KHO:2003:30

Maankäyttö ja rakentaminen - Poikkeaminen - Suunnittelutarve - Rantavyöhyke - Ranta-alue - Kylärakenne - Tornionjoki

Rantavyöhykkeen leveyttä on tulkittava maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin tavoitteista käsin. Siltä osin kuin ranta-aluetta on käytetty maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n 1 momentissa tarkoitettuun suunnittelutarpeen synnyttävään rakentamiseen tai sille kohdistuva rakentamispaine liittyy pääasiassa tällaiseen käyttöön, kuten pysyvään asutukseen, on välittömän rantavyöhykkeen ulkopuolisen ranta-alueen suunnittelutarpeeseen sovellettava lain 16 §:ää eikä 72 §:n 2 momenttia.

Poikkeamishakemuksessa tarkoitettu omakotitalo sijoitettaisiin hakemuksen mukaan noin 80 metrin etäisyydelle Tornionjoesta siten, että hakemuksessa tarkoitetun rakennuksen ja rannan välissä sijaitsee omakotitalo. Rakennuspaikka kuuluu vanhaan kylärakenteeseen, jolla uudisrakentaminen on viimeisten kahdenkymmenen vuoden aikana pääosin ollut rakennuslain 5 §:ssä tarkoitetuilla poikkeusluvilla toteutettua asuinrakentamista. Kysymys on niin sanotusta toiseen riviin rakentamisesta määräalalle, jolla ei ole rantaviivaa.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että rakennuspaikka ei sijainnut maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitetulla rantavyöhykkeellä. Suunnittelutarve kysymyksessä olevalla ranta-alueella ei aiheutunut pääasiassa rantaan tukeutuvan loma-asutuksen järjestämistarpeesta, joten hakija ei tarvinnut poikkeusta myöskään maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 2 momentissa tarkoitetusta rakentamisrajoituksesta. Kysymys oli kuitenkin rakentamisesta maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n 1 momentissa tarkoitetulla suunnittelutarvealueella, jolle ei ollut hyväksytty asemakaavaa. Tältä osin rakennusluvan erityisten edellytysten olemassaolo oli ratkaistava soveltaen maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n säännöksiä.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 16 § sekä 72 § 1 ja 2 mom.

Kort referat på svenska

Asian käsittely Lapin ympäristökeskuksessa

Hannu Hovinen on hakenut lupaa saada käyttää kerrosalaltaan 200 m²:n suuruisen omakotitalon rakennuspaikkana 10 500 m²:n suuruista määräalaa Pietin tilasta RN:o 16:18 Tornion kaupungin Ylivojakkalan kylässä ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Lapin ympäristökeskus on käsitellyt asian poikkeamisena maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa säädetystä, rakentamista rantavyöhykkeelle koskevasta rajoituksesta sekä 16.3.2001 antamallaan päätöksellä mainitun lain 171 §:n 1 - 3 momentin ja 172 §:n nojalla hylännyt hakemuksen. Päätöksen perusteluina on lausuttu, että hakemuksen tarkoittama rakennuspaikka sijaitsee Ylivojakkalassa noin kymmenen kilometrin päässä Tornion kaupungin keskustasta valtatien 21 ja Tornionjoen välisellä ranta-alueella valtioneuvoston päätöksen 5.1.1995 mukaisella valtakunnallisesti arvokkaalla maisema-alueella. Kysymyksessä oleva tila Pieti RN:o 16:18 on muodostunut kantatilaksi katsottavasta tilasta Pieti RN:o 16:6. Kantatilaan kuuluvan rannan osuus on noin 250 metriä. Tällä kantatilan rantajaksolla on jo ennestään kolme asuinrakennusta. Neljännen rakennuksen rakentaminen tarkoittaisi mitoituksen nousemista kuuteentoista rakennukseen kilometriä kohden, jota on pidettävä erittäin korkeana. Tämä ei turvaisi enää riittävien yhtenäisten rakentamattomien alueiden varaamista kaavoituksessa eikä sitä, että muun muassa maisema- ja virkistysarvot, vesiensuojelu sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet voitaisiin riittävästi ottaa kaavoituksessa huomioon. Siten hakemuksen tarkoittaman rakentamisen tueksi ei ole esitetty erityisiä syitä ja huomioon ottaen myös maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimuksen, hakemuksen tarkoittaman rakentamisen on katsottava aiheuttavan haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle ja alueiden käytön muulle järjestämiselle.

Asian käsittely Rovaniemen hallinto-oikeudessa

Rovaniemen hallinto-oikeus on 11.9.2001 antamallaan päätöksellä maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin, 171 §:n 1, 2 ja 3 momentin sekä 172 §:n 1 momentin nojalla hylännyt Hovisen valituksen ympäristökeskuksen päätöksestä sekä asian selvitettyyn tilaan nähden vaatimuksen katselmuksen toimittamisesta. Päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Hakemuksessa tarkoitettu rakennus tulisi sijaitsemaan noin 80 metrin etäisyydellä Tornionjoen rantaviivasta. Etäisyys huomioon ottaen kysymyksessä on rakentaminen maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitetulle rantavyöhykkeelle.

Rakennuspaikka sijaitsee Ylivojakkalassa noin kymmenen kilometrin etäisyydellä Tornion kaupungin keskustasta ja se on muodostunut emätilaksi katsottavasta Pietin tilasta RN:o 16:6. Emätilalla on rantaviivaa noin 250 metriä, jolle on jo muodostunut kolme rakennuspaikkaa. Alueella on ympärivuotista asutusta, joka on keskittynyt Jokivarrentien varteen pääasiassa tien ja Tornionjoen väliselle alueelle. Ranta-alueille on alkanut kohdistua myös painetta loma-asuntojen rakentamiseen.

Kun otetaan huomioon emätilan rantaviivan pituus, emätilasta muodostuneille tiloille jo tapahtunut rakentaminen, alueelle suuntautuva rakentamispaine, rakentamatta jätettävien alueiden tarve ja maanomistajien tasapuolisen kohtelun kaavoitukselle asettamat vaatimukset, hakemukseen suostuminen tuottaisi maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle. Oikeudellisia edellytyksiä poikkeamisluvan myöntämiselle ei siten ole. Ympäristökeskuksen päätös, jolla on hylätty Hovisen kysymyksessä olevaa rakennushanketta koskeva hakemus, ei näin ollen ole lainvastainen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Hovinen on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja poikkeamislupa myönnetään.

Vaatimuksen perusteluina on uudistettu hallinto-oikeudelle esitetty ja muun ohella lausuttu, että kysymyksessä olevalla rantajaksolla on ollut Hovisen synnyinkoti sekä hänen isänsä synnyinkoti. Molemmat rakennukset on purettu. Nyt kysymyksessä olevaa rakentamista voidaan pitää Pietin päätilan asuinrakennuksen rakentamisena uudelleen eri paikkaan ja pois rantaviiva-alueelta. Muutenkaan rakentamista ei voida pitää rantarakentamisena, koska määräala ei ulotu rantaan ja on niin sanottua toiseen riviin rakentamista.

Ranta-alue on kysymyksessä olevalla kohdalla täysin rakennettu. Rakennushanke ei vaaranna yhtenäisten rakentamattomien alueiden varaamista kaavoituksessa eikä sitä, että maisema- ja virkistysarvot, vesiensuojelu sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet voitaisiin riittävästi ottaa kaavoituksessa huomioon.

Hovista ei kohdella tasapuolisesti. Hän ei saa rakentaa noin 155 hehtaarin suuruiseen kantatilaan kuuluvalle määräalalle, joka ei edes ole niin sanottu rantatontti. Kaavoituksessa sanottua viemärien ja laskuojien pirstomaa määräalaa ei voida hyödyntää. Tilalla ei ole muuta sopivaa rakennuspaikkaa.

Kulku rakennuspaikalle on hyvin järjestetty ja turvallinen. Kaupunginhallitus on puoltanut luvan myöntämistä. Kaupungin runkovesijohto sijaitsee tilan alueella. Lisäksi tilaa rasittaa valtion laskuojaoikeus. Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan suunniteltu rakennuspaikka kuuluu vanhaan Vojakkalan kylärakenteeseen, jota on viime vuosina täydennetty poikkeusluvin. Järkevällä poikkeuslupamenettelyllä voidaan kaupunkikeskuksen lähietäisyydellä sijaitsevissa kylissä säilyttää asutus ja myös turvata sitä kautta palvelut kuten koulut ja kauppa. Vojakkalan ala-aste sijaitsee vastapäätä määräalaa toisella puolen Vojakkalan vanhaa tietä. Kaavoitus viemäröinteineen tuskin etenee siinä tahdissa kuin tarvittaisiin vanhan kylärakenteen kulttuurimaisemineen säilyttämiseksi. Hovinen on työskennellyt 20 vuotta Ruotsin Piteåssa metallimiehenä ja on paluumuuttaja.

Lapin ympäristökeskus on antanut lausunnon, jossa se on viitaten Rovaniemen hallinto-oikeudelle esittämäänsä lausuntoon esittänyt, että valitus hylättäisiin.

Hovinen on antanut vastaselityksen ja esittänyt, että tietyin reunaehdoin poikkeaminen kaava-alueen ulkopuolella tulisi sallia kuten Tornion kaupunginhallituskin on esittänyt tehtäväksi. Ympäristökeskuksen suhtautuminen kaataa kaikki reaaliset mahdollisuudet asutuksen säilyttämiseen Tornion kaupungin vanhoissa Tornionjokivarren kylissä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Rantarakentamista koskeva sääntely rakennuslaissa

Rakennuslain (370/1958) 5 §:n 1 momentin (626/1969) mukaan taaja- asutukseen sai käyttää ainoastaan sellaista aluetta, jolle oli vahvistettu asemakaava, rakennuskaava tai rantakaava. Pykälän 2 momentin (696/1990) mukaan lääninhallitus, sittemmin alueellinen ympäristökeskus, tai asetuksella säädetyissä kunnissa ympäristöministeriö, saattoi yksittäistapauksessa tai jollakin alueella myöntää poikkeuksen 1 momentin säännöksistä. Taaja-asutuksen ja haja-asutuksen määritelmistä säädettiin lain 4 §:ssä.

Rakennuslain 5 a §:n 1 momentin (769/1994) mukaan kunta sai myöntää edellä tarkoitetun poikkeuksen, milloin kysymys oli yksiasuntoisen asuinrakennuksen rakentamisesta kunnanvaltuuston hyväksymässä yleiskaavassa asumiselle varatulla alueella sellaiselle rakennuspaikalle, jolla oli ennestään enintään yksi asunto. Pykälän 2 momentin (696/1990) mukaan kunnan 1 momentin mukainen toimivalta ei kuitenkaan koskenut ranta-alueelle rakentamista eikä sellaista rakentamista, johon lääninhallitus tai ympäristöministeriö sai lain 132 §:n mukaan myöntää poikkeuksen.

Rakennuslain 6 a §:n (1097/1996) 1 momentin mukaan meren tai vesistön rantavyöhykkeelle ei saanut ilman lain 123 b §:ssä tarkoitettua vahvistettua yleiskaavaa tai asemakaavaa, rakennuskaavaa tai rantakaavaa rakentaa uudisrakennusta eikä tällä vyöhykkeellä saanut ottaa maa-aineksia. Pykälän 3 momentin mukaan 1 momenttia ei sovellettu alueella, jolla oli lain 4 §:n 1 momentissa tarkoitettua taaja-asutusta, eikä alueella, jolle rantakaavan laatimista lain 123 a §:n nojalla oli pidettävä tarpeellisena.

Rakennuslain 123 a §:n 1 momentin (626/1969) mukaan alueelle oli laadittava rantakaava, milloin meren tai vesistön rannalla olevan alueen rakentamisen tai muun käytön suunnitteleminen pääasiassa loma-asutuksen järjestämistä varten oli tarpeen sen johdosta, että alueella oli alettu myydä, vuokrata tai ositella maata tällaista asutusta varten taikka alueella muutoin oli odotettavissa maankäytön järjestämistä edellyttävän loma-asutuksen muodostumista, eikä asema- tai rakennuskaavaa ollut pidettävä tarpeellisena.

Lain 123 b §:n 1 momentin (1097/1996) mukaan rakennusluvan myöntävän viranomaisen oli katsottava, ettei uudisrakennusta rakennettu ranta-alueelle, ennen kuin rantakaava oli vahvistettu, milloin kaavaa 123 a §:n 1 momentin säännösten mukaan oli pidettävä tarpeellisena. Rakennuslupa voitiin kuitenkin myöntää tavanomaisen omarantaisen lomarakennuksen rakentamiseen ennen vahvistettua rantakaavaa, jos alueelle oli vahvistettu yleiskaava, jossa niin oli erityisesti määrätty. Pykälän 2 momentin (626/1969) mukaan uudisrakennuksen sai kuitenkin pykälän 1 momentin estämättä rakentaa muun ohella silloin, kun uudisrakennusta varten oli myönnetty lain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettu lupa.

Rakennuslain 132 §:n 1 momentin (1097/1996) mukaan alueellinen ympäristökeskus ja asetuksella säädetyissä kunnissa ympäristöministeriö saattoi myöntää poikkeuksen muun ohella rakennuslaissa säädetyistä kielloista ja muista rajoituksista. Pykälän 2 momentin 1 kohdan (1097/1996) mukaan toimivalta poikkeuksen myöntämiseen oli kuitenkin kunnalla, milloin kysymys ei ollut rakentamisesta 6 a §:ssä tarkoitetulle rantavyöhykkeelle tai 123 a §:n 1 momentissa tarkoitetulle ranta-alueelle.

Rakennuslain 6 a § säädettiin osana luonnonsuojelulainsäädännön kokonaisuudistusta. Pykälän perusteluissa (HE 79/1996 vp) esitetään rantavyöhykkeen käsitteestä seuraavaa: "Rantavyöhykkeen käsitettä on tulkittava lähtien säännöksen tarkoitusperästä. Se on maankäytön muutosten suunnitelmallisuuden varmistaminen sillä rannan läheisyydessä olevalla vyöhykkeellä, jonka luonnonolosuhteisiin meren tai vesistön vaikutus ulottuu, joka maisemallisesti mielletään rantaan kuuluvaksi tai jolle kohdistuu erilaisia rantaa hyödyntäviä maankäyttötarpeita. Näistä käytännössä keskeisin on loma-asuntojen rakentaminen. Rantavyöhykkeen leveys vaihtelee maaston muodoista, kasvillisuudesta ja muista olosuhteista riippuen. Niinpä esimerkiksi meren rannikolla tuuli, suolapärskeet ja vedenkorkeuden vaihtelut vaikuttavat sekä luontotyyppeihin että eliölajeihin tavalla, jota ei ole sisävesien rannoilla. Sen vuoksi meren biologinen vaikutus ulottuukin yleensä selvästi pitemmälle kuin sisävesien. Maisemallisen vaikutuksen osalta ratkaisevia ovat maaston muodot ja rannan kasvillisuus. Rannan rajautuessa avoimeen pelto- tai niittymaisemaan, rantavyöhyke on yleensä merkittävästi leveämpi kuin metsäisellä rannalla. Edellä sanotun perusteella voidaan rantavyöhykkeen katsoa ulottuvan noin 100 metrin etäisyydelle, mutta ei kuitenkaan missään pitemmälle kuin 200 metrin päähän keskivedenkorkeuden mukaisesta rantaviivasta." Edelleen pykälän perustelujen mukaan rakennuslain nojalla on kaavoitusvelvollisuus jo olemassa sellaisilla rannoilla, joilla on taaja-asutusta, samoin kuin rannoilla, joilla lain mukaan rantakaavan laatimista on pidettävä tarpeellisena. Tämän vuoksi ehdotettiin pykälän 3 momentissa säädettäväksi, että luonnonsuojelulain määräämä, oikeastaan rakennuslakiin ehdotettu, kaavoitusvelvollisuus ei koskenut tällaisia alueita.

Mainitun hallituksen esityksen yleisperusteluissa esitetään sääntelyn tarkoituksen osalta muun muassa, että luonnontilainen ranta on käytännössä uusiutumaton luonnonvara. Rantoja tulee sen vuoksi käyttää kestävän kehityksen periaatteen mukaisesti. Rantojen kestävä käyttö merkitsee niiden käyttämistä sillä tavoin, että rantaluonnon monimuotoisuus ja biologinen tuottokyky turvataan ja että tulevilla sukupolvilla säilyy mahdollisuus tyydyttää sellaiset tarpeensa, jotka edellyttävät luonnontilaisia rantoja. Näistä keskeisiä ovat rantojen virkistyskäyttöön liittyvät tarpeet. Rantojen kestävä käyttö edellyttää siten ennen kaikkea niiden säästeliästä käyttöä. Jotta niukkoja rantaresursseja voitaisiin järkevästi ja säästeliäästi hyödyntää, rantojen käyttö oli suunniteltava. Tämän vuoksi ehdotettiin meren ja sisävesien rantavyöhykkeille kaavoitusvelvollisuutta. Rantavyöhykkeelle saattoi vast'edeskin rakentaa, mutta sen tulisi tapahtua harkitusti kaavan mukaan. Tällöin voidaan rakennukset sijoittaa ja ryhmitellä niin, että maisema ja muut luonnonarvot sekä yleiset tarpeet ja maanomistajien tasapuolinen kohtelu otetaan huomioon, mutta samalla säästetään luonnontilaista rantaa. Suunnittelemalla rantavyöhykkeen maankäyttö huolellisesti voitiin rannan tuntumaan itse asiassa sijoittaa enemmän loma-asuntoja kuin tuolloisella hajarakentamiskäytännöllä.

Yhteenvetona rakennuslain aikaisesta sääntelystä voidaan todeta, että lain 5 §:ssä säädettyä suunnittelemattoman taaja-asutuksen kieltoa oli sovellettava ensisijaisesti suhteessa lain 123 a §:n mukaiseen velvollisuuteen suunnitella ranta-alueen rakentamista ja muuta käyttöä rantakaavalla loma-asutuksen järjestämistä varten sekä viimeksi mainittuun pykälään lain 123 b §:n nojalla liittyneeseen rakentamisrajoitukseen. Rantakaavasäännöksissä ranta-alue käsitti paitsi välittömän rantavyöhykkeen, myös sen taustalla olevan alueen niin kauaksi kuin sillä oli rantaan tukeutuvan tai sitä hyväksi käyttävän loma-asutuksen rakentamispainetta. Edelleen oli lain 5 ja 123 a §:ssä tarkoitettua suunnitteluvelvoitetta sovellettava ensisijaisesti suhteessa lain 6 a §:n 1 momentissa säädettyyn suunnitteluvelvoitteeseen, jonka kohteena oli sellainen välittömästi mereen tai vesistöön rajoittuva rantavyöhyke, jonka osalta ei ollut olemassa taaja-asutusta tai rantakaavan laatimisvelvollisuuteen johtavaa loma-asutuksen rakentamispainetta. Rantavyöhykkeen ulottuvuus oli arvioitava pääasiallisesti meren tai vesistön luonnonmaantieteellisen ja biologisen vaikutuksen perusteella ottaen huomioon sääntelyn tavoitteena oleva rakentamattomina säilyneiden ranta-alueiden suojelu.

Sovellettava sääntely maankäyttö- ja rakennuslaissa

Rakennuslaki on kumottu 1.1.2000 voimaan tulleella maankäyttö- ja rakennuslailla (132/1999).

Maankäyttö- ja rakennuslaissa on suunnittelemattoman taaja-asutuksen kieltoa koskeva rakennuslain sääntely korvattu suunnittelutarvealuetta koskevalla sääntelyllä. Ensiksi mainitun lain 16 §:n 1 momentin mukaan suunnittelutarvealueella tarkoitetaan aluetta, jonka käyttöön liittyvien tarpeiden tyydyttämiseksi on syytä ryhtyä erityisiin toimenpiteisiin, kuten teiden, vesijohdon tai viemärin rakentamiseen taikka vapaa-alueiden järjestämiseen. Pykälän 2 momentti koskee hankkeen ympäristövaikutusten merkittävyyteen perustuvaa suunnittelutarvetta ja 3 momentti yleiskaavalla tai rakennusjärjestyksellä osoitettua suunnittelutarvetta. Pykälän 4 momentin mukaan rakennusluvan erityisistä edellytyksistä tässä pykälässä tarkoitetulla suunnittelutarvealueella säädetään 137 §:ssä. Pykälän 5 momentin mukaan suunnittelutarpeesta ranta-alueella säädetään 72 §:ssä.

Sanotussa 72 §:ssä säädetään, että meren tai vesistön ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle ei saa rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena (1 momentti). Mitä 1 momentissa säädetään, koskee myös ranta-aluetta, jolla rakentamisen ja muun käytön suunnitteleminen pääasiassa rantaan tukeutuvan loma-asutuksen järjestämiseksi on tarpeen alueella odotettavissa olevan rakentamisen vuoksi (2 momentti). Poikkeuksen myöntämisestä 1 ja 2 momentin rajoituksesta säädetään 23 luvussa (5 momentti).

Ranta-alueiden loma-asutusta koskevan yleis- ja asemakaavan erityisistä sisältövaatimuksista säädetään lain 73 §:ssä. Pykälä koskee yleiskaavan tai asemakaavan (ranta-asemakaava) laatimista pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle.

Lain 137 §:ssä säädetään rakennusluvan erityisistä edellytyksistä suunnittelutarvealueella. Pykälän 1 momentin mukaan sen lisäksi, mitä rakennusluvan edellytyksistä muutoin säädetään, rakennusluvan myöntäminen 16 §:ssä tarkoitetulla suunnittelutarvealueella, jolle ei ole hyväksytty asemakaavaa, edellyttää, että rakentaminen ei aiheuta haittaa kaavoitukselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle (1 kohta), ei aiheuta haitallista yhdyskuntakehitystä (2 kohta) ja on sopivaa maisemalliselta kannalta eikä vaikeuta erityisten luonnon- tai kulttuuriympäristön arvojen säilyttämistä eikä virkistystarpeiden turvaamista (3 kohta). Pykälän 4 momentin mukaan rakentaminen suunnittelutarvealueella ei myöskään saa johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai aiheuttaa merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia. Pykälän 5 momentin mukaan 1 momentissa säädettyjen edellytysten olemassaolon ratkaisee rakennuslupamenettelyn yhteydessä tai erillisessä menettelyssä kunnan päättämä viranomainen. Rakennuslupaa suunnittelutarvealueelle tai suunnittelutarveasiaa muutoin ratkaistaessa noudatetaan pykälän 6 momentin mukaan asianosaisten ja viranomaisten kuulemisessa soveltuvin osin, mitä 173 §:ssä säädetään poikkeamismenettelystä. Kunnan tulee toimittaa tässä tarkoitettu lupapäätös tiedoksi alueelliselle ympäristökeskukselle.

Maankäyttö- ja rakennuslain 23 luvussa ovat säännökset poikkeamisesta. Poikkeamisvallasta säädetään lain 171 §:ssä. Sen 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen laissa säädetyistä tai sen nojalla annetuista rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevista säännöksistä, määräyksistä, kielloista ja muista rajoituksista. Pykälän 2 momentin mukaan kunta ei kuitenkaan saa myöntää poikkeusta muun muassa, kun kysymys on uuden rakennuksen rakentamisesta ranta-alueelle, jolla ei ole voimassa 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa (1 kohta), vaan tuolloin poikkeamisen myöntää pykälän 3 momentin mukaan alueellinen ympäristökeskus. Pykälän 4 momentin mukaan pykälän mukaista poikkeusta ei voida myöntää lain 137 §:ssä säädetyistä rakennusluvan erityisistä edellytyksistä suunnittelutarvealueella.

Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n säännöksillä on asianomaisen hallituksen esityksen (HE 101/1998 vp) mukaan tarkoitettu säilyttää rantojen suunnittelua ja rakentamista koskevat periaatteet sellaisina kuin ne luonnonsuojelulain uudistamisen yhteydessä otettiin rakennuslakiin sovittaen ne uuden lain mukaiseen suunnittelujärjestelmään. Pykälään on ollut tarkoitus koota rakennuslain 6 a §:ää ja rakennuslain rantakaavan tarvetta koskevia säännöksiä vastaavat perussäännökset suunnittelutarpeesta ranta-alueella. Pykälän 1 momentti vastaa hallituksen esityksen mukaan rakennuslain 6 a §:ää rakentamisesta rantavyöhykkeellä ja 2 momentti rakennuslain 123 a §:n 1 momentin säännöstä rantakaavan tarpeellisuudesta.

Rantavyöhykkeen, ranta-alueen ja suunnittelutarvealueen suhde

Rantavyöhykkeellä tarkoitetaan maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa, kuten rakennuslain 6 a §:n 1 momentissakin, rannan läheisyydessä olevaa vyöhykettä, jonka luonnonolosuhteisiin meren tai vesistön vaikutus ulottuu, joka maisemallisesti mielletään rantaan kuuluvaksi tai jolle kohdistuu erilaisia rantaa hyödyntäviä maankäyttötarpeita. Rantavyöhykkeen leveys vaihtelee maaston muodoista, kasvillisuudesta ja muista olosuhteista riippuen. Tältä osin on otettava huomioon muun muassa meren tai muun vesistön biologinen vaikutus sekä maaston muodot ja rannan kasvillisuus. Arvioinnissa on myös otettava huomioon rantavyöhykesääntelyn ensisijainen tarkoitus, joka liittyy rannan luonnonsuojelu- ja virkistyskäyttöarvojen turvaamiseen.

Ranta-alueella tarkoitetaan lain 72 §:n 2 momentissa aluetta, jolla rakentamisen ja muun käytön suunnitteleminen pääasiassa rantaan tukeutuvan loma-asutuksen järjestämiseksi on tarpeen alueella odotettavissa olevan rakentamisen kannalta. Loma-asutuksen järjestämiseen perustuvan suunnittelutarpeen kannalta ranta-alue käsittää tällöin sekä edellä tarkoitetun rantavyöhykkeen että myös sen taustalla olevan alueen niin kauaksi kuin sillä on rantaan tukeutuvan tai sitä hyväksikäyttävän loma-asutuksen rakentamispainetta, mikä ilmenee välillisesti pykälän 6 momentin viimeisestä virkkeestä, jonka mukaan sanotussa momentissa rantavyöhykkeen rakentamisrajoituksesta säädetyt helpotukset eivät koske aluetta, jonka kohdalla on pykälän 2 momentin mukainen suunnittelutarve.

Rantavyöhykkeen on lain perusteluissa yleensä katsottu ulottuvan noin 100 metrin etäisyydelle, mutta ei kuitenkaan missään pitemmälle kuin 200 metrin päähän keskivedenkorkeuden mukaisesta rantaviivasta. Siltä osin kuin ranta-aluetta on käytetty maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n 1 momentissa tarkoitettuun suunnittelutarpeen synnyttävään rakentamiseen tai sille kohdistuva rakentamispaine liittyy pääasiassa tällaiseen käyttöön, kuten pysyvään asutukseen, on välittömän rantavyöhykkeen ulkopuolisen ranta-alueen suunnittelutarpeeseen sovellettava lain 16 §:ää eikä 72 §:n 2 momenttia. Rantavyöhykkeen leveyttä kussakin tapauksessa on tulkittava maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin tavoitteista käsin. Säännöksen tarkoituksena on edellä kerrottujen perustelujen mukaisesti varmistua maankäytön suunnitelmallisuudesta rannan läheisyydessä olevalla vyöhykkeellä, jonka luonnonolosuhteisiin meren tai vesistön vaikutus ulottuu, joka maisemallisesti mielletään rantaan kuuluvaksi tai jolle kohdistuu erilaisia rantaa hyödyntäviä maankäyttötarpeita, joista tärkein on loma-asuntojen rakentaminen. Rantavyöhykkeen leveys vaihtelee maaston muodoista, kasvillisuudesta ja muista olosuhteista riippuen.

Oikeudellinen arvio ja lopputulos

Hakemuksessa tarkoitettu omakotitalo sijoitettaisiin hakemuksen mukaan noin 80 metrin etäisyydelle Tornionjoesta siten, että hakemuksessa tarkoitetun rakennuksen ja rannan välissä sijaitsee omakotitalo. Rakennuspaikka kuuluu vanhaan kylärakenteeseen, jolla uudisrakentaminen on saadun selvityksen mukaan viimeisten kahdenkymmenen vuoden aikana pääosin ollut rakennuslain 5 §:ssä tarkoitetuilla poikkeusluvilla toteutettua asuinrakentamista. Kysymys on niin sanotusta toiseen riviin rakentamisesta määräalalle, jolla ei ole rantaviivaa.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että rakennuspaikka ei sijaitse maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitetulla rantavyöhykkeellä. Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan suunnittelutarve kysymyksessä olevalla ranta-alueella ei aiheudu pääasiassa rantaan tukeutuvan loma-asutuksen järjestämistarpeesta, joten Hovinen ei tarvitse poikkeusta myöskään maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 2 momentissa tarkoitetusta rakentamisrajoituksesta. Kun Hovinen ei siten ole hakemansa poikkeuksen tarpeessa, korkein hallinto-oikeus kumoaa Rovaniemen hallinto-oikeuden ja Lapin ympäristökeskuksen päätökset ja hylkää Hovisen hakemuksen.

Kysymys on kuitenkin asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella rakentamisesta maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n 1 momentissa tarkoitetulla suunnittelutarvealueella, jolle ei ole hyväksytty asemakaavaa. Tältä osin Hovisen hakemuksessaan tarkoittaman omakotitalon rakennusluvan erityisten edellytysten olemassaolo on ratkaistava soveltaen maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n säännöksiä.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Lauri Tarasti, Marjatta Kaján, Kari Kuusiniemi ja Niilo Jääskinen. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.