KHO:2002:15

Ympäristölupa - Ympäristöluvan tarve - Luvanvaraisuus - Jäteveden johtaminen - Asumisjätevesi - Haja-asutuksen jätevedet - Vapaa-ajan asunto - Vesikäymälä - Maapuhdistamo - Pienpuhdistamo

Ympäristötarkastaja oli tehnyt kahta vapaa-ajan tarkoituksiin käytettyä tilaa koskevan päätöksen, joka sisälsi määräyksiä jätevesien johtamisesta ja toteamuksen, ettei käymäläjätevesien johtaminen ollut kaavamääräysten vuoksi mahdollista. A:n pyydettyä lupaa saada poiketa ympäristötarkastajan päätöksestä käymäläjätevesien osalta yhdyskuntatekniikan lautakunnan lupa- ja valvontajaosto oli päättänyt olla myöntämättä lupaa. A:n valitettua lupa- ja valvontajaoston päätöksestä hallinto-oikeus oli kumonnut päätöksen, ottanut asian suoraan käsiteltäväkseen ja myöntänyt A:lle luvan jätevesien johtamiseen tämän esittämän suunnitelman mukaisesti. Hallinto-oikeus oli liittänyt lupaan määräyksen erillisen, järjestelmän toimivuuden tarkastamisen mahdollistavan kaivon rakentamisesta.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että A oli pyytänyt lupaa saada rakentaa lomarakennuksen saneerauksen yhteydessä vesikäymälä ja johtaa jätevedet pienpuhdistamosta tarkastuskaivon kautta maahan imeytettäväksi erikseen rakennettavassa imeytyskentässä vapaa-ajan tarkoituksiin käytettävillä, järveen rajoittuvilla kahdella tilalla. Kun otettiin huomioon ympäristönsuojelulain 103 §:n 1 momentissa asetettu yleinen vaatimus sellaisesta yksittäisen kiinteistön jäteveden käsittelystä, että johtamisesta ei aiheudu ympäristön pilaantumisen vaaraa, sekä se, että vesikäymälästä johdettavien talousjätevesien käsittelyä ei ympäristönsuojelulain 18 § ja 103 §:n 2 momentti huomioon ottaen ole tarkoitettu ratkaistavaksi ennalta lupamenettelyssä, ei toiminnan luvanvaraisuus voinut perustua siihen, että toiminta ympäristönsuojelulain 28 §:n 2 momentin 1 tai 2 kohdassa tarkoitetuin tavoin saattaa aiheuttaa vesistön tai sitä pienemmän uoman pilaantumista. Muutakaan ympäristönsuojelulaissa säädettyä perustetta ympäristöluvan tarpeelle ei asiassa ollut. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös oli kumottava ja poistettava.

Kort referat på svenska

Selostus asian aikaisemman käsittelyn vaiheista

Kirkkonummen kunnan ympäristötarkastaja on 14.9.1999 tehnyt Matti Engelbergin hakemuksesta päätöksen pesuvesien johtamisesta ja imeytys/suodatuskentän sijoittamisesta Kirkkonummen kunnan Koski-Navalan kylässä sijaitsevilla tiloilla Harjula RN:o 2:43 ja Pirkonniemi RN:o 2:18. Päätöksessä on yleiskaavaan ja siihen liittyviin kaavamääräyksiin viitaten lausuttu, ettei alueelle saa rakentaa vesikäymälää liittymättä samalla alueelliseen viemäriin ja että kiinteistölle tulee tehdä kompostoiva kuivakäymälä tai vastaava käymälä. Päätökseen liittyvät määräykset 1 - 4.

Kirkkonummen yhdyskuntatekniikan lautakunnan lupa- ja valvontajaosto on päätöksellään 6.6.2000 hylännyt Matti Engelbergin hakemuksen saada poiketa ympäristötarkastajan mainitusta päätöksestä, rakentaa vesikäymälä ja johtaa jätevedet Green Pack -pienpuhdistamosta tarkastuskaivon kautta maahan imeytettäviksi. Päätöksen perusteluina lupa- ja valvontajaosto on viitannut ympäristökeskuksen kantaan, jonka mukaan lomarakennuksiin ei tule myöntää vesi-wc-lupia, ja lisäksi todennut, ettei Green Pack -puhdistamoista tai vastaavista pienpuhdistamoista ole tarpeeksi käytännön kokemusta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on kumonnut lupa- ja valvontajaoston päätöksen ja, palauttamatta asiaa uudelleen käsiteltäväksi lupa- ja valvontajaostossa, ottanut asian enemmän viivytyksen välttämiseksi suoraan ratkaistavakseen. Hallinto-oikeus on, ottaen huomioon ympäristönsuojelulain 41, 42 ja 43 §:n, myöntänyt Engelbergille luvan edellä mainituilla tiloilla sijaitsevan loma-asunnon jätevesien, mukaan lukien vesikäymäläjätevedet, johtamiseen pienpuhdistamon kautta imeytyskenttään hakemuksen yhteydessä esitetyn suunnitelman mukaisesti. Lisäksi hallinto-oikeus on määrännyt puhdistamon yhteyteen rakennettavaksi erillisen kaivon järjestelmän toimivuuden tarkastamiseksi. Engelbergin oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hallinto-oikeus on hylännyt.

Perusteluiksi pääasiaratkaisulleen hallinto-oikeus on lausunut ottaneensa huomioon, että Engelbergin omistamien tilojen yhteispinta-ala on riittävä ja maaperä erityisen sopiva jätevesien maahan imeytykseen. Lisäksi naapurikiinteistöllä sijaitsevan kurssikeskuksen vesikäymälöiden puhdistetut jätevedet johdetaan Siikajärveen ja alueella on sallittu rakentaa muitakin vesikäymälöitä ympäristökeskuksen kannan vastaisesti ja vaikka yleiskaavan mukaan alueella ensisijaisesti tulee käyttää kompostoivaa tai vastaavaa käymälää. Hallinto-oikeus on katsonut, että hakemuksen yhteydessä esitetyn suunnitelman mukaisessa pienpuhdistamossa käsiteltävät loma-asunnon kaikki jätevedet eivät maahan imeytettyinä aiheuta ympäristöhaittaa eikä ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa taikka muutakaan luvan myöntämistä estävää ympäristönsuojelulaissa tarkoitettua seurausta. Näin ollen hallinto-oikeus on myöntänyt luvan johtaa jätevedet suunnitellulla tavalla myös vesikäymälän jätevesien osalta.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa:

Kirkkonummen yhdyskuntatekniikan lautakunnan lupa- ja valvontajaosto on vaatinut hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista. Vaatimuksensa perusteiksi lupa- ja vavontajaosto on viitannut Uudenmaan ympäristökeskuksen omaksumaan kantaan, jonka mukaan loma-asuntoihin ei rakenneta vesi-wc:tä, koska se on kestävän kehityksen vastaista ja saattaa johtaa ympärivuotisen asutuksen lisääntymiseen hyvinkin hankalissa paikoissa ja tätä kautta muihin ongelmiin.

Uudenmaan ympäristökeskus on vaatinut hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista ja lupa- ja valvontajaoston päätöksen voimaan saattamista.

Perusteiksi vaatimuksilleen ympäristökeskus on todennut, ettei hallinto-oikeuden päätöksestä käy ilmi, minkä lainkohdan perusteella pienpuhdistamon rakentaminen kiinteistölle on luvanvaraista. Ympäristökeskus katsoo, että kysymyksessä olevan loma-asunnon jätevesien johtaminen hajapäästöluonteisena toimintana ei ole ympäristöluvanvaraista toimintaa eikä vaadi ympäristölupaa. Jätevedet on johdettava ja käsiteltävä siten, ettei niistä aiheudu ympäristön pilaantumista. Pilaantumista arvioitaessa tulee ottaa huomioon myös muut alueella olevat jätevesijärjestelmät. Kunnan viranomaisten toimivallassa on hyväksyä jätevesien puhdistamistapa.

Engelbergin kiinteistö sijaitsee Kirkkonummen yleiskaavassa 2020 loma-asuntoalueeksi merkityllä alueella RA-1.Kaavamääräyksen mukaan alueelle ei saa rakentaa vesikäymälää liittymättä samalla alueelliseen viemäriin. Loma-asunnoissa tulee käyttää ensisijaisesti kompostoivaa tai vastaavaa käymälää.

Siikajärven rannalla on runsaasti asutusta, josta valtaosa on loma-asutusta. Hyvän sijaintinsa vuoksi alueella on suuret paineet ympärivuotisen asumisen lisäämiseen. Tiheän loma- ja haja-asutuksen vesihuoltoratkaisuilla on suuri merkitys järven tilan kehittymisen kannalta. Veden laatu Siikajärvessä on tällä hetkellä luokiteltu hyväksi.

Tähän mennessä saatujen kokemusten mukaan pienpuhdistamoiden toimintavarmuus on ollut vaihteleva. Pienpuhdistamon rakentaminen vaatii erityistä huolellisuutta, jotta puhdistustulos käytännössä olisi koepuhdistamossa saadun tuloksen kaltainen. Pienpuhdistamon toiminta, kun puhdistamo on ollut jonkin aikaa käyttämättä, ei ole varmaa. Markkinoilla olevassa Green Pack -puhdistamossa ei ole fosforin poistoa.

Ottaen huomioon Engelbergin kiinteistön sijainnin, jätevesien käsittelytavan ja -tekniikan sekä maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun ympäristökeskus katsoo, ettei syytä lupa- ja valvontajaoston päätöksen muuttamiseen ole ollut.

Selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa:

Engelberg on valitusten johdosta antamassaan selityksessä vaatinut valitusten hylkäämistä ja Kirkkonummen kunnan velvoittamista korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa asiassa, korkeimman hallinto-oikeuden osalta 10 000 markalla, korkolain mukaisine korkoineen. Engelberg katsoo yhdenvertaisuuttaan loukatun, koska kunta on hyväksynyt vesikäymäläjärjestelmät lähes kaikille olosuhteiltaan vastaaville, hänen kiinteistönsä vieressä sijaitseville rantakiinteistöille. Lupia on myönnetty myös niin sanottuun umpisäiliötekniikkaan perustuville ratkaisuille, vaikka Engelbergin kiinteistölleen esittämä järjestelmä on teknisesti huomattavasti kehittyneempi kuin nuo ratkaisut ja myös vähemmän ympäristöä rasittava.

Lupa- ja valvontajaosto on vastaselityksessään lausunut muun ohella, että Engelbergin tilojen sijainti huomioon ottaen vesikäymälän jätevesien johtaminen esitetyn suunnitelman mukaisesti aiheuttaa ympäristön pilaantumisen vaaraa, ja ympäristönsuojelulain 103 §:n mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava jätevesien johtaminen on kiellettyä. Aiemmin, kun asutusta Siikajärven rannalla oli vähän eikä jätevesistä johtuvaa pilaantumisen vaaraa tiedostettu yhtä hyvin kuin nykyään, vesikäymälöiden rakentaminen joillekin rantakiinteistöille sallittiin. Lupa- ja valvontajaosto on kiistänyt Engelbergin oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

Ympäristökeskus on vastaselityksessään lausunut muun muassa, että Engelbergin naapurustossa on kolmelle tilalle 18.10.1991 myönnetty vesikäymälän rakennuslupa. Luvan mukaan wc-vedet on johdettava lujitemuoviseen umpisäiliöön. Maaperän ja pinnanmuotojen vuoksi Green Pack -pienpuhdistamo on umpisäiliötä huonompi vaihtoehto jätevesien johtamisessa kyseisellä alueella.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Engelbergin vaatimusta hänelle hallinto-oikeudessa syntyneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta ei tutkita.

2. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja poistetaan. Engelbergin lupahakemus hylätään.

3. Engelbergin oikeudenkäyntikuluvaatimus hylätään.

Perustelut:

1. Hallinto-oikeus on päätöksellään hylännyt Engelbergin oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen. Engelberg ei ole valitusajan kuluessa valittanut hallinto-oikeuden päätöksestä. Tämän vuoksi Engelbergin selityksensä yhteydessä esittämä vaatimus hänelle hallinto-oikeudessa syntyneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on jätettävä myöhään tehtynä tutkimatta.

2. Sellainen jäteveden johtaminen ympäristöön, jota ei tarkoiteta ympäristönsuojelulain 28 §:n 1 momentissa tai 29 §:ssä ja ympäristönsuojeluasetuksen 1 tai 3 §:ssä, voi vaatia ympäristöluvan yleensä vain, jos siitä ennalta arvioiden saattaa aiheutua ympäristönsuojelulain 28 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettua vesistön pilaantumista tai saman momentin 2 kohdassa tarkoitettua vesistöä pienemmän uoman tai altaan pilaantumista. Yksittäisestä loma-asunnosta ympäristöön johdettavia jätevesiä ei sanotuissa säännöksissä ole asetettu luvanvaraisuuden kannalta poikkeusasemaan, ja luvanvaraisuuteen johtava vesien pilaantuminen voi ympäristönsuojelulain 3 §:n 1 momentin 1 kohdan määritelmä huomioon ottaen aiheutua myös useampien päästöjen yhteisvaikutuksena. Muusta jätevesien päästämiseen myönnettävästä luvasta kuin ympäristönsuojelulain 4 luvun mukaisesta ympäristöluvasta ei ympäristönsuojelulaissa ole säädetty.

Toisaalta yksittäisistä talouksista ympäristöön päästettäville jätevesille on ympäristönsuojelulaissa asetettu sellaisia yleisiä vähimmäisvaatimuksia, jotka ovat voimassa toiminnan luvanvaraisuudesta riippumatta. Ympäristönsuojelulain 18 §:n mukaan ympäristöministeriö voi asetuksella säätää vesikäymälän jätevesien ja muun talousjäteveden puhdistuslaitteista ja menetelmistä, umpikaivoista, näiden laitteiden käytöstä ja kunnossapidosta, imeytysalueesta ja lietteen poistamisesta ottaen erityisesti huomioon valtakunnalliset vesiensuojelun tavoitteet. Ympäristönsuojelulain 103 §:n 1 momentin mukaan jätevedet on johdettava ja käsiteltävä siten, ettei niistä aiheudu ympäristön pilaantumisen vaaraa, jos kiinteistöä ei ole liitetty yleiseen
viemäriin eikä toimintaan tarvita ympäristönsuojelulain mukaista lupaa. Saman pykälän 2 momentin mukaan vesikäymälän jätevedet sekä muut talousjätevedet on käsiteltävä ennen niiden johtamista maahan tai vesistöön tai vesistöä pienempään uomaan tai altaaseen siten, että jäteveden puhdistus vastaa vähintään lain 18 §:n nojalla annetussa asetuksessa tarkoitettujen puhdistustoimien tehoa. Muut kuin vesikäymälän jätevedet voidaan johtaa puhdistamatta maahan, jos niiden määrä on vähäinen eikä niistä aiheudu ympäristön pilaantumisen vaaraa. Ympäristönsuojelulain 18 §:ssä tarkoitettua asetusta ei toistaiseksi ole säädetty. Tästä riippumatta muualle kuin yleiseen viemäriin johdettavat jätevedet on ympäristönsuojelulain 103 §:n 1 momentin nojalla käsiteltävä niin, ettei niistä aiheudu ympäristön pilaantumisen vaaraa. Ympäristönsuojelulain 103 §:n 1 momentissa tarkoitettua pilaantumista tulisi sen perustelujen (HE 84/1999 vp) mukaan lain 3 §:ään sisältyvän pilaantumisen määritelmän mukaisesti tulkita siten, että arvioinnissa otetaan huomioon myös muut pilaantumista aiheuttavat toiminnot, jolloin riittävää olisi, että useat jätevesijärjestelmät aiheuttavat yhdessä pilaantumista, vaikka yhdestä järjestelmästä ei voitaisikaan osoittaa aiheutuvan suoranaista pilaantumista. Ympäristönsuojelulain 103 §:n 1 momentin säännös olisi perustelujen mukaan yleissäännös, johon voitaisiin perustaa tarvittaessa hallintopakon käyttö.

Rajoituksia muulle kuin ympäristölupaa vaativalle jäteveden johtamiselle voi myös aiheutua ympäristönsuojelulain 19 §:ssä tarkoitetuista kunnan ympäristönsuojelumääräyksistä, mutta tällaisia määräyksiä ei ole alueella ollut voimassa.

Lisäksi vaatimuksia yksittäisten kiinteistöjen talousjätevesien käsittelylle ja johtamiselle voi ympäristönsuojelulaista riippumatta johtua myös maankäyttö-ja rakennuslain, terveydensuojelulain tai vesihuoltolain säännöksistä tai noiden lakien nojalla annetuista säädöksistä tai määräyksistä. Näitä vaatimuksia ei kuitenkaan ratkaista ympäristönsuojelulain mukaisessa järjestyksessä.

Engelberg on pyytänyt lupaa saada rakentaa lomarakennuksensa saneerauksen yhteydessä vesikäymälä ja johtaa jätevedet pienpuhdistamosta tarkastuskaivon kautta maahan imeytettäväksi erikseen rakennettavassa imeytyskentässä vapaa-ajan tarkoituksiin käytettävillä Siikajärveen rajoittuvilla Harjulan ja Pirkonniemen tiloilla. Kun otetaan huomioon ympäristönsuojelulain 103 §:n 1 momentissa asetettu yleinen vaatimus sellaisesta yksittäisen kiinteistön jäteveden käsittelystä, että johtamisesta ei aiheudu ympäristön pilaantumisen vaaraa, sekä se, että vesikäymälästä johdettavien talousjätevesien käsittelyä ei ympäristönsuojelulain 18 § ja 103 §:n 2 momentti huomioon ottaen ole tarkoitettu ratkaistavaksi ennalta lupamenettelyssä, ei Engelbergin hakemuksessa tarkoitetun toiminnan luvanvaraisuus voi perustua siihen, että toiminta ympäristönsuojelulain 28 §:n 2 momentin 1 tai 2 kohdassa tarkoitetuin tavoin saattaa aiheuttaa vesistön tai sitä pienemmän uoman pilaantumista. Muutakaan ympäristönsuojelulaissa säädettyä perustetta ympäristöluvan tarpeelle ei asiassa ole. Kysymys ympäristönsuojelulain 103 §:ssä asetettujen vaatimusten noudattamisesta ratkaistaan tarvittaessa erikseen. Näistä syistä hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja Engelbergin lupahakemus luvan tarpeen puuttumisen vuoksi hylättävä.

Tällä päätöksellä ei ratkaista kysymystä jäteveden johtamista koskevista rakennuslainsäädäntöön, terveydensuojelulainsäädäntöön tai vesihuoltolakiin perustuvista velvoitteista.

3. Asian lopputulokseen nähden Engelberg saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Timo Silenti, Lauri Tarasti, Pirkko Lundell, Heikki Karapuu ja Pekka Vihervuori sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Pentti Hannonen ja Juha Kämäri. Asian esittelijä Petri Leinonen.