkiinteistöperiaatteen, soveltaminen ympäristökeskuksen esittämällä tavalla ei perustu nykylainsäädäntöön, vaan se on jäännös rakennuslain säätämisen aikaisesta maanomistajien oikeuksia painottavasta järjestelmästä. Yhdenvertaisuudesta tai maanomistajien tasapuolisesta kohtelusta ei ole nimenomaista säännöstä maankäyttö- ja rakennuslaissa. Yleiset hallinto-oikeudelliset periaatteet ja Suomen perustuslain 6 § asettavat tämän vaatimuksen hallintotoiminnalle. Kaava- ja poikkeuslupa-asioissa periaate ei kuitenkaan voi aina toteutua täydellisesti, ottaen huomioon ympäristön rajallisuuden. Toisille alueille voidaan kaavoitusta vaikeuttamatta rakentaa enemmän.

Ranta-alueiden kaavoituksessa sovellettavat oikeusohjeet ovat maankäyttö- ja rakennuslain mukaan maanomistajille asetettavien rajoitusten osalta samansisältöiset kuin asemakaavoituksessa. Tällöin ranta-aluetta kaavoitettaessa kantatilaperiaatteen, oikeastaan emätilaperiaatteen, mukaan määräytyviä rakennuspaikkoja voidaan osoittaa kullekin nykyiselle rakennuspaikalle se määrä, joka on asemakaavan kaavan sisältövaatimusten kannalta mahdollista ottaen huomioon ranta-asemakaavan erityiset sisältövaatimukset. Poikkeamisen myöntämättä jättäminen ei ole mahdollista pelkästään sillä perusteella, että kantakiinteistöperiaatteen mukainen maanomistajien tasapuolinen kohtelu ei toteudu, vaan hylkäämisen tulee perustua ympäristöllisiin sekä kaavan sisältövaatimuksista johdettaviin syihin eli siihen, että poikkeaminen aiheuttaa haittaa tulevalle kaavoitukselle tai ympäristönsuojelun tavoitteille. Hanke ei aiheuta haittaa kaavoitukselle tai alueen muulle järjestämiselle, koska hakemuksen mukaisessa rakentamisessa rantaviiva on jätetty vapaaksi.

Pelkästään se, että rakennuspaikalle kuljetaan rannan kautta, ei varaa rantaa rakentamiseen. Rannan vapaaksi jättäminen turvaa mahdollisuuden kaavoitukselle ja alueiden käytön muulle järjestämiselle ottaa ranta tarvittaessa muuhun, esimerkiksi virkistyskäyttöön. Tämän vuoksi ei voida katsoa, että hankkeesta aiheutuisi kaavoitukselle sellaista haittaa, että lupaa ei voitaisi myöntää.

Lounais-Suomen ympäristökeskus on lausunnossaan esittänyt valituksen hylkäämistä ja lausunut muun ohella, että kantatilojen, oikeastaan emätilojen, mitoitukset kaikkien tilojen osalta tulee selvittää kaavoituksen yhteydessä. Poikkeamismenettelyllä ei voitu riittävästi turvata maanomistajien tasapuolisen kohtelun toteutumista rakennusoikeutta jaettaessa. Turun kaupunki on aloittanut Satava-Kakskerran osayleiskaavan laatimisen syksyllä 2001. Valituksenalainen kohde sijaitsee osayleiskaava-alueella. Kaavoituksen yhteydessä laaditaan muun muassa Niittysaaren kantatilaselvitys, oikeastaan emätilaselvitys, mitoitusperusteet ja muut selvitykset. Kaavatyön tavoitteena on laatia oikeusvaikutteinen yleiskaava, jonka perusteella kaupunki voi myöntää rakennuslupia. Myös valituksen kohteena olevan paikan rakennusoikeus ratkaistaan kaupungin laatimassa osayleiskaavassa.

Holmiselle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 2 momentin mukaan ranta-alueelle, jolla rakentamisen ja muun käytön suunnitteleminen pääasiassa rantaan tukeutuvan loma-asutuksen järjestämiseksi on tarpeen alueella odotettavissa olevan rakentamisen vuoksi, ei saa rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena. Lain 171 §:n mukaan alueellinen ympäristökeskus voi erityisestä syystä myöntää luvan poikkeamiseen tästä kiellosta. Lain 172 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan poikkeaminen ei saa aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle.

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että
1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;
2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä
3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.
Pykälän 2 momentin mukaan ranta-asemakaavasta on muutoin voimassa, mitä asemakaavasta säädetään.

Rakennuspaikka on noin hehtaarin kokoinen määräala Metsäranta-nimisestä tilasta RN:o 1:242, joka on tarkoitus jakaa siten, että rakentamaton, merenpuoleinen osa erotetaan omaksi tilaksi ja lomarakennus rakennetaan sen taakse muodostettavalle tilalle. Rakennuspaikka sijaitsee Niittysaaressa tiheästi rakennetun loma-asutuksen takamaastossa noin 90 metrin päässä rannasta. Suunnitellun rakennuksen etäisyys rannasta on asemapiirroksesta mitattuna noin 110 metriä. Kysymys on ranta-alueesta, jonka suunnittelutarve perustuu maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 2 momenttiin.

Ranta-alueiden loma-asutusta koskevalle asema- ja yleiskaavalle maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:ssä asetetut vaatimukset koskevat muun ohella rakentamisen ja muun maankäytön sopeutumista rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön samoin kuin vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteiden huomioon ottamista. Lisäksi kaavaa laadittaessa on katsottava, että ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta. Rakentamisen mitoitukseen ja kaavan muuhun sisältöön vaikuttaa osaltaan myös maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimus, jota on vakiintuneen kaavoituskäytännön mukaisesti ranta-alueilla tarkasteltava ennen muuta emäkiinteistökohtaisesti. Emäkiinteistö (emätila) määräytyy tällöin kiinteistönmuodostamisketjussa lähinnä joko rakennuslain (370/1958) voimaantulon tai saman lain rantakaavasäännösten (626/1969) voimaantulon ajankohdan kiinteistöjaotuksen mukaan, ottaen huomioon myös ranta-alueen olosuhteet, rakentamisen laatu ja tiheys sekä tapahtunut kiinteistönmuodostus. Rakennuslain rantarakentamista koskevien säännösten myöhemmillä muutoksilla tai maankäyttö- ja rakennuslain säätämisellä ei emäkiinteistökohtaiseen tarkasteluun ole tarkoitettu tehdä muutosta.

Edellä mainitut kaavoitusta koskevat näkökohdat vaikuttavat maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n 1 momentin 1 kohdan säännös huomioon ottaen osaltaan myös lain 72 §:n 5 momentissa ja 23 luvussa tarkoitettua poikkeamista koskevaan harkintaan. Asiassa on ympäristökeskuksen ja hallinto-oikeuden päätöksistä ilmenevin tavoin otettava huomioon myös tilan Metsäranta RN:o 1:242 emäkiinteistönä nyt pidettävän tilan Raitaniitty RN:o 1:10 rantaviivan pituus, sanotusta emäkiinteistöstä muodostetuilla kiinteistöillä ranta-alueella jo oleva rakennuskanta sekä vielä vapaana oleva osuus emäkiinteistön rantaviivasta. Hakemukseen suostuminen merkitsisi suhteutetun rakentamisen määrän nousemista 15,2 lomarakennuksesta 17,7 lomarakennukseen rantakilometriä kohti emäkiinteistön alueella. Rakentamisesta vapaata rantaviivaa jäisi emätilan alueelle vastaavasti vain noin 18 prosenttia. Kun muutoinkin otetaan huomioon hallinto-oikeuden päätöksessä selostetut seikat, poikkeamisluvan myöntäminen aiheuttaisi maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua haittaa ympäristön ranta-alueiden kaavoitukselle ja niiden käytön muulle järjestämiselle. Oikeudellisia edellytyksiä poikkeamisluvan myöntämiseen ei näin ollen ole. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei ole syytä muuttaa hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta, joka siis jää pysyväksi.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Esa Aalto, Pirkko Ignatius, Lauri Tarasti, Pekka Vihervuori ja Kari Kuusiniemi. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.